源头治理——社会治理有效性的基础和前提，本文主要内容关键词为：源头论文,有效性论文,前提论文,基础论文,社会论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：C91 文献标志码：A 文章编号：1671-0398(2014)03-0001-06 改革开放以来，我国在社会治理方面取得了很大成绩，积累了许多经验。同时，也要看到，当前我国既处于发展的重要战略机遇期，又处于社会矛盾凸显期，社会治理面临着诸如人民内部矛盾易发、多发，社会组织管理和服务问题突出，公共安全形势严峻等很多新情况新问题。实践及相关研究表明，源头治理是社会治理有效性的基础和前提。 一、源头治理：一种社会治理方式 (一)四大源头问题 社会治理可以划分为有效治理和无效治理。十八届三中全会在论述“改进社会治理方式”时提出：坚持系统治理、坚持依法治理、坚持综合治理、坚持源头治理。之所以将其中的“社会管理”改为“社会治理”，是因为“社会管理”相对强调政府管理，强调从上而下的管理，而当前社会问题并非仅仅依靠政府的力量单纯自上而下就能解决的，因而有必要“改进社会治理方式”。从源头来说，社会治理有四大问题值得重视和研究。 1.源头之一：社会紧张度 当前，我国国内矛盾累积，发展方式转变，进入新的更困难的利益调整期(从受益未受益、受益多少，到有损有益、损难益难)。工作压力加大、财产纠纷激增致使家庭关系紧张；生存竞争致使就业关系紧张；强资本弱劳动致使劳资关系紧张；收入分配不合理致使贫富关系紧张；市场秩序混乱、特权阶层膨胀、流动渠道堵塞，则共同促成人际关系的全面紧张化。而“仇富”、“仇官”现象则是当前社会关系紧张化的直接反映[1]。社会关系紧张，容易激化社会矛盾，使简单的社会问题复杂化，导致社会交易成本增大，最终将使人人受损。 改革开放初期，人们对于未来前景都有一个比较乐观的预期，例如，有人突然发财了，那么自己总有一天也可能会发财。有这样的预期存在，即使社会有矛盾、有差别也不会形成大的问题。经历了30多年的改革开放之后，情况发生了转变，矛盾累积越来越多，预期累积越来越少。也就是说，人们对于发财这件事已经不抱有希望，甚至有的可能觉得世世代代都要受穷。所以，在进入这样一个利益调整期后所调整的主要问题已不能再像过去一样，而是从受益或不受益抑或受益多少，进入到有损有益，或者有损无益，这样一个复杂的阶段。 2.源头之二：社会离散度 社会离散化导致了人际疏离、社会失范。随着市场经济的发展和人口流动的加剧，原本在人际之间起连接作用的中间组织大都基本解体。工业化容易造成社会原子化，即由于人类社会最重要的社会联结机制——各种组织纽带的解体或缺失而产生了个体孤独、无序互动状态和道德解组、人际疏离、社会失范的社会危机[2]。工业化和我国社会的快速变迁加速了我国社会人际关系的解体速度，同时社会道德失范也快速蔓延开来。 最明显的例子就是，原本在农村表现一贯很好的一个年轻人，进城后很快变成了一个犯法的人，这种快速变化，使得原来的社会组织解体后，社会的自我组织能力减弱，社会离散化给社会的经济和社会带来了很大的问题，而且使社会治理效能降低。这种农民原子化是市场经济发展带来的必然结果，原子化的农民缺乏自组织能力，一定程度上造成了资源的浪费和农业生产成本的提高。总之，因为村民缺乏自组织能力，整个村庄的经济生活处于分散、低效状态。 3.源头之三：社会认同度 社会认同通过个人归类、成员身份、阶层意识、人际交往等向度来描述个人与社会的关系。如果个人的行为和思想与社会规范或社会期待趋于一致，个人对周围社会具有信任和归属感、承认有关制度权威和权力的合法性，对社会组织和社会秩序的合理性基本认可，那么，这个社会就具备了基本的社会认同。作为一个总体性的指标，社会认同是社会安全和稳定及有效运转的重要表征[1]。 目前，不论是个人层面、组织层面，还是社会生存层面的认同都发生了很大的改变，个人对原来所属的社会缺乏了归属感，对社会规则和社会权力缺乏认同感。