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内容提要 本文比较分析了国有资产管理三级授权经营制的两个模式：深圳模式和钱颖一模式，指出了深圳模式的两个不足，即初始委托人目标多元化和内部人控制，以及钱颖一模式在“政资分开”方面对深圳模式的重大改进，并提出在社会资本营运的框架内，在国有资本与民间资本、外国资本的互相补充、互相竞争中，国有资产的两级授权经营制也是可能的。
深圳市实行的国有资产管理新体制——三级授权经营制，概言之，包括如下一些内容：市政府授权给市国有资产管理委员会，对全市国有经营性资产、非经营性资产、资源性资产进行统一的管理与监督；市国有生产管理委员会授权给若干竞争性市级国有资产经营公司，专司市属经营性国有资产的经营管理。市级国有资产经营公司是具有法人资格的企业，它通过投资、控股、参股、产权交易等多种形式来组建与管理国有企业；市级国有资产经营公司授权给国有企业，具体地进行经营活动，以实现国有资产的保值和增值。
深圳模式由于在国家和企业的关系方面，把行政隶属关系改革为契约关系，明确了国有资产的委托人，规定了对国有资产代理人的要求，因而把国有产权改革推向了一个新的阶段。但是，这一模式仍存在一些不足，笔者将对深圳模式及其改进作一分析。
一、深圳模式的不足
从委托——代理理论来分析，深圳实行的三级授权经营制主要存在委托人目标多元化和委托人对代理人监督激励不足这样两个方面的问题。
第一，初始委托人目标多元化
苏东斌指出，各级政府作为国有企业的初始委托人，一定不仅要有具体的经济效益目标，而且一定还要有社会的、行政的多元目标，即政府不仅关注着所投资控股、参股的国有企业的效益增长，同时还要关注如就业水平、福利标准、社会稳定等非经济因素的变动，因为这是政府的内在要求（苏东斌：国有企业产权改革的深圳模式：三级授权经营制，《经济研究》1995年第8期）。虽然市国有资产委员会的建立，它对专司市属经营性国有资产经营管理的市级国有资产经营公司的授权以及市级国有资产经营公司对其授权的国有企业的实现国有资产保值增值的要求表明，利润目标是极其重要的，但这并不明具体的经济效益目标是唯一的。因为起决定性作用的政府作为初始委托人其目标是多元的，既使它经常更重视具体的经济效益目标。在政府那里，它必须经常进行一系列的权衡、计算，对经济效益目标、社会目标和行政目标作出选择，以使自己的目标函数最大化。经济效益目标只是其中的一个选择变量，在不同时期，其所占权重是有变化的。
如前所述，多元目标是政府的内在要求。在市场经济国家，政府的多元目标主要是通过包括利率和税收在内的宏观经济手段实现的。而在我国目前的条件下，由于市场体系不健全使宏观经济手段效力减低，由于传统的计划经济体制及其观念的影响，由于在政府——国资委——投资公司——国有企业之间的契约关系链中政府——国资委——投资公司之间弱的契约关系，政府有可能通过诸如附带着就业指标的投资来贯彻其多元目标。其结果也许是既无国有资产经营的效率也没有很好地实现政府的社会管理职能。资产经营效率的降低，一方面是因为政府具体经济效益动机的下降，以及由这种动机下降而导致的对代理人员的有效激励约束机制不足，也由于目标多元化使对代理人员的监督变得更加困难，另一方面，目标多元化使经营条件变得对国有企业经营者不利，使得把控制权交给经理人员的潜在效益难以实现。既便国有企业经理人员拥有足够的经营企业的技巧和信息，他也不能像民营企业经理人员那样果断地整顿企业，裁剪冗员。
第二，内部人控制
