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摘要：随着经济的发展和城市化建设的加快，我国空间规划体系主要是以横向以及纵向的脉络进行发展的，其中横向脉络主要包含发展规划、城乡规划、土地规划以及其他规划等内容；纵向脉络主要包含国家、省、市县以及乡镇等多个层级。随着我国规划体制变革的不断推进，我国空间规划也因此出现了多方面的问题，这些问题对我国的可持续发展造成了严重阻碍，有鉴于此，本文通过对我国规划体制变革下的空间规划问题进行研究分析，并在此基础之上提出几点应对策略，期望能够为相关工作人员提供借鉴。
关键词：规划体制变革下；空间规划；问题与策略
引言
2018年3月全国“两会”通过了《国务院机构改革方案》，自然资源部正式成立，8月自然资源部“三定”方案揭晓，国土空间规划局和国土空间用途管制司成为空间规划的直接管理部门。随着国家机构改革的不断推进，与其相对应的自上而下的规划体制改革也将在全国展开，发改、国土、规划等部门的相关职能将在机构改革中逐渐协调统一，职能重叠、条块分割和规划冲突等问题将不再存在。空间规划成为指导国土空间发展和资源保护的纲领性规划。空间规划是一种全新的规划类型，是未来自然资源部行使管理职能、建立自然资源管理体制的基础，该规划内容的确定有助于建立与机构改革相适应的规划体系和国土开发保护格局。空间规划以“多规合一”为基础和目标，其理念一经提出即受到普遍关注。在试点省份海南、宁夏的带动下，各省、地区积极响应，试点城市不断增加，市县空间规划迅速开展，为国土空间规划体系的建立发挥了积极的推动作用。当然，在推进空间规划的同时也应看到，其发展历程也不过近三四年的时间，统一的标准和规范还未形成，各地的编制内容、深度和侧重点各不相同。为响应国家号召，各地编制空间规划的积极性虽然很高，但盲目性却很大，规划成果也流于表面，没有解决实际问题。规划体制改革是个长期过程，需要捋顺的关系错综复杂，空间规划如何能够与体制改革相适应、与资源管理相适应，真正实现“多规合一”，充分发挥它的作用，促进自然资源管理体系的形成，是当下急需深入探讨的问题。
1空间规划的提出背景
虽然空间规划的概念提出较晚，但从其源起、发展到基本思想形成却经历了较长的探索期。这个研究过程是规划体制变革的基础和前提，也是国家对空间管控理念进行逐步完善、逐步调整的过程。改革开放40年来，在国家从计划经济向市场经济转型中，规划体制的变革一直在进行。种种举措虽各不相同，但都是为适应各个阶段城乡空间发展的实际需求而出现的，同时也为当前国土空间规划理念的形成奠定了基础。变革虽然一直在进行，但涉及国土空间管理的规划体制却一直没有变化。发改、规划、国土等各级部门相对独立，缺少衔接和沟通，随着区域经济发展一体化，空间管控矛盾和冲突越来越显著，规划体制全面改革迫在眉睫。
2规划体制变革下的空间规划问题
2.1总体过于庞大杂乱
在长期计划经济的影响之下，为了满足市场经济新形势的要求标准，我国空间规划种类非常多，并且体系过于庞大杂乱。以横向脉络为切入点来看，当前我国空间规划同一个层级中存在不同职能部门主导编制的问题；以纵向脉络为切入点进行分析，我国空间规划在不同职能部门的领导之下形成了不同的弟媳，并且每一个体系之中都存在着不同层级和不同深度的规划类型。
2.2多数规划职能分工不明晰
根据我国现有的土地空间发展历程来看，一些部门在土地规划设计上存在差异性。其一，由于国土空间规划长时间得不到正确的指导，各种规划职能混乱不堪，所以，在国家和省级层面，逐渐形成了三大局面，分别为：城镇体系规划、国土规划和主体功能区规划。
