中国钢铁业保障措施的首次使用与效果评价，本文主要内容关键词为：首次论文,中国论文,保障措施论文,钢铁业论文,评价论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
保障措施是世界贸易组织规则允许的保护国内产业的一种行政措施，是各成员方政府依法维护本国产业利益的重要手段。根据WTO《保障措施协议》的规定：在公平贸易条件下，某种产品对某一世贸组织成员方绝对或相对地进口激增，从而对该成员方相似或直接竞争的国内产业造成严重损害或严重损害威胁。在此情况下，该成员方可以对这种产品的进口采取数量限制、提高关税等措施，以便国内受到影响的产业进行调整，适应新竞争。
一、我国钢铁业保障措施出台的背景
在美国经济整体衰退的背景下，钢铁业作为夕阳产业的国际大环境、美国汽车工业的滑坡和美国钢铁企业自身缺乏及时的调整和巩固，导致美国钢铁业日益疲软。在过去的4年中，有31家美国钢铁企业向政府申请破产，占美国钢铁业的一半多。
2001年7月份美国国际贸易委员会发起了钢铁产品保障措施调查，2002年3月5日美国宣布对进口钢铁产品采取保障措施，并已于2002年3月20日正式实施，对钢铁产品进口征收8％～30％的进口关税，以对美国钢铁产业提供适当的援助，该保障措施的期限为3年。
由于美国市场是国际钢铁产品的主要销售地之一，其采取的保障措施限制了进口产品的大量涌入，这些被美国市场拒之门外的钢铁产品必然要到其他国家的市场去寻找出路。
2002年3月27日，为防止国外钢铁产品的大量进入，欧盟委员会决定对进口钢铁产品采取为期6个月的临时保障措施。根据该决定，欧盟将自4月初开始对来自各国的15种进口钢铁产品实施关税配额限制，对于超过配额以上的进口产品征收14.9％～26％的附加关税，以保护当地市场不因美国课征进口税后而遭到倾销，配额计算方式是按过去3年进口数量的平均值加上30％。
二、我国保障措施的出台
1949年建国初期我国年钢产量仅为15.8万吨，经过几十年的发展，1996年突破亿吨大关，目前我国年钢产量稳居世界第一。在钢材品种和质量方面，已经逐步形成能冶炼包括高温合金、精密合金在内的1000多个钢种，轧制和加工包括板、带、管、型、线、丝等各种形状的四万多个品种规格的钢材。我国已是世界公认的钢铁大国，但并不是钢铁强国，我国钢铁行业的国际竞争力相对还比较弱，无论是在企业规模、品种结构、产品质量、能源消耗、劳动生产率还是在技术装备、工艺水平、管理水平、人员素质上同一些钢铁强国如日本、韩国、美国以及欧洲的一些国家相比，还存在明显的差距。
加入WTO后，我国钢铁企业置身于供过于求的国际钢铁市场竞争之中，使得我国钢铁企业面临更为严峻的挑战；日本、阿根廷等国货币贬值，相对提高了其出口钢材的竞争力；由于美国及欧盟等国采取限制措施，使中国的钢铁进口量猛增，一跃成为全球最大的钢铁进口国，进口数量的大幅增加直接导致了国内供求失衡，供需紊乱，产品价格下跌及企业利润下降，严重威胁中国钢铁产业的发展。
1.临时保障措施的出台
2002年4月19日，中国钢铁工业协会以及上海宝钢集团公司、鞍山钢铁集团公司、武汉钢铁（集团）公司、首钢总公司和邯郸钢铁集团有限公司向对外贸易经济合作部正式提交了《关于对钢铁产品进行保障措施调查的申请》，同时提供了钢铁产品进口情况以及国内产业经济情况的资料。
外经贸部经调查后认为：近期国内同类产品的产量增长缓慢、国内同类产品销售量的增长因被要求调查产品的进口激增受到严重抑制、国内同类产品市场份额不断下降；大多数进口价格迅速下降，导致同期国内同类产品的售价出现下降趋势，生产同类产品的国内产业的利润率下降幅度较大，近期盈利大幅度下降，国内产业的就业人数大幅度减少。经分析并初步认定，生产9种被要求调查产品的国内产业受到了严重损害或严重损害威胁，并且这种威胁是明显迫近的。
外经贸部根据《中华人民共和国对外贸易法》、《中华人民共和国保障措施条例》的规定，决定自2002年5月24日起，对普通中厚板、普薄板、硅电钢、不锈钢板、普盘条、普通条杆、普通型材、无缝管和钢坯等9种进口钢铁产品实施临时保障措施。该措施维持了现有的最高进口流量，采用关税配额，关税配额内进口产品仍执行现行进口关税税率，关税配额外进口产品在执行现行进口关税税率的基础上加征7％～26％的特别关税，关税配额采取“全球配额”的方式。临时保障措施的实施期限为自2002年5月24日起180天。