我国社会认同的困境加剧了社会成员的精神危机和信仰危机。由于没有社会认同，失望和不满在社会上广泛蔓延，这种情绪对青少年一代尤其具有严重的负面影响。由于对未来高度的不确定性，他们的内心也同样感到迷茫，影响着他们对人生和社会的最基本的理解。“改革开放以后，中国很快演变成为利益导向的社会，物质利益是年轻一代最看重的因素”。他们的生活没有准则，只图满足物欲和感官享受，“跟随着全社会的物质主义的是普遍的不幸福感，是形式多样的反社会行为，如不信任任何人，毫无理由的仇杀，甚至是自杀”[3]。如果再不介入干预，就会错失良机，加剧社会认同的瓦解。 4.源头之四：社会信任度 信任度与认同度是高度相关的。2013年中国社会科学院社会学研究所社会心理研究室发布了《社会心态蓝皮书：中国社会心态研究报告(2012-2013)》，报告显示：中国现在社会的信任度不及格。城市居民人际间不信任扩大化，官民、警民等群体间不信任加深。《社会心态蓝皮书：中国社会心态研究报告(2012-2013)》对一年来中国社会的心理健康、生活满意度、安全感、社会公平感、社会支持、尊重和认同、社会信任和社会情绪等方面进行了研究，从总体上分析了目前社会心态的特点、发展态势和存在的问题。蓝皮书显示：中国社会总体信任指标进一步下降，低于60分的“及格线”；人际间的不信任进一步扩大，只有不到一半的人认为：社会上大多数人可信，只有2成～3成人信任陌生人[4]。 社会诚信资源匮乏，人与人之间“信任感”缺失，这是当前社会关系紧张的突出表现。互不信任是最具传染性的社会病态，患者质疑医生的良心，消费者怀疑经营者的商德，群众不把干部的承诺当真，官员往往疑虑百姓的理性，穷人只信为富不仁，富人担忧穷必生乱，施援者时刻提防讹诈，受助者也怕误入陷阱。互不信任，使得社会可以共同分享的价值屈指可数；互信不存，必生冷漠。如果说工业化过程破坏了自然的生态，那么，市场化的过程则破坏了社会的生态。当前社会诚信缺失程度可谓触目惊心，令人担忧[1]。 (二)社会治理方式的层次及源头治理的功效 由于上述4个源头方面的问题，使得一般化的社会管理无法解决社会深层次的问题，所以就要治理这个社会。源头治理效果优于危机处理，其优势表现为成本小、效果好、不留后遗症。 1.社会治理的3个层次 社会治理可以划分为3个层次：第1层是处理一般性的社会矛盾(人民内部矛盾)，这是大量的，因为处于这个层次，社会矛盾尚未酿成，或初露端倪，即可自行化解；第2层是矛盾已经产生，并且已经外在化，但还没有形成冲突，可以采取非暴力的方式解决；第3层是矛盾已经产生并且发生不良社会影响，必须采取强制的、暴力的方式解决。所谓下策是指把第1层或第2层的矛盾处理成了第3层的矛盾。反之，将第2层或第3层的矛盾化解了则是上策；各按所属的层次处理皆为中策。 2.源头治理的功效 当今中国社会紧张度过高，发案率远远高过经济增长率，执法部门压力大、任务重。有数据显示：2009年中国用于公共安全方面的财政支出增加了16%，总金额高达5 140亿元人民币，相当于医疗卫生财政支出的2.6倍，与社会保障和就业的财政支出接近[5]。政府投入这么多经费，不是解决影响稳定的社会问题，而是用来阻止老百姓到北京上访。控制上访是中央对地方官员政绩考核的一项指标，“截访”居然成了地方政府的一项重要工作，一些基层政府每年因“截访”发生的开支惊人。2013年，最高人民法院受理案件11 016件，审结9 716件，比2012年分别上升3.2%和1.6%；地方各级人民法院受理案件1 421.7万件，审结、执结1 294.7万件，同比分别上升7.4%和4.4%[6]。社会治理能够缓解社会紧张，克服社会离散，增强社会认同和重建社会信任。 社会福利在各种治理方式中是源头治理部分最有效的举措之一。社会福利“四策”包括：(1)健全福利制度，增强社会和谐度；(2)发展福利服务，增强社会团结度；(3)保障福利水平，增强社会认同度；(4)加强福利治理，增强社会信任度。 