产业规制中的决策行为及其属性———个解说政府和厂商行为的分析框架，本文主要内容关键词为：框架论文,属性论文,规制论文,厂商论文,产业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、产业规制理论的若干评说
经济理论创新对政府行为的影响，通常是现实中出现了原有理论无法解释的经济困境而新的较为切合实际的理论能够提供某种朦胧解决方案的背景下发生的。以契约双方各自难以预期对方决策为基础的经济活动的不确定性，决定着经济理论发展和创新类型的不确定性。这些不确定性不可避免地使旧理论经常被新理论所代替。产业规制理论也同样存在着这种情况。经济理论对选择行为以及由此决定的资源配置格局和效率的研究，会受到信息和环境等不确定性的影响，无论是以市场失灵还是以政府失灵为分析底蕴的产业规制理论，都反映了经济学家以当时的信息和环境因素作为研究依据的分析烙印。认识新旧理论更替这一学术现象，应将其看成是由特定时期经济活动的不确定性所塑造的。
市场万能的理念是不承认市场失灵的。经济学之父亚当·斯密的自由放任理论及其追随者的古典理论体系，不曾对特定产业的产品定价、产业进退、企业投资以及危害环境与安全而主张实施政府监督和管理等问题进行过系统的研究。产业规制理论之所以在斯密年代不会产生，乃是因为当时的技术进步以及与此相对应的专业化分工尚不足以形成明显的自然垄断、人为垄断、产业壁垒和环境外部性等问题。随着科技在生产领域的广泛运用，尤其是铁路运输的发明和推广，自由放任经济在诸如资金筹集、经济规模、成本节约、市场竞争、社会福利等有效性方面受到了质疑。① 针对这些市场失灵现象，美国在19世纪下半叶开始成立一批政府规制部门。② 这段历史在表明政府干预经济的实践先于理论的同时，也说明了市场失灵与产业规制在实践中存在着相关性。
赞成产业规制的比较系统的理论，是建立在试图纠正市场失灵基础之上的规制公共利益理论，该理论认为对自然垄断产业的进入和价格实施规制，会产生自由放任经济条件下难以实现的生产效率和资源配置的双重满意结果，这些结果会提高社会的净福利。规制公共利益理论通常被看成是对市场失灵进行实证研究的一种规范分析，它的微观经济分析的理论依据，是规模经济会导致单个企业出现显著的成本优势，从而使这类企业有可能限制产量或直接制订出高于边际成本的价格；依据价格等于完全边际社会成本这一效率评判标准，该理论认为，产业规制可以克服一个或多个阻碍企业按效率标准营运的缺陷。③ 这种以产业自然垄断为依据而认为规制可以纠正市场失灵和消除价格歧视、垄断利润等不公平现象之观点的逻辑结论，是规制会带来社会净福利的增长从而引发公众对规制的需求。
但从现实来观察，由于规制公共利益理论是以自由放任市场运作效率低下、尤其是以政府规制无需花费成本等为分析假设的，如果考虑政府规制需花费成本，则这种以公共利益为核心、倾向于以社会利益偏好来配置资源的解说，只是在理论上说明了市场失灵决定产业规制的必要性，或者说只是在理论上阐述了市场失灵与产业规制的相关性，它并没有实证出政府产业规制在资源配置上怎样具有高效率。恰恰相反，政府在规制中需要支付大量成本的事实，却经常在产业规制实践中反映出政府失灵现象的存在。正如不主张产业规制的经济学家所论证的那样，产业规制所引发的许多政府失灵现象则表明规制公共利益理论的政策主张是缺乏现实依据的。我们从主张和反对产业规制的理论论战中看到，政府失灵在支持着反规制理论形成的同时，也在支持着放松规制的政策指向。
