国土空间用途管制的思考
梁冬
（来宾市兴宾区自然资源局 广西来宾 546100）
摘 要： 随着国土资源改革的发展，国土空间用途管制制度也逐渐得到建立和实施。但是国土空间用途管制制度如何随着生态文明体制的革新而改进，目前该制度还存在相应的问题需要解决。本文就国土空间用途管制的现状、作用体制以及制度的构建进行详细的阐述和解析。
关键词： 国土空间用途管制；作用体制；制度构建
1 国土空间用途管制的意义与现状
目前，伴随生态文明制度以及政府相关部门革新的逐渐推进，国土空间开发保护联系需要调解，同时国土空间用途管制制度也需要不断的完善和改进，这将为构造以山水林田湖草生命共同体为特点的环境资源管理作出铺垫，也是新时代下自然资源合理科学分配的关键基础。基于上述情况的介绍，国土空间用途管制的意义及概念如何理解？其对于国土资源的合理利用与分配的作用体制体现在哪？相比于以往的制度而言，国土空间用途管制制度是否有针对性的进行相应的改进和革新？这几个问题均为国土空间用途管制在以后改进时需要重点考虑的难点。
根据银川市滨河新区核心区的目标定位、主题定位、功能定位、设计指导思想和原则，将项目区分为3条道路、12个道路节点，即城府南街、业勤街、京河大道以及城府南街与汉关路节点、城府南街与佳木路节点、城府南街与唐和路节点、业勤街与汉关路节点、业勤街与水润路节点、业勤街与京河大道节点、如意街与京河大道节点、如意街与水润路节点、如意街与汉关路节点、如意街与佳木路节点、京河大道与长河大街节点、103省道与203省道节点。
2 国土空间用途管制的作用体制
土地用途管制包含着国土空间用途管制，为了更好的合理开发国土资源，将国土空间用途管制进行逐渐细化。空间用途及开发用用限制条件作为国土空间规划的前提，在此前提下对耕地、林地、草原等较多的国土空间作用做出管理举措。
在本次会议上马来西亚木材理事会精心安排了9位演讲者，他们是分别来自意大利、芬兰、瑞士和马来西亚的资深专家，就全球经济前景、全球木材供需、可持续森林管理和认证的必要性、全球家具行业状况、马来西亚木材贸易以及林业产业行业自动化等问题做了非常深入和详实的报告。会议讨论热烈，他们还就马来西亚木材生产商如何克服产业发展中面临的挑战分享了他们的看法和意见。这是一次卓有成效的会议。
2.1 用途管制每部分的利益需求与行为目标
国土空间对于每一个国民而言都是至关重要的资源，而且与国民生活的密切相关。国土空间包含的利益对象主要划分为几种：
（1）建立国土空间进入要求，明晰国土空间的开发条件与目的，保证国土空间合理的使用并且与国家利益保证一致。国家经拟定满足目前发展条件的资源使用和防护要求，同时规范地方政府相关部门对企业以及个人的项目申请进行严格审核，不允许企业或者个人弄虚作假，保证空间开发者拥有参照政策方针使用国土空间的技术实力以及保护思想。
如果有，临床微生物实验室应向医生提供当地医院和工作地区使用的抗菌药体外药敏试验结果的累积报告，作为描述医院和社区获得性病原体敏感性的定期报告。这些报告应有助于医生选择治疗用的抗菌药物。
第二就是地方政府。依据中华人民共和国宪法，目前国家的国土空间隶属于全部国民，虽然国土空间的行使权是由国务院掌握的，但是以服务于国家和全部国民为宗旨。而且在国土空间的详细划分使用中，各级地方政府扮演着拥有、处理以及分配国土空间资源的主要角色。上述分析中我们将国家比喻为“委托人”，那么地方政府就可以比喻成“代理人”，其两者之间的联系其实就是名副其实的委托与代理的形式，在中央对地方政府的任务安排过程时，地方政府对地方上的国土空间资源责任越来越大，在该责任的实施过程中，通常会更为缜密的虑及地方性的利益需求和目标。所以，各级地方政府责任实施时一般会呈现出两类举措：因为是中央政府的执行代理，地方政府一定要毅然对中央政府的指示进行执行，以国民利益为首要基础，坚决贯彻国土空间用途管制制度，这样做方能得到中央政府的肯定；同时地方政府也是独立利益主体，除了对国土空间资源保护之外，当地的建设资金的投入为其地方总体经济的提高起到促进的作用，最终体现在GDP 的增加以及政府财政的收入水平提高。但是，纯粹的追求经济的发展而忽视自然环境的保护是地方政府执行责任时存在的弊端，如果存在这种情况则需要中央政府在实施用途管制制度时，还需要增强违法建设及破坏环境的惩处力度，而且要保证地方政府严格执行中央政府的政策和方针；避免当中央政府对用途管制制度没有践行及践行力度不足时而地方政府出现和国民整体利益相反的现象，防止因过度的追求政绩和当地的经济发展而一味的增加建设用地的规模，忽略耕地以及生活环境的质量。
2.2 发挥用途管制的效用
在国土空间资源的开发利用过程中，因不同利益群体的目标不同，导致他们在整个过程中会出现你争我斗的现象。例如，地方政府维护国土空间用途管制制度，而房地产公司或个人对国土资源的分配过程中以自我利益为主而忽视制度的现象是频频出现的。此种情形下，中央政府必须要通过行政权力来约束地方政府、房地产公司以及个人的不当行为和建设。通常国家会出台相应的国土空间用途管制制度或者方针，把国家的制度宗旨授意到当地政府以及公司，终极目标是有效保证其自然环境的保护以及提高当地经济的发展，这就说明已经将国土空间用途管制制度的效用发挥出来了。所以，国家应该从哪些方面进行规范各利益群体的行为，使得国土空间用途管制制度的效用发挥，其主要的策略包含以下几个部分：