期刊文章分类查询,尽在期刊图书馆其二，我国对于土地的各级规划缺乏应有综合管理，各级之间合作不良。国土空间规划急需专业性的编制管理，但到目前为止，政府所参与的规划发展仅限于经济社会发展，对空间发展的概念较少，这不仅使土地空间规划职能不清晰，也会影响各层之间的协调性。
3规划体制变革下的空间规划问题的应对策略
3.1明确各个规划之间的关系
我国空间规划类型非常多，数量也十分庞大，同时他们之间的关系没有得到明确。因此，我国必须要建设一个具备层次分明以及功能清晰特点的空间规划体系，借此有效明确各个类型规划的作用以及它们之间存在的关系。首先第一点，相关工作人员必须要明确同一层级的国民经济以及社会发展规划、城市规划、土地规划、专项规划以及发展规划等多方面规划之间存在的关系；其次第二点，相关工作人员必须要对上一层级的规划和下一层级的规划之间存在的关系进行明确。有效转变当前我国空间规划体系之内存在的规划系列之间彼此独立的情况，将条条化的规划关系转变成为块块化的规划关系。
3.2建立国土空间规划法律体系，完善上下级的法律法规
在法律规章制度中，政府部门可加入一些条款，像“加强各地区统筹协调发展，实现功能性规划”、“改善个地区间的差异”；除此以外，政府可建立一个有关国土空间的规划法，并以此作为国家规划的指导方针，科学的促进管理国土空间规划。在省级、市级等层级方面，要完善上下对应的法律规划体系，保证土地规划、城乡规划等规划体制有法可依，有法必依，强调其在法律制度中的重要地位。若是出现破坏规划、违法用地等恶劣行为，当按照法律制度正确处理。
3.3加强数据积累，稳步建设平台
基础数据的完善不可能一蹴而就，需要一个积累的过程。首先要实现数据一体化和标准化。以第三次全国土地调查为契机，加强地理信息测绘，整合和分析原发改委、国土、住建、水利、农业、林业等部门资料，保证测绘数据全域覆盖、标准统一、部门共享、精度分层衔接，减少核心数据差异和缺失。同时，各层级部门加强对接，分析数据差异原因，做好核准工作，确保以自然资源部为核心的空间规划体系在地域范围及数据标准上全面统一和规范。在此基础上，根据管理体制和空间规划需求，提取数据信息，构建数据库。其次，要实现从“数据平台”向“管理平台”的转变。空间规划体系的建设需要数据信息与行政管理的统一。因此，需要建设与体制改革相适应的数据统一、信息共享、动态维护的管理平台。该管理平台以不断完善的数据平台为基础，与空间规划管控部门分层级对接，根据管理权限开放或共享相关数据，管控许可、数据或规划调整等信息实时更新，为空间规划管理提供科学准确的依据。
3.4创新行政体制，协调国土空间规划发展
根据国土空间规划中的横向和纵向的层次性，在编制中应将发改委作为直属的领导机构，统揽全局的工作，并制定可行性方针策略，确保规划的有序进行。在发改委的工作引领下，我国政府可再设置一个部门，其主要的工作职责是负责协调和处理其中的矛盾冲突等问题，避免出现一些不合理现象。期间，部门可采取公示、论证会、听证会等方式来寻求广大人民的意见，这不仅促进了公众的参与度，也加强了公众对我国政府的监督。
结语
综上所述，新时期国土空间规划的改革，是确保社会经济可持续发展以及生态环境科学发展的重大举措。因此，政府只有真确地认识到大方针的方向，方能实现国土空间规划的实际价值性与科学性，才能适应新时代下的发展特征，进而推动整个国家有条不紊的发展下去。
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[3]中央编办二司课题组．关于完善自然资源管理体制的初步思考[J]．中国机构改革与管理，2016（5）：29-31．
论文作者:余丁宗1,朱旭霞2
论文发表刊物:《建筑模拟》2019年第17期
论文发表时间:2019/6/17
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