经济学家并不是一开始就敏锐观察到政府失灵的。基于规制公共利益理论没有通过实证来说明社会净福利的潜在需求怎样形成规制，当人们发现许多既不属于自然垄断也不具有外部性的产业存在着价格和进入规制时，规制公共利益理论的“规制与垄断和外部性相关”的立论依据便受到了批评。④ 支持实行规制政策的微观经济分析的另一主要论据，是认为规制可以强迫让具有自然垄断特征的卖主以平均成本为基础制订平均价格，但这种自信的观点暗含着“政府规制政策能够实现高效率”的假设，它没有考虑到规制对市场竞争的影响。在现实中的许多竞争场合，价格规制有可能会致使供给满足不了需求，于是，帕累托最优的微观基础会遭到破坏，政府失灵会损害社会福利的增进。⑤ 现实中的市场失灵和政府失灵的双重存在，在折腾着政府规制行为决策的同时，也在不断地要求着产业规制理论的创新。
规制有利于厂商的经验事实引起了经济学家的关注。以施蒂格勒—佩尔兹曼—贝克尔等规制模型为代表的规制经济理论，或许是受到了规制俘虏理论的某些启发，这些模型通过对规制的供给和需求、政治支持函数、不同利益集团政治压力的分析和研究，提出并论证了否定规制公共利益理论的学术观点，这些模型在不同程度上倾向于认为立法者和规制者被产业所俘虏，规制只是提高了产业利润并没有增进社会福利。⑥ 对理论水准要求很高的一些经济学家则认为规制俘虏理论仅仅是一种对规制经验的描述，而不是一种成熟的理论。其基本理由是，规制俘虏理论的论证过程建立于规制偏向生产者的假设之上，没有说明规制为何偏向生产者而不偏向其他利益集团。
客观地说，以上的理论见解在一定程度上也适合于用来评述规制经济理论，因为规制经济理论有关“利益集团影响规制政策”的假设，与规制俘虏理论的“规制偏向生产者”的假设存在着某些暗合的地方。⑦ 诚然，较之于规制俘虏理论，规制经济理论关于规制偏向于生产者的分析和研究并不是局限于对经验的陈述，而是在相当大的程度上运用了经济分析的方法；但由于规制经济理论有关利益集团影响规制政策的假设，是以利益集团能够控制立法者为分析前提的，而现实中的情况并不完全是这样。因此，这一假设前提使规制经济理论的立论依据又回到了“规制偏向于生产者”这一假设上来了。
撇开规制俘虏理论和规制经济理论对产业规制问题探讨的前提假设，单从它们对“产业规制是公共福利需要”的批评来考察，这两大理论实际上是认为产业规制的市场效应与政府期望达到的市场效率之间存在着偏离，而这种偏离则表明产业规制中存在着政府失灵。政府失灵是宏观调控过程中的一个覆盖面极广的概念。就产业规制而论，它涉及到主体行为及其制度安排。现有的关于产业规制的分析和研究，主要集中在制度安排的立法、司法及执行机构与规制的程序、过程及效应等方面，至于产业规制中主体行为的性质、属性以及与此相关的各种规定性，并没有引起经济学界的高度重视。这个问题值得研究。其实，产业规制是制度、主体和行为的综合，无论是以市场失灵为依据而主张产业规制，还是根据政府失灵而主张放松产业规制，既要重视制度安排也要重视主体行为及其属性。
市场失灵与规制理论之间存在着由实践推动理论创新的关联，政府失灵与规制理论之间也同样存在着类似的相关性。观察规制主体的行为方式，可以将制度安排之于政府各级规制机构的约束和规定的行为反映，称之为制度规定的规制主体的行为方式；而将由有限理性、机会主义、寻租动机等决定并体现规制主体之个人本性或偏好的各种约束和规定所反映的政府各级规制机构的行为，称之为非制度规定的规制主体的行为方式。显然，这种划分方法涉及到产业规制的主体行为的研究。在现实中，这两种行为方式通常是交织在一起的，信息和环境的复杂性使得经济学家任何企图将这两种行为方式在理论上加以清晰区分的努力都不可避免地会遇到困难。也许是这种困难的存在，导致了专论规制主体行为的研究文献尚不多见，以至于经济理论有关产业规制的研究至今仍停留在缺乏对行为主体进行深层次分析而主要以现象形态为研究对象的理论阶段。