2.最终保障措施的出台
在为期180天的临时保障措施实施期间，外经贸部对进口产品数量增加进行了调查，国家经贸委对国内产业损害进行了调查，并由调查机关根据客观的事实和证据，确定进口产品数量增加与国内产业损害之间是否存在因果关系。
调查机关经调查确定，有5类钢铁产品进口数量增加和国内产业严重损害成立并且二者之间存在因果关系，符合实施最终保障措施的法定条件，这5类产品是：热轧普薄板、冷轧普薄板（带）、彩涂板、无取向硅电钢、冷轧不锈薄板（带）。其他被调查的钢铁产品或进口数量没有增加，或不存在国内产业严重损害，或虽有进口数量增加和国内产业损害但两者之间没有因果关系，不符合实施最终保障措施的法定条件。
外经贸部发布公告：自2002年11月20日起，对热轧普薄板、冷轧普薄板（带）、彩涂板、无取向硅电钢、冷轧不锈薄板（带）等5类进口钢铁产品实施最终保障措施。最终保障措施采取“关税配额、先来先办”的方式。在规定数量内进口产品仍执行现行适用关税税率，规定数量外进口产品在执行现行适用关税税率的基础上加征关税。最终保障措施在实施期间将逐步放宽。最终保障措施的实施期限为3年（包括临时保障措施的实施期限），自2002年5月24日至2005年5月23日。
3.外经贸部对最终保障措施的调整
2003年1月外经贸部发布了关于对钢铁最终保障措施中部分产品配额到量后不加征特别关税的公告，对最终保障措施中首批部分产品自2003年2月1日起在配额到量后，不再加征特别关税。
2003年5月21日，商务部又发布公告，对最终保障措施中的部分产品，自2003年5月24日起在配额到量后，不再加征特别关税。
三、保障措施的效果及问题分析
（一）保障措施的效果
1.钢铁行业的经济效益明显好转。国内经济的快速发展使得需求上升，配额的紧张直接导致5类保障措施内的钢铁产品价格扶摇直上。例如用于家电面板、外壳的电镀锌价格在临保措施实施后与正式保障措施实施后各涨了约1000元，2003年1月价格已达6400元/吨，比一年前每吨涨了2000元。国内钢铁产品出现了多年未见的产销两旺的局面，受益于临时保障措施的钢铁企业开足马力生产，加上价格的不断上涨，钢铁行业的经济效益明显好转。
2.通过技术改造，2002年钢铁企业各项经济指标在2001年大幅改善的基础上继续提高。1～10月份重点大中型企业吨钢综合能耗由上年的848千克标准煤下降到796千克标准煤；吨钢可比能耗由753千克标准煤下降到735千克标准煤。经济技术指标持续改善降低了企业的制造成本。在原燃料大幅涨价的情况下，钢材单位制造成本仍然显著下降。
可见，保障措施实施后，钢铁行业得到了大力保护，经济效益明显好转。
（二）存在的问题
1.对钢铁行业
（1）出现新一轮投资热潮。2002年以来，由于钢材价格持续上涨，受高回报率的驱动，钢铁企业投资大幅增长。据国家统计局统计，2002年前10个月冶金行业完成固定资产投资463.70亿元，同比增长53.9％，在11大工业行业中，其增长率位居第二。2003年一季度，钢铁行业投资增长153.7％。尽管有很大一部分投资是用于技术改造，但如此大的投资必然使近两年钢铁产能大幅增加。
当前由于产量增长过猛，致使部分钢材品种的社会库存量增长，对市场形成压力。一批新上的百万吨级项目，违反项目建设审批程序，单纯追求产量扩张，影响了钢铁行业的健康发展，而且钢铁生产的集中度下降，严重降低了大型联合生产性钢铁工业的国际竞争力，这对今后几年我国钢材市场和钢铁企业的影响将是灾难性的。
（2）钢铁企业的集中度降低。我国钢铁企业有300多家，其中无论国有，还是民营、合资企业都已形成一定的规模和实力。其中年产量50万吨～100万吨的居多，正处于企业具备产量快速扩张能力的发展阶段。由于钢材需求增长较快，设备投资大幅增加，而且一年投产，近几年引进外资力度逐年加大，几乎每个钢铁企业在品种结构调整的过程中都大幅度扩大生产规模。从近年来的生产情况来看，地方中小企业的产量增长要快于大型企业。尤其是在市场向好的情况下，中小企业投资更趋活跃，因此中小钢铁企业产能增长将大大超过大型钢铁企业。我们按2001年钢产量将钢铁企业分为300万吨以上、200万吨～300万吨、100万吨～200万吨、100万吨以下四种规模的企业，来分析2002年不同规模企业产量增长情况。结果表明规模越小，钢产量增长速度越快。50万吨～100万吨的要搞到200万吨～300万吨。200万吨的要搞到560万吨。如果钢铁产能增长失去控制，众多企业这些计划几年内都能实现，那么中国钢铁产能的增长必将大大超过钢材需求的增长。