我国历史上很多经验值得借鉴。民主革命时期，陕甘宁边区就提出了用民生建设引领经济建设的口号，这是在边区经济建设中贯穿始终的主线，也是边区经济建设最为根本的历史经验。首先，不断加强边区的卫生事业，开办医药厂，免费医治疾病，派医疗队到农村去工作。虽然技术和物质条件落后，但边区的医疗创造了许多医疗史上的奇迹。比如，当时边区最好的医院——延安中央医院，1939-1946年收治病人13 886人，治愈13 423人，治愈率高达96.67%；在产科方面，延安中央医院共收治产妇3 143人，除了1941年送来时就难产病危而死亡的2人外，其余无1人死亡，而当时国内产妇平均死亡率是1.5%。其次，建立社会保障体制，设立养老院和保育院照顾老人和儿童。1941年7月，边区民政厅建立了养老院，其伙食和粮费均超过边区一般公务人员待遇。虽然边区社会保障的水平低、种类少，但在当时的条件下能做到这一点，就使得没有失业工人、没有乞丐，无处不均匀、无处不保暖的社会理想第1次在边区生了根[7]。 国际上，二战以后，现代福利制度和观念的建立使我们看到了一个国家成为发达国家的必由之路。福利不是一般的救济，福利不只是慈善。发达国家并非是先发展经济，后发展福利的，而是为应对危机、失业、贫困搞社会保障。芬兰和挪威最初搞福利制度的时候，人均GDP水平比我国现在低多了。《贝弗里奇报告》是作为战后国家重建的根本大计而出台的，1941年二战硝烟正浓时开始筹划，1942年正式提交，1944年二战结束之际旋即发布《国民保险法》等一系列法律，1948年英国首相艾德礼宣布英国第1个建成福利国家。福利制度之所以作为治国安邦的主轴，是因为福利是治理社会的战略，是以有序的方式整合社会。 习近平总书记在中国共产党第十八次代表大会上指出：“我们的人民热爱生活，期盼有更好的教育、更稳定的工作、更满意的收入、更可靠的社会保障、更高水平的医疗卫生服务、更舒适的居住条件、更优美的环境，期盼着孩子们能成长得更好、工作得更好、生活得更好。人民对美好生活的向往，就是我们的奋斗目标。”[8]这段话可以理解为对发展大势的感悟，社会治理不是把人管住、卡住，源头治理也并非福利一个措施，但从国际经验看，它一定是效果最好的。与其把钱花费在摄像头、警察和监狱上，不如用于民生。所以，缓解社会紧张，福利是上策。 二、缓解社会紧张的上策是福利建设 社会福利具有社会、经济和文化等多重效益，福利建设有利于缓解社会紧张。 (一)福利的社会效益 福利建设缓解社会紧张的社会效益主要体现在3个方面。 1.提高穷人对贫富差距的容忍度 有关研究表明：社会福利可以提高穷人对贫富差距的容忍度。提高福利支出的效益。一般地讲，福利支出的消费量小、弹性小的福利，其公共提供的福利损失较小；而消费量大，需求弹性大的福利，其公共提供的福利损失较大。需求弹性较小的公共福利，如水、电、煤气或交通等公用事业，人们对其消费能较快地得到满足和基本满足，因而其过度消费相对较小。 2.激发富人的社会责任感 社会补偿理论认为：需求弹性较大的公共福利，如医疗，特别是带有营养性、保健性的医疗产业和医疗服务，住房，特别是超过基本生活所需的享受性住房面积以及其他带有较大享受性质的社会福利提供，人们对这类消费的需求程度很高，并且认为是越多越好。然而，在公共福利的情况下，其过度消费往往造成了社会福利损失。这就要求社会做出有意义的刺激，激发富人的社会责任感，多为社会做贡献，同时捐赠也可以改变富人的社会形象。 3.增强执政的合法性 收入分配改革是社会福利的重要构成部分，关系到千家万户，关系到每个社会成员的基本民生。改革收入分配方案不仅能收到“关口前移，源头治理”的良好效果，更重要的是这种政府易操作的举措增强了执政的合法性。 总之，福利的社会效益就是穷人得实惠、富人得面子、政府得政绩、社会得安宁。政府只有把老百姓的福利放在执政的重要位置，才能容易得到社会的认可和拥护。 (二)福利的经济效益 从福利的经济效益讲，根据帕累托效率原则，只要福利再分配能使一部分的社会成员改善福利水平，而又不至于使其他社会成员的福利水平下降，这种再分配就是有效率的。社会福利不一定完全依赖资金，福利分为资金形式的福利和服务形式的福利。因此，不是只有钱多了或是发达地区才能建设福利社会，经济不太富裕，也可以发展福利服务，以服务为主，对社会管理更有效果，服务可以拉近人际关系，引导社会关爱，密切社会联系。这可能是中国福利模式的最大特色。 (三)福利的文化效益 社会福利还有非常明显的文化效益，因为福利最容易体现爱心、同情心、慈善心、责任感和义务感。通过福利制度、福利行为可以非常明显地传递出这样的文化信号。 三、发展福利服务有利于增强社会团结度 (一)“有中国特色”的新问题 随着持续30多年的经济快速发展，中国大陆人均GDP正从1978年的381元增长到2013年的4.19万元。①到2012年底，城乡居民的社会保障基本实现全覆盖，在得到资金保障之外，对社会服务的需求爆发式增长，加之长期以来存在着“重经济、轻社会”、“强管理、弱服务”的政策偏向，城乡社会服务基础薄弱、设施匮乏、人才短缺、体制落后、欠账太多，致使社会服务的供需矛盾非常突出。特别是在长期的经济发展中，在“有中国特色”社会主义的建设过程中出现了一些新问题，更使社会服务面临空前巨大的压力，迫切需要社会服务加快发展。 尤其是我国未富先老，老龄人口正以每年3.28%的速度增长，约为总人口增长率的5倍，预计到2030年，我国老龄人口将近3亿。其中，到目前为止，中国大陆城乡失能和半失能老年人已达3300万，占老年人口总数的19%。老龄人口、失能和半失能老人的养老服务需求特别迫切，而社会养老服务体系建设仍然处于起步阶段，与新需求严重不相适应，因此，加快社会养老服务体系建设刻不容缓。从机构养老情况看，养老服务床位严重不足，而且绝大多数不具有护理服务功能；养老服务队伍严重短缺，初步估计，中国大陆需要1 000万以上养老护理员，而目前经过正规培训的护理人员只有20万人。② 由于城市化进程加快，我国出现了大量的空巢家庭。空巢家庭一般是指家庭中因子女外出工作学习老人独居的一种现象。所谓“空巢”，是指子女长大成人后从父母家庭中相继分离出去，只剩下老年一代人独自生活的家庭。由于子女外出打工或者异地工作，城乡空巢家庭比例很高。目前，中国大陆1.8亿60岁以上老年人中，40%过着子女不在身边或没有子女的“空巢”生活，有的城市空巢老人家庭比例已高达70%以上。①空巢老人面对的最大问题不仅是日常生活的照料，更主要的是精神生活方面的心灵孤独。常年的空巢生活，使老人陷入孤独、失落、抑郁、无助的情绪中，罹患所谓“空心焦虑症”。据调查显示：大概有60%的子女半年以上看望父母1次。 此外，还有一类很特殊的群体就是失独老人。据调查，目前我国至少有100万个失独家庭，更为残酷的是，每年这样的家庭还会新增7.6万个。有专家预估，在不久的未来，中国将有超过1 000万的独生子女会在25岁之前死亡，这意味着有2 000万名父母亲在他们进入人生中老年时期时失去唯一的孩子，成为孤立无助的失独老人。③ (二)中国特色福利体系的最大亮点是福利服务 我国福利建设最大的特点就是福利服务。福利服务可以让我们在物质福利水平不是很高的情况下，使社会的福利需求得到更加贴心的服务和有效的满足。发展以社区为依托的居家养老服务，坚持以福利服务化解中国老龄化危机将成为我国特色福利体系的最大亮点。社会服务体系存在以下4点创新。 1.创新之一：服务主体多元化 从服务主体说，必须多元化，也即如何从原来政府这个单一主体转变为多元化主体。这个转变在根本上是缘于客观需要的推动。就养老服务而言，单一的机构养老不可能满足需要，单一的传统家庭养老功能严重弱化。