从主体行为的一般属性来看政府在产业规制中的行为方式，我们既可以政府的行为动机和目的来进行考察，也可从政府行为的理性选择和非理性选择来展开定性分析。以前者而言，规制俘虏理论和规制经济理论曾在一定程度和范围内涉及到了政府行为动机和目的的研究，只是研究的内容还可以进一步加深和拓宽；就后者而论，从理性和非理性的角度来研究政府的规制行为，倒是一个值得认真思考的新课题。当然，无论从何种角度来研究政府在产业规制中的行为方式，都离不开对产业规制的立法、司法过程以及各级执行机构的实际行为的分析。探索政府的决策属性是理解产业规制中主体行为及其效应的一种有效方法。
二、主体行为分析的路径探讨
针对产业规制理论没能很好解释为何要实行规制和为何要放松规制的理论缺憾，1971年诺贝尔经济学奖得主、规制经济理论的创始人施蒂格勒（Stigler）曾将供给和需求引入规制经济分析。施氏有关规制供给和需求联合决定现实规制的观点，是建立在政府强制和政府机构理性选择这两个基本假设之上的。⑧ 政府规制行为被假设为理性选择，是一种删繁就简的理论分析路径。溯源这种由新古典经济学派生的分析路径是有趣的。新古典经济学的“理性经济人”范式在研究方法上对规制经济学的影响，集中体现为理论对政府规制立法、司法和执行机构追求效用最大化的抽象描述。具体地说，就是将价格、利润及税收等结构性地并入了政府谋求政治选票的分析之中。从理论建构与实际操作的关联来看，这种研究框架既吻合于对规制机构选择行为的理性假设，又部分符合于规制的实践，但这种分析方法回避了政府规制行为中有可能出现的非理性选择。
政府产业规制的立法、司法和执行机构分属于不同的层级，出于某种特定的分析需要（如解释政治支持函数）而将它们抽象成一个同一的主体是必要的，但在具体研究规制的发生、程序和过程时，这种抽象会忽略政府的立法、司法和执行机构的行为差异。其实，这些不同层级的机构在规制过程中会面临不尽相同的信息和市场环境，它们不仅在理性选择上有差异，而且在有可能出现的非理性选择中也会有所区别。如果我们将分属于不同层级的立法、司法和执行机构看成是一个抽象的主体，实际上是在现实的层面上把政府看成是一个黑箱。在行为主体是黑箱的理论体系中，行为主体的层级特征或个性表现将会消失，充其量只能在高度概括的理论层次上描述分属于不同层级的机构行为。规制经济学中缺乏主体选择行为理论的事实，提醒我们要弥补这方面的研究。
不同的信息和市场环境会导致行为主体的不同认知，认知是信息和市场环境的函数。就政府的立法、司法和执行机构而论，由于它们在特定的时空上所面临的信息和市场环境是不同的，因而它们将会形成不同的认知。对行为主体认知的考察是判别主体行为差异的关键所在。联系政府产业规制的立法、司法和执行机构的具体操作过程来看问题，通过对不同层级机构之主体的认知形成及其行为的分析，可以洞察这些机构的不同决策属性。如果我们能够分别对立法、司法和执行机构之主体的认知做出既符合理论逻辑又切合于实际的分析，则可以在一定程度和范围内加固规制经济学的理论大坝。
产业规制的行为主体包括政府和厂商。现有的产业规制理论或是将厂商划分为垄断性厂商和竞争性厂商，或是将厂商界定为不同的利益集团。从厂商对政府规制的影响来考察，这种划分和界定无疑给解说厂商和政府的行为方式提供了某些帮助。现实规制中的厂商和政府之间的行为互动，既体现各自决策属性的共性也体现个性，但建立在将厂商划分为不同类别或不同利益集团基础上的对厂商和政府之间的行为互动的研究，通常会聚焦于共性而忽视个性。这是问题的一方面。另一方面，厂商和政府在某一特定时空上的行为方式在相当大的程度上制约于它们的决策属性，这符合主体和行为的逻辑关联。如果我们从理性或非理性的角度来探讨政府和厂商的决策属性，并以此来研究政府和厂商在产业规制中的行为方式，或许能找到一种分析主体行为的路径。