2.对下游行业的影响
国内部分钢材的价格上涨，对国内钢铁下游用户的正常生产经营造成沉重打击。国内家用电器、电工、金属包装、造船等行业对国内钢材价格的大幅上涨做出强烈反应。中国家用电器协会的行业调研表明，压缩机行业形势最为严峻，新增钢材成本占到行业销售收入的10％左右；微波炉行业2002年因钢材价格上涨一项而增加成本约5亿元，占同期全行业销售收入的4.7％，非常不利于行业的健康持续发展；电机用冷轧无取向硅电钢价格涨幅较大，使整个电工行业受到严重冲击，对部分机电产品出口也造成一定影响。
船用钢板等产品的价格增长也影响了我国造船业的健康发展，造、修船企业及船用配套企业的采购成本迅速提高。如果钢材的价格居高不下，各个船厂都无法承受，即将面临全面亏损的局面。
外经贸部在最终保障措施出台仅1个多月，就进行了第一次调整，宣布对钢铁最终保障措施中部分产品配额到量后不加征特别关税，除了来自有关进口国的压力外，来自国内企业的呼声也是一个重要的原因。
3.保障措施本身的合法性和完整性
我国实施保障措施的程序是符合WTO和我国法律的有关规定的，但是在实施的理由上，个别产品不够充分。
世界贸易组织经过长达近一年的调查，于2003年3月裁定，美国去年对进口钢铁征收30％的关税违反了国际贸易规则。由三人组成的世贸专家小组在中期报告中指出，导致美国政府开征这些关税的调查报告中的论点不符合世贸组织有关保护的条款。专家小组因此认定，美国对申诉成员的多种钢铁产品征收高关税是不合法的。WTO专家组认为，美国没有拿出进口激增的证据，也没有证据表明进口损害了美国钢铁业。WTO专家组否认了美国实施保障措施的两个前提条件，即“进口已经增长，这种增长既可以是相对于过去进口量的实际和绝对的增长，也可以是相对于国内生产的增长”，以及“这种增长正在对国内产业造成严重损害，或者存在严重损害的威胁”。报告指出，美国夸大了进口增长的数量，把从北美自由贸易协定国家加拿大和墨西哥的进口量也计算在进口的总量中，实际上协定国之间不存在进口数量的限制。
4.钢材保障措施实施中出现的问题
（1）配额的确定问题：目前我国的配额基本是根据以前3年的最高值确定，没有考虑到今后一段时期国内市场需求的变化，例如2002年我国的经济依然保持快速增长，由于部分行业的迅速发展导致对钢铁产品的需求数量大幅度增加，原先确定的配额明显不能满足国内市场的需求，致使国内市场的大幅上涨。
（2）配额基数问题：现在的配额基数包括了来料、进料加工钢材数量，因来料、进料加工用材是不征关税的（或退税），配额用完后也可以继续免税（或退税）进口，实际上起到了扩大配额的作用。
（3）从发展中国家进口钢材问题：按国际惯例从发展中国家进口钢材小于进口钢材总量3％的不计入配额，而从多个发展中国家进口钢材总量超过进口钢材总量的9％应纳入配额。我国钢材配额中不包括这部分。
（4）配额时间进度问题：现在的配额只按国别分配，为了按时间进度分配，进口商在较短时间争抢配额、集中进口，造成国内钢材市场存量不平衡，引起价格波动，不利于市场的稳定。
（5）保障措施如何调整的问题，即保障措施实施之后的后续调查工作如何开展、如何调整配额。我国目前还没有相应的制度，在外经贸部的公告中这样写到：“最终保障措施实施期间，对外贸易经济合作部可以根据有关情况的变化，依法审查最终保障措施的形式和水平”。何时能调整、调整的依据和幅度，都没有具体的规定，对保障措施的后期操作难免缺乏客观性。
四、对完善我国保障措施体系的建议
（1）实施保障措施之前，应充分考虑其实施后可能会对上下游企业（行业）造成的各种影响。
（2）保障措施实施后应适时调查、调整，以期能对这些行业起到积极引导、适时合理调控的目的。
（3）进一步加强政府的宏观调控能力。我国实施钢铁保障措施，对国内钢铁企业起到了一定的保护作用，但国内部分钢材的价格出现非理性上升，特别是2002年底～2003年2月，涨价频率和幅度与日俱增，致使钢材市场异常混乱，供求失衡，甚至出现少数公司囤积居奇、牟取暴利的现象。
这些现象，有一些是市场经济起的正常作用，不可避免会出现，但是也有部分是有问题的，政府应采取措施予以制止，对违法行为进行制裁，加强与钢铁企业及地方政府的联系，积极与行业协会等中介组织合作，及时公布行业发展的最新数据，指导行业正常、健康、有序地发展。