而正在发展中的社区养老是适应我国社会转型期老龄化特点的一种新型养老模式，它的服务主体必然是多元化的：一是家庭，它具有传统优势，可以维系老年人的亲缘氛围，容易被老年人接受，子女也便于履行扶养老人的天职，家人对老人的关爱是无法替代的。二是社区，具有地缘优势，互助性强，富有人情乡情，可以发挥熟人社会特有的感情交流功能；社区最方便老年人之间开展互助服务，建立互助网络，发挥身体健康、有能力的老年人的余热，使老年人在互助中老有所为，老有所享。三是政府，通过政策倾斜与资金支持赋予社区居家养老更多的资源，实施各种优惠措施，通过政策引导和舆论倡导，发挥主导作用。四是非营利组织、专业社会工作人员、志愿者队伍，开展公益服务活动，在全社会形成浩大的社会服务大军。总之，要推动我国社会服务的发展，必须构建一个政府、社区、家庭、公益性与专业性机构、社工和志愿者群体共同参与的多元化服务体系。 2.创新之二：服务内容多样化 从服务内容来说，必须多层次、多样化。社会服务是面向社会、面向全民的，而社会是分层的，不同阶层的社会成员对于社会服务内容的需求是有差异的。因而，在满足人民群众的基本需要和弱势群体的生活需要时，要体现福利性和公平性；在满足个人、家庭和特定群体的需要时，要体现自主性和自助性。与此同时，也应在一定程度上体现社会服务的商品属性，运用市场机制，以满足多层次、多样化的需求。福利性社会服务、邻里互助社区服务以及有偿社会服务构成多层次服务网络。 3.创新之三：资源供给多渠道多方式 从资源供给来说，需要多渠道、多方式，既要发挥政府的主导作用，又要发挥市场配置资源的基础作用。坚持政府、企事业单位、社会组织、个人等投资主体共同参与。除了政府向专业机构购买社会服务以外，要积极调动各种正式与非正式资源，动员家属、朋友、邻里以及各种志愿性组织积极参与，培育和发展社会服务的内生性、持续性支持网络。 4.创新之四：建立统一、合理、普惠的社会供给政策 从政策供给来说，应建立统一、合理、普惠的社会组织税收优惠政策体系，扩大社会组织所得税优惠的范围和幅度。而社会组织税收优惠体系的建立和完善，需要登记管理部门的积极推动，更需要财政、税收等相关部门的大力支持，相互配合。 社会服务成为社会团结的基本纽带，体现并渗透到社会生活的方方面面。在工业化、城市化、全球化加速推进的过程中，人们之间的关系难免出现疏离化、冷漠化的情况，像富士康连续发生的跳楼事件、“小悦悦事件”等，所呼唤的不仅是人们的良知，也是要求社会关系的重建。社会服务就是重建社会团结的基本纽带。 四、加强福利治理，增强社会认同度和信任度 近年来，我国经济持续快速增长，社会认同度反而降低；福利水平连年提高，社会满意度却在下降。这说明，福利本身也是需要治理的，所以我们提出福利本身要增强公平性，适应流动性，保持可持续性。 通过社会保险与福利支出占GDP的比例对比发现：福利认同与社会认同成正比，社会福利状况与社会稳定状况成正比。福利认同是社会认同的黏合剂，我国台湾地区在社会治理方面的一条值得重视的经验是：社会服务支出在福利支出中所占的比例，比一些发达国家都高。在我国台湾地区，志愿服务、社工遍及基层社会，这使得台湾在其政党对立、族群撕裂的情况下，其社会没有出现大的分裂。 福利治理在当前很突出的一个问题是增强公平性，解决碎片化的问题。20世纪80年代中后期，中国政府着手改革原有的福利制度。进入21世纪以来，我国接连出台社会福利新政，加大社会福利投入，增设社会福利项目，扩大社会福利范围，提高社会福利水平，一个覆盖城乡居民的多层次、多机制、多样化的福利制度框架基本形成。但是，与此同时，也产生了制度分设、城乡分割、资源分散及管理分离等“碎片化”问题。如何在社会福利普遍性基础上扎实推进社会福利制度整合和体系整合，促进社会福利事业更加公正和可持续发展，已成为我国社会建设中亟待解决的重大理论和实践问题。 所以，我们提出了普遍福利的概念，应当从“大福利”出发探索中国社会福利体系的建设与完善问题。