在理性和非理性的框架内分析政府和厂商的决策属性，有必要说明以下几个问题：（1）相对于集合性概念的政府，研究政府产业规制的主体行为时，可以将规制的立法、司法和执行机构界定为从属于政府这一集合概念的个体，尽管这三大层级机构均由很多行为个体所组成；（2）无论是将厂商划分为垄断性和竞争性，还是将厂商划分为不同的利益集团，我们都可以根据研究的需要对这样的划分做出符合厂商行为选择的说明，同理，相对于集合性概念的厂商，如此划分的厂商是从属于集合概念之厂商的个体，特别地，我们可以将高度垄断性厂商视为不同于抽象个体厂商的独立个体。从表面上看，以上关于政府和厂商之母体和个体的划分，并没有完全走出规制经济理论的分析框架，但从理性与非理性的视角来考察政府和厂商的行为，这种划分或许能给这方面的研究提供一种分析路径。
按照新古典经济学的理论观点来推论规制中的选择行为，政府和厂商是追求效用最大化的理性选择者，依据行为经济学或实验经济学的理论观点，政府和厂商有可能是非理性选择者。当我们对政府和厂商的实际选择行为进行考察时，比较接近现实的理解是，政府和厂商既有可能是理性也有可能是非理性的选择者。不过，针对某一具体的规制政策，在政府看来是理性的，在厂商看来也许是非理性的，或者正好相反。即便政府的立法、司法及执行机构针对某一具体的规制政策，也会对理性还是非理性选择做出不同的判断。这一事实涉及到决策属性的判别标准或识别依据问题。在现实中，理性和非理性选择行为的纯理论分析与政府精英和企业经理的理解往往是不一致的，因此，对产业规制的主体行为的研究，首先面临着如何界定决策属性这一经济学至今仍然存在着争论的问题。
三、规制主体的决策属性分析
经济学在其发展的过程中，曾借助哲学和其他社会科学对理性的有关理解提出了颇具先验性特征的概念——理性经济人。作为此概念之核心的偏好一致性和效用最大化，曾被长期而广泛地作为经济分析的基本学理。虽然，一些非主流经济学对这种既在理论上存在悖论又不符合实际的象牙塔式的学理进行过很多批评，但它对经济理论研究的影响至今仍然很大，以至于只要人们论及理性就陷入以偏好一致性为基础的对效用最大化的说明和论证之中。以产业规制理论所涉猎的理性问题而言，也同样存在着类似的情况。
行为理性以及后来发展起来的工具理性，之所以捆绑于效用最大化而动弹不得，一是因为经济学的“成本—收益”原则通常规定着理性行为的结果必须有收益（正效用），一是因为在联系动机和目的来分析行为选择时，行为人追求经济利益最大化是一种符合人性本能的公理。拆析“理性经济人”概念，“理性”主要意味着偏好一致性，而“经济人”则是指效用最大化。就新古典经济学本身的理论意旨而论，决策属性的这种解说或界定并没有什么错，因为这样的解说或界定不包括经济活动以外的选择行为。但是，由于行为人从事经济活动的目的并不完全以经济利益或效用最大化为唯一目标，新古典经济学恪守“理性经济人”这一教义的思维定式是有背于现实的。⑨ 大约从1930年代开始，随着以交易成本、有限理性、信息不对称、机会主义、资产专用性、逆向选择等为核心内容的新制度经济学的兴起，包括后来的信息理论、博弈论、产业组织理论等在内的一系列经济学流派，实际上都在一定程度和范围内不赞成新古典经济学对理性决策属性的如此界定。
那么，理性决策属性应如何界定呢？理解和界定决策属性是否属于理性的关键，首先，必须将行为活动拓宽到行为人的所有活动范围，而不应该仅仅局限在经济活动区域来考虑问题，也就是说，要以“行为人”范畴来涵盖“经济人”概念，而不能以圈定于经济领域的“理性经济人”概念来封杀行为人在非经济领域所表现出来的理性属性。其次，要从行为过程而不能仅仅从行为结果来考虑问题，这种分析视角对明晰行为人理性属性至关重要，它可以确定出包括效用在内的解析理性属性的一般依据。再其次，要从解析理性属性的一般依据出发，不以行为结果的正负效用作为判别理性属性的依据，要关注行为人在选择中是否进行了理性思考，以彻底摆脱偏好一致性和效用最大化的理论束缚。⑩ 显然，如果这些对决策属性之理性的判定原则能够在理论和实际两方面站住脚，则判定决策属性的非理性便有了相应的根据，我们便可以对规制主体的决策属性做出有自己观点的理解。