第一为国家。国家是国民整体利益的象征，同时也是国土空间资源的分配者和整合者，但是国家需要在管理分配国土空间资源时做到公开、公正。虽然国家对国土资源进行持有和分配，但是政府部门可以划分为两种决策者的角色：①空间管制的“委托人”和“经纪人”，其作用是将国土空间资源做出良好的管制和运营，提高国家及国民的整体利益收入和水平；②国土空间的“守护者”，其作用是对资源环境进行良好的守护，避免因违规建筑或者其它原因而遭到破坏。从上述分析的两种角色而言，国家既要做到对国土空间用途的合理安排，同时也要保护好其资源的正确利用，将这两者矛盾进行科学的处理。换言之，一方面，需要确保国民经济高质、快速的提高；还需要保证国土空间和资源可以得到重复利用，那么这也是国土空间用途管制的利益需求与行为的最终目标。
（3）加强空间使用管制，增强空间用途的严格性。许多学者早已证明公司实施方针的程度与国家监管的程度密切相关，国家的监管策略越严肃、处罚力度越重，那么公司实施政策与方针的效果越好；相反，国家的监管策略越轻浮、处罚力度越轻，会导致公司实施政策与方针的效果越差。涉及国土空间用途监管时，若想完成国土空间使用和维护的终极目的，中央政府及地方政府务必提高对国土空间资源利用的管理，对国土资源使用者的某些背离国家利益的行为形成管制，约束相关资源的使用，使得国土空间资源使用满足国家预期目标。
（2）将国土空间用途的变换加以约束，对耕地以及生态环境进行保护。经强行约束国土空间用途转换使用，对空间竞争中的力量薄弱的开发或者保护采取适当的维护政策，还要保证国土空间划分的严格要求，确保空间使用行为满足空间承载负荷以及开发科学性的目的。一旦有需要改变空间用途的申请，要严格按照流程进行审批，并添加其它要求，将生态空间的破坏量降至最低。
3 科学构建用途管制制度
3.1 统筹利用国土空间
生态环境的完整性是过拖空间用途监管的首要保证，全局把握各种因素的作用和保护诉求，兑现国土空间用途管制区域、因素和种类的全覆盖，详细内容包含：①全局把握不同的国土空间维护以及科学使用，保证耕地保有量、森林覆盖率等快速提高，防止单方面增强一种空间管制而放弃其它空间的管制，造成整体空间利用不平衡等问题。②建立差异性空间用途监管法规，依据不同类型的国土空间的保护侧重点及资源使用特征建立差异性的空间进入要求和用途转换条件，见图1。
钱钟书先生论及宋诗和宋词题材之异时说：“宋人在恋爱生活里的悲欢离合不反映在他们的诗里，而常常出现在他们的词中。”“据唐宋两代的诗词看来，也许可以说，爱情，尤其是在封建礼教眼开眼闭的监视下那种公然走私的爱情，从古体诗里差不多全部撤退到近体诗里，又从近体诗里大部分迁移到词里。”〔2〕7陆游鄙弃晚唐诗“诗格卑弱”“淫哇”的结果之一，就是其诗词创作呈现“言志”与“言情”的分流：他对在诗歌中反映一己情绪的创作倾向全面抑制的同时，以词体宣泄个体之男女情思。③
图1 主体功能区分类及其功能
3.2 加强整体约束力以及调节的灵活性
国土空间用途管制保证整体约束时进行相应的灵活性调节。在相应的监管过程中，首先是探究全部监管和动态调节相配合的整体思想。约束地方政府或者企业增添建设用地规划指标以及围填海计划规格，为了促使国土空间项目的快速实施，需要在相应的计划时间内作出规划指标的灵活调节，而且该类项目计划的申请需要进行严格的审批，满足提高本年度规划指标，需要对下一年度规划指标作出相应的减少。其次，探究国土用途转换的灵活调整策略。对农耕资源、自然资源海岸线、生态红线内区域，加强其资源利用的监管力度，从制度上要严禁产生资源转换的计划；针对普通的农耕资源以及生态环境，同意参照当地经济提高的诉求做出科学的调节，而且需要注意的是明晰上限值以及空间承载能力，避免灵活调整的地方变成监管失去控制的漏洞。
4 总结
随着国土资源利用的多样性的发展，我国对国土空间用途的管制上也逐渐相关制度和方针的要求，如何从国土资源的开发和环境保护上进行平衡是目前国家空间用途管制的一大难题。本文主要针对国土空间用途监管上存在的问题、相关作用机制以及科学合理的构建国土空间用途管制制度作出详细的剖析和说明，上述所分析的内容将对国土空间资源的有效合理使用提供指导和参考，也将对国民经济的发展和自然生态环境的保护具有重要的意义。
参考文献
[1]周璞，刘天科，靳利飞.健全国土空间用途管制制度的几点思考[J].生态经济，2016，32（6）.
[2]张建平.我国国土空间用途管制制度建设[J].中国土地，2018（2）：45-46.
中图分类号： F301.23
文献标识码： A
文章编号： 1673-0038（2019）18-0156-02
收稿日期： 2019-5-8
作者简介： 梁冬（1982-），男，壮族，广西来宾人，中级职称，本科，主要从事国土空间生态修复工作。
标签：国土空间用途管制论文; 作用体制论文; 制度构建论文; 来宾市兴宾区自然资源局论文;