理解凭单制：渊源、机制、模式及运用，本文主要内容关键词为：凭单论文,渊源论文,机制论文,模式论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
凭单制是一种借用私人市场凭单的理念和技术来改造公共服务供给机制的政府改革工 具，其改革设想最早渊源于美国新自由主义经济学家、诺贝尔奖获得者密尔顿·弗里德 曼的教育市场化思想，其理论依据可以追溯到17世纪英国自由主义经济学家霍布斯和洛 克的思想，并与哈耶克、布坎南、诺齐克等新自由主义经济学家的自由市场至上观念是 一脉相承的。在西方国家，进入20世纪70年代以来，政府长期干预和扩张导致了高失业 、高通货、高财政赤字和低增长的严重“滞胀”现象，政府管理也出现了扩张、臃肿、 低效、政策失效乃至政府失败的问题，由此引发了一场以市场化为取向的公共部门改革 潮流。在这种情况下，倡导大政府、高税收、高福利的凯恩斯主义不再受欢迎，而倡导 自我放任、弘扬市场机制、反对国家干预、主张小政府、低税收、改革福利制度的新自 由主义逐渐成为新时期西方政治经济政策的基础。
新自由主义者崇尚市场价值，认为扩张的垄断的政府是浪费、罪恶的根源，主张限制 政府，放松规制，更多地利用市场的力量，更多地引入私营部门和第三部门的参与。如 在批判政府官僚垄断体制的缺陷上，作为新自由主义主导流派的公共选择理论就独树一 帜。其领袖人物布坎南(James M·Buchnan)和塔洛克(Gordon Tullock)把“经济人”假 设、交换范式和个人主义论用于投票规则和决策行为研究，破除了官僚机构理性、全能 和公正的表象，分析了传统市场缺陷之外的非市场缺陷和政府失败问题。对官僚体制的 产出问题进行经济学分析最有影响的当属威廉姆·A·尼斯坎南。他在《官僚体制与代 议制政府》一书中建立了一个官僚产出模型，从供给方面分析了官僚机制的垄断和扩张 ，认为官僚机构有一种将公共部门产出扩大到社会最佳产出水平的两倍以上的倾向，势 必导致所谓的配置无效率；而莱宾斯坦(H·Leibenstein)则提出了官僚机构的X—无效 率理论，认为官僚模型依赖长期合同，由于信息不对称，机会主义行为往往导致官僚机 构存在浪费、人员过多和生产率过低等现象，称为X—无效率或技术无效率。针对官僚 机构的配置无效和X—无效率，公共选择学者开出的共同处方是打破公共物品生产的垄 断，运用合同外包、凭单、公私伙伴关系等工具在政府内部重新确立竞争机制，扩大市 场、私人组织和第三部门的参与。
新自由主义思想成为了西方公共部门改革的主要指导思想。在它的影响下，英国、美 国、新西兰等西方国家高举民营化的大旗，广泛采用产权出售、合同外包、特许经营、 放松规制等措施通过民间部门高效率、低成本地提供必需的公共服务，政府的卸载、国 家的空心化成为改革的重大趋势。然而，并非所有公共服务责任都是可以卸载的。对于 有些社会服务职能，如教育、住房、医疗等，由于公众对政府的期望值高，政府无法推 卸责任，就应该改变服务的输出方式，引入竞争机制，在公共服务领域中实行市场化运 作，将政府权威与市场交换的功能优势有机组合。正如弗里德曼所说的：“政府有责任 支持教育，但却没有必要经营学校”。他主张通过实施凭单制，在公共教育体系中引入 市场竞争机制，将政府责任与市场作用相结合。因此，凭单制作为政府改革工具，其实 质是在公共服务中引入市场机制的一种制度安排，其内在的底蕴是政府公共服务输出方 式的市场化。
凭单制的理念与技术来自工商管理的实践，它试图借用凭单机制来重塑公共服务模式 。与其他公共物品提供机制一样，它也存在一个运作条件的问题，并非所有的公共物品 提供领域都是可以运用凭单制这种制度安排的。萨瓦斯对此进行了研究，他认为，“凭 单制良好运行的理想条件有：(1)人们对服务的偏好普遍不同，且公众认为这些多样化 偏好都很合理；(2)存在多个服务供应者之间的竞争，潜在提供者进入成本很低；(3)个 人对市场状况有充分了解，包括服务成本、质量、获取渠道等方面的信息；(4)使用者 容易评判服务质量，或者生产者由政府批准并受其监控；(5)个人有积极性去购买该种 服务；(6)该种服务比较便宜且人们购买频繁，因此，公众能够通过实践来学习。这些 运作条件主要是与凭单的市场化安排相关的，涉及到供给、需求、信息、竞争、选择等 方面的要素。因为凭单制实质是公共服务提供的市场化安排，是在公共领域对市场运作 的模拟。而无论是在公共领域还是私人领域，这些条件对于市场化运作都是不可缺少的 。但萨氏的论述存在偏颇之处，他忽视了在公共情境中运作市场的政府方面的条件，如 政府的筹资能力和对自身行为的良好约束等。而这对一些具有强烈国家主义传统的国家 乃至发展中国家，政府的筹资能力和对自身的约束是非常重要的，因为改革很大程度上 是对政府自身的改革。