在笔者看来，主体行为的理性或非理性属性取决于行为人是否对影响决策的信息和环境等因素进行了以搜集、加工、整合和处理为过程的思考，以及行为人是否由此过程产生了对行为选择的特定认知。这一针对主体行为之理性或非理性属性判定的立论依据在于：经济活动的不确定性要求人们对信息和环境等复杂性进行以分析、判断和处理为内容的思考，人的理性思考是以是否产生认知为标志的，同时，信息和环境等复杂因素又会反过来重塑人们的认知水平。因此，将认知、信息、环境理解为影响或决定主体决策属性的三个基本要素，包括了行为主体选择的一切领域，而不是仅仅局限于经济活动范围，并且这三大要素同样涵盖了效用问题。但由于经济学长期囿于经济活动来分析人的行为选择属性，习惯于以效用是否实现最大化作为理性选择的观察点，因而，经济学家并没有将认知、信息、环境这三大因素专门作为决定决策属性的机理来理解和认识。
或许是以上的见解触及到了主体决策属性的某些症结点，西蒙（Herbert Simon）曾坚持认为应该将理性广义地界定为对问题的解决和批判的思考；萨帕斯（Patrick Suppes）在讲解理性人时则明确指出他们必须是“根据良好的理智行事”。(11) 西蒙所说的“批判的思考”和萨帕斯所说的“理智的行事”，就是人对信息和环境等不确定因素进行的分类、整合、加工和处理。因此，人们面对事件的决策，只要经历了一定时间的思考，他们的认知能够依据信息和环境的变化而变化，或者说人在知觉的基础上不断调适自己对信息和环境等复杂因素的认知水平，那么他的选择行为便具有理性属性。与此相对应，我们对非理性决策属性可有以下推论：如果行为人在处理信息和环境等不确定性时没有对其进行分析、判断和处理，没有发挥自己的认知，也就是说，行为人的选择主要是依据直觉、经验、外部刺激等等，那么其选择行为便是非理性的。行为经济学代表人物卡尼曼（Kahneman）等人的展望理论针对非理性选择所描述的确定性效应、框架依赖、锚定效应等范畴，正是对直觉、经验、外部刺激等影响行为人放弃思考和认知的理论解读。(12) 这是了解行为经济学的学者所熟悉的。
产业规制主体的决策属性在本质上与行为经济人没有区别。尽管政府规制的不同层级机构是由若干行为人组成的执行不同职能的群体，但在规制的立法、司法和规制的具体执行中，这些机构都必须对影响或决定规制立法、司法、执行的信息和环境等复杂因素进行搜集、加工、整合和处理；较之于单个行为人，只不过是行为主体多元化和过程多层次化罢了。由新古典经济学发展壮大而推动起来的主流经济学，在方法论上对规制理论的形成和发展的重要影响之一，是致使规制理论局限或沿袭其理性框架来研究规制主体的决策属性，正像前文所点击到的那样，效用最大化贯穿于各种规制理论之中。其实，以效用最大化作为判别主体行为理性的必要条件，有着在现实中可以轻而易举找到反驳的事例。试想，一个科学家进行一项实验难道可以实验失败而否定这位科学家的理性行为吗？即便是在经济活动领域，难道可以某项投资不成功就否定厂商或个人在进行该投资时对信息和环境因素的分析研究而展开充分思考的理性决策属性吗？同样，难道可以规制政策失误导致社会福利损失就断言规制主体的行为不具有理性属性吗？显然，这个结论在人类的行为活动中不成立，在纯粹的经济活动领域也不成立。