这是因为社会福利最终要覆盖到所有的社会成员；社会福利的内容不仅包含实物福利、货币福利，还应包括社会服务；社会福利的供给主体要多元化，采取多样化的福利供给方式。这些都是社会福利发展的必然趋势。事实上，大多数发达国家都使用普遍福利(“大福利”)概念。普遍福利作为基础性概念，从基本内容看，它强调公民基本福利需求的全面性，除了就业、养老、医疗、救助之外，还包含收入保障、教育福利、住房保障和社会服务等项目。福利的普遍整合包括福利管理机构整合、福利制度体系整合、福利政策体系整合、福利信息系统整合以及福利监管体系整合。形成一种普遍的而又是整合的福利体系是我国福利治理的目标。 从社会治理的角度来说，我们必须特别关注的是没有进城的、留在农村的老人、儿童和妇女，这是社会治理的更艰巨、更应关注的群体。几年前社会学的课题调查认为：妇女是自杀率比较高的群体，而现在农村的留守老人则是自杀率最高的群体；长期分居的打工夫妇离婚率最高；患心理疾病率最高的是农村的留守儿童。有关资料显示：目前农村留守老人数量已近5 000万，农村养老服务仍存在着缺乏生活照料和精神慰藉、失能无靠等突出问题，农村老年人的养老问题日益严峻。我国目前大约有2.2亿来自农村地区的人口进入城市，越来越多的年轻人背井离乡到城市打拼，子女不在身边的留守老人正成为日益庞大的一个特殊群体。据调查，留守老人占60岁以上老人比例在45%～70%。④大多数留守老人饮食非常简单，承担着繁重的体力劳动，担负着抚养教育孙辈的重任，他们遭遇社会排斥，精神缺少慰藉。由于子女不在身边，农村老人大多过着“出门一孤影，进门一盏灯”的寂寞生活，这很容易使他们感到孤独，特别是独居老人，常常感到心里话没处说，有时间没事打发，很可能出现抑郁症状，觉得生活没有意思，严重的会产生自杀的念头。随着农村父母离乡进城打工、经商人数的增多，儿童留守农村而无人照管的人数也在不断增多。调查显示：我国有大约6 000万留守儿童，其中14岁以下占86.5%。⑤他们失去父母庇护，身心、学习、成长都面临着失管、失教和失衡，由此引发了诸多社会问题，如学生成绩不佳，在校表现不优，出现了不少“问题儿童”；亲情缺失严重，心理发育异常，主要表现是：(1)性格内向、孤僻、自卑、不合群、不善与人交流；(2)脆弱、脾气暴躁、冲动易怒；(3)家庭教育缺失，越轨现象严重。在社会上，他们缺乏礼貌待人的常识，抽烟的、赌博的、打架的、酗酒的以及沉迷于网吧的不乏其人，极易产生犯罪和越轨行为。因此，应落实监护责任、健全监护制度，不能用毁掉下一代的代价，争取眼前的所谓发展和利益。 我国的发展付出的代价过于沉重，中国农民从计划经济以来为了工业化作出了几代人的重大牺牲，我们不能再为了城镇化让农民一代一代地再继续作牺牲。福利治理，守住底线，让每一个身处困境者都能得到社会的关爱和温暖，是源头治理的重点，也是提高社会治理能力的关键。 ①国家统计局：中国历年GDP及人均GDP一览(1952-2013)，网易，2014-02-03。 ②数据来源：《中国老人的现状和未来》，http://www.people.com.cn/32306/366956/369444/index.html；《中国失能老人已达3300万，民办养老机构多不收住》，http://www.china.com.cn/news/local/2011-03/02/content_22032583.htm。 ③数据来源：《中国失独家庭已超100万：余生无处安放》，http://news.jinghua.cn/351/c/201109/24/n3475619.shtml。 ④数据来源：《农村留守老人近5 000万，失能无靠等问题突出》，http://www.chinanews.com/gn/2013/09-20/5302461.shtml。 ⑤数据来源：《中国农村留守儿童、城乡流动儿童状况研究报告》，http://news.xinhuanet.com/politics/2013-05/10/c115720450.htm。