对凭单制运作条件的探讨有助于明确凭单制在公共领域中的适应范围。我们可以肯定 ，适合凭单制运作的公共服务领域至少应具备四个特征：政府有支付或部分支付的意愿 或义务；存在多个供应主体竞争的可能；该物品或服务具有有效排他性并可收费；消费 者有一定的选择能力。按照萨瓦斯的理论，物品和服务按其内在特性可分为个人物品( 拥有排他和个人消费的特征，如食品、衣服和住房)、可收费物品(排他和共同消费，如 有线电视、电话、电力)、共用资源(非排他和个人消费，如海鱼)和集体物品(非排他和 共同消费，如国防、治安)等四类。很明显，纯粹的个人物品和可收费物品完全可由市 场来提供，无须实行凭单制改革；具有自然垄断性的可收费物品由于不具有多个供应主 体竞争的可能，不适合凭单制安排；纯粹的共用资源和集体物品由于不能排他和收费， 也不适合由凭单制来提供。可见，纯粹特征的物品和服务的提供是不适合凭单制安排的 ，只有那些具有融合特征的物品和服务才适合凭单制安排。所谓融合特征是指这类物品 一般可以有效排他，具有私人物品的性质，但它又因其正外部效用而具有集体物品的公 共性，也就是融私人物品要素和公共物品要素于一体。萨瓦斯所说的“福利物品”即属 于此类，它源于集体物品的增长，是政府坚持两个信念的结果：其一，“教育、医疗、 公共交通和其他社会福利等个人和可收费物品，由于其巨大的正溢出效用，其消费应该 受到鼓励，不管消费者是否有支付能力”；其二，“一个人道的社会应该提供一部分个 人物品——诸如食品、住房、医疗和维持基本生活必需的收入等——给那些值得帮助的 穷人”。其结果是，这些福利物品要么受政府补助，要么政府直接生产并供应给所有公 民或符合条件的阶层。这些个人和可收费物品的排他特性没有被利用，即不对这些物品 的使用收费或不足额收费，该种物品实际上就被用做共用资源或集体物品了。这种共用 资源或集体物品的增长导致的后果是：恣意浪费和枯竭或获取的成本高昂。凭单制的改 革就是针对这些福利物品所对应的改革领域的，它体现了这样一种改革思路：重新强调 福利物品的个人物品特性，通过强化市场激励来控制成本和保证质量。
教育、医疗卫生就是具有明显融合特征的福利物品。它们既具有明显排他和个人消费 性并可收费，又具有明显正溢出效益，即如果人人受教育，整个社会文化素质提高；而 当一个病人被治好时，许多人会从中受益。这些领域运用凭单制的具体形式有中小学的学费凭单、大学中的退伍军人福利、针对穷人的基本医疗卡、免疫和疾病预防卡等。
食品、住房、交通属于典型的个人物品，但为穷人和低收入者提供食品、住房，为老 年人和残疾人提供交通便利关系到社会正义和人道主义伸张，运用凭单制有助于提高这 些物品提供的效率。
幼儿保健、老年项目和救护车服务等都属于个人物品，但为人们共同需要。这些物品 由政府免费提供或补贴会使其他人更安心，更有时间搞好工作，有助于社会稳定和体现 社会关爱。美国在这些领域运用凭单制有过成功的案例：在20世纪80年代，美国新泽西 州推行了儿童保育凭单，使服务总成本下降了1/4，而顾客更满意。
凭单制在职业培训领域中也大有用途。为失业工人提供的就业培训凭单，为公职人员 提供的职业培训凭单有助于促进社会稳定，提高职业素质。
在娱乐、文化服务和药品、酒精控制中，凭单制也可以得到运用。另外，在司法和环 境保护中，凭单制也有运用，前者如对上缴枪支和假释期间良好行为的奖励，后者如对 上缴汽油驱动的割草机和安装小容量马桶的行为的奖励。
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