委托——代理理论分析的是股份经济中所有者和经营者的契约关系。我们这里把它扩展到对三级授权经营制的分析中。在深圳模式中，政府是初始委托人，国有资产管理委员会对国有资产经营公司来说是委托人，而对政府来说则是代理人。和国资委一样国有资产经营公司也具有委托人和代理人的双重身份，即对国资委来说它是代理人，对国有企业来说它是委托人。可是，对于政府这个初始委托人来说，国资委、国有资产经营公司和国有企业都是代理人，即内部人。由于所有者和经营者的经济目标不一致以及信息不对称，在现代市场经济中，代理问题是经常发生的。如果不能建立健全的激励约束机制即使经营者拥有股票或能把其努力与企业净值联系起来的股票期权，并进而在企业陷于财务困境时进行有力的干预，就会造成内部人控制。经济学家们认为，没有外部人士约束的内部人控制会出现扭曲现象，作为稀缺资源的资本被滥用，所有者的利益被忽视，利润被侵蚀，筹资会更困难。根本的原因在于经营者代表的是他们自己的利益而非所有者的利益，二者的偏好是不同的。所有者的目标得利润最大化，而经理人员的目标则是包括薪金、在职消费和其它津贴在内的个人效用函数最大化。信息不对称则会使有效的监控更加困难。
在深圳模式中存在着严重的代理问题。首先，缺乏对外部人士的有效的激励机制。作为委托人的政府、国有资产委员会和国有资产经营公司，“他们都是拿薪水的政府官员”（苏东斌，同上），缺乏利润动力或没有剩余索取权，以及与此相关的信息缺乏加重了所有者和经营之间的信息不对称，造成监督国有企业经理人员的责任不明晰，监督效果差。其次，缺乏对内部人士的有效激励。作为内部人士的国有企业的经理人员，通常不持有股票或能把其努力与企业净值联系起来的股票期权，经营者的利益与所有者的利益是分离的，而国有资产投资公司的经理人员和国有资产管理委员会的官员只能拿薪水，其利益与所有者即初始委人的利益也是分离的。最后，缺乏来自资本市场和经理市场的竞争。市国有资产管理委员会授权给若干“竞争性”市级国有资产投资主体，对形成资本市场竞争是必要的，但如果不保证若干市级国有资产经营公司将其资产组合多样化、相互交叉，还是不能实现相互之间的竞争。而在国资委官员、国有资产经营公司经理人员只能是拿薪水的政府官员的情形下，即便是国有企业经理人员面临着潜在经理人员的市场竞争，经理市场也是不够发达的。
深圳模式由于其内在的这些不足，似乎无助于解决伴随以扩大企业自主权和增加利润留成为核心的企业改革而来的代理人问题，即作为所有者的国家对企业失去控制并因企业经理人员不承担责任而受到损失。进一步完善深圳模式以解决内部人控制问题，制止国有资产的流失，既是必要的，也是十分迫切的。
二、对深圳模式的一个改进
深圳市实行的三级授权经营制作为一项没有先例的社会实验，不会是一个一成不变的模式。在考虑政府目标多元化和政府不能对企业进行有效的控制的问题时，我们想到了钱颖一提出的两个建议（钱颖一：企业的治理结构改革和融资结构改革，《经济研究》1995年第1期）。第一，把国有金融中介机构和国资委同作为社会规则和管理的政府机构（“政府A）分离开来，即把政府的资产经营职能同政府的社会规制职能分离开来。在人大的监督下建立一个分离的“政府B”，包括国资委和国有金融中介机构，规定其目标为国有资产的价值最大化。对于在“政府B”工作的人，应像私有部门一样，只在财务绩效基础上加以评价和奖励。第二，政府的规制中强制国有金融中介机构将其资产组合多样化、相互交叉，以防在产品市场形成垄断。资本市场竞争将不仅能够更好地约束企业的经理人员，而且能为评价这些中介机构的经理人员提供更好的信息。
从形式上看，钱颖一的建议仍然构成了人大对国资委授权、国资委对国有金融中介机构授权、国有金融中介机构对国有企业授权的“三级授权经营制”模式，不过钱颖一模式和前述的深圳模式又有质的差别。如果说，深圳模式在“政企分开”方面取得了成功，防止了政府行政机构对企业日常决策过多的干预，而在“政资分开”方面则未达到预期目的的话，那么，钱颖一模式则在这两个方面都给出了有说服力的答案。在钱颖一模式中，人大规定由国资委和国有金融中介机构构成的“政府B”的目标为国有资产的价值最大化，并把它同作为社会规则和管理的政府机构分离开来，实现了政府的资产经营职能同政府的社会规则职能的分离，即“政资分开”，而其要求对在“政府B”工作的人只在财务绩效基础上加以评价和奖励，以及要求国有金融中介机构将其证券组合多样化、相互交叉，则保证资本市场竞争和经理市场竞争发挥约束企业经理人员并为评价国有金融机构经理人员提供更好信息的作用，从而实现真正的“政企分开”，既保证在企业经营正常时实行内部人控制，又保证在企业经营不佳时将控制权转向外部人。
设想中的钱颖一模式可以看作是在配置和行使控制权、设计和实施激励机制方面对实验中的深圳模式的一个重大改进。不过，钱颖一模式中把国有金融中介机构和国资委同作为社会规则与管理的政府机构分离开来，并规定在人大的监督下建立的“政府B”的目标为国有资产的价值最大化，以及对在“政府B”中工作的人只在财务绩效基础上加以评价和奖励的要求，涉及对政府机构和党对人事控制进行改革的政治改革范围，因而更复杂，更不易被付诸实验。但是笔者认为，随着经济、政治体制改革的深化，这个方案是会被人们接受的。如果钱颖一模式也能在市一级试验，可能会更有好处。
三、对三级授权经营制的扩展分析
无论是深圳模式还是钱颖一模式，都属国有资产的三级授权经营制。而对国有资产经营方式改革的探索，不会仅仅局限于“三级”这种形式上，“两级”也是可能的。比如，没有中介机构，国资委直接任命公司董事会成员，或者，大型企业集团重组后母公司转变成资产经营公司并向人大负责。这样固然减少了一级层次，却加重了国资委或人大任命公司董事、收集信息、评价董事的监督负担，并可能引起机构膨胀。“三级”更优，还是“两级”更优，仅仅根据其本身的形式还很难作出判断。我们的看法是，只有在社会资本营运的范围内才能找出对国有资本经营方式的具体规定。
虽然钱颖一模式对深圳模式进行了重大改进，但二者对国有资产经营方式改革的讨论，是在国有资产营运范围内进行的，没有考虑国有资本与其外部的其它社会资本，如民间资本和外国资本的联系。实际上，包括国有资本、民间资本和外国资本在内的社会资本是一个整体，其内部各组成部分不是互相分割的，而是互相补充、互相融合、互相渗透的。钱颖一模式要求国有金融中介机构将其资产组合多样化、相互交叉，以便通过资本市场竞争更好地约束企业经理人员，并为评价国有金融中介机构的经理人员提供更好的信息。这里的资本市场还仅仅是国有资本自身形成的资本市场，而实质上，资本市场和经理市场是社会的，国有资本自身形成的资本市场只是其有机的组成部分，即国有资本独资或控股的这一部分，而国有资本通过控股、参股与其它社会资本形成了一个紧密的融合带，国有资本与其它社会资本的互相竞争、互相补充、互相渗透在这里采取了最直接的形式，由此而形成的资本市场才是真正意义上的资本市场，即社会资本市场。而与资本市场密切相关的经理市场，可以说是社会化的。钱颖一模式中对在“政府B”中工作的人只在财务绩效基础上加以评价和奖励的规定，有助于统一的经理市场的形成。
从社会资本角度来看影响国有资产经营方式与效率的另一个重要方面，就是国有资本与其它社会资本在经营领域或产业领域的互补性。在作为主体的竞争性领域，其它社会资本发挥主导作用，国有资本发挥辅助作用，而在起先导与支撑性作用的其它领域，如海洋、航天技术的开发和应用，邮电、公共交通等公用事业，汽车、船舶、化工、钢铁等垄断性行业，国有资本将发挥主导作用。这些产业领域对资本营运有特殊要求，因而也就影响在这些领域起主导作用的国有资本的经营方式。在这里，两级授权经营制比三级授权经营制可能更值得被优先考虑。因为，一方面，减少了一级层次，就降低了因代理人与委托人效用函数不一致以及信息不对称而发生代理问题的可能性，也就减少了代理成本；另一方面，这些领域里企业的数量是有限的，因此，监督激励的费用将降低而效率则会提高。
总之，国有资产的经营方式以及与此密切关联的国有资产营运领域，只有在社会资本营运的框架内，在与民间资本、外国资本的相互竞争、相互补充的关系中，才能得到具体规定。三级授权经营制不可能是唯一的选择，两级授权经营制也是可能的。
* 在我们的分析中，尽管深圳模式是有资产经营方式改革在市一级进行的试验，可是，我们并不认为，它仅仅适用于市一级，我们假定深圳模式在国家（中央政府）一级同样适用；相应，我们假定，钱颖一模式既适用于市一级也适用于国家一级。我们并没有在市一级和国家一级作出严格的区分，有时指市，有时指国家。不过，这种简化不会影响分析的有效性。
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