规制主体的行为过程是一个受经济性和非经济性因素双重影响的过程。以政府规制机构的层级而言，影响立法机构行为的信息和环境因素与司法、执行机构不尽相同，决定司法或执行机构行为的信息和环境因素也不等同于立法机构。就厂商而论，影响或决定厂商规制需求的信息和环境因素也会因竞争性厂商和垄断性厂商而不同。因而在总体上，尽管作为规制供给者的政府和作为规制需求者的厂商都面临着对信息和环境因素的搜集、加工和处理，但他们必须进行理性思考这一点却是一致的。同时，由于这两大类主体在特定时空上面临不同的信息环境因素和不同的目标函数，他们在处理这些因素时也许进行了理性思考，也许是根据过去经验或他国经验进行决策，也许是依据权威理论而直接做出没有对信息环境因素进行加工处理的决策。因此，将规制主体的决策属性完全界定为理性而排除非理性的观点，将规制主体决策属性框定在以追求自身利益而排除其他动机之理性边界的观点，将规制主体行为的理性属性以效用最大化作为唯一理论解说的观点，都是不够全面的。
也许是规制问题的政策操作性强的特点，规制理论比较注重实际而不太关注主体的决策属性；也许是政府不同层级规制机构的目标函数都可以被抽象为效用最大化，当规制理论将理性选择作为政府和厂商的基本假设时，政策实施及其结果在规制理论中的重要性，就明显超过了研究主体行为及其属性的纯理论探讨的重要性。现实中的规制主体通常以理性决策为主、非理性决策为辅的，因而，规制理论用理性假设取代了对理性的刻画，即直接将实际行为基于理性的假设之上，这种规范性的而不是实证性的理论研究方法，在分析规制主体的具体行为时，尽管会经常碰到形形色色的夹带着非理性行为的挑战，但由于它符合行为理性有关目标和手段的一般分析范式，它总是可以把这些形形色色的主体规制行为描述为理性而不至于在理论上存在着明显的漏洞。
然而，要满足理论与实际的一致性要求，准确界定规制主体的决策属性则是十分重要的。这不仅是因为不符合现实的假设不利于理论的完善，更重要的在于，决策属性的界定直接关系到规制政策优劣对行为主体责任的追究问题。在现实中，我们对规制责任的追究通常停留在主体行为认真不认真、负责不负责的直观层次上，甚或以国内外环境等因素的变化来开脱规制主体的行为责任，这是极其不合理不科学的。事实上，以责任的追究而论，如果规制主体对影响或决定决策的信息和环境因素进行了搜集、加工和处理而形成了认知，即规制主体是理性决策，那么，以不可控的理由来开脱主体的行为责任是合理的；反之，如果规制主体的决策是非理性的，则应该追究规制主体的玩忽职守。
以上的分析似乎存在着一个悖论，即对规制主体行为责任的解说似乎又回到了以效用最大化作为理性与否的评判点上来了。其实，无论是理性决策还是非理性决策，规制主体的决策行为既有可能导致损害社会福利的结果，也有可能导致增进社会福利的结果，只不过理性决策增进社会福利的概率大于非理性决策罢了。联系政府不同层级规制机构的行为，也许在某一具体的规制政策及其执行手段上，立法机构是理性决策而司法和执行机构是非理性决策，或者出现其他不同的组合情况时，规制对社会福利增进或损害的情况都有可能出现。将厂商的规制需求加进来考虑，只是增加了一个行为主体变量，并不改变问题分析的结论。
主流经济学关于行为理性能力的分析和研究，是一种充满着深邃数理逻辑推理而难以界定现实理性行为的理论。该理论所强调的偏好一致性，主要是指行为理性必须符合由某种二元关系所对应的不同子集的选择是各个子集中的最大化解，即行为理性在全部可选择的子集中具有搜寻这种二元关系的能力，能满足任何特定子集的选择正好由这个子集二元关系的最大元素构成。针对偏好一致性所表征的“x比y受偏好或x与y无差异”，阿罗（Arrow,1959）、里奇特（Richter,1971）、森（Sen,1971）、赫茨伯格（Herzberger,1973）等人曾有过专门的论述。(13) 虽然行为理性的这种二元关系可以通过一系列假设在数理逻辑上得到证明，但若以这种二元关系来界定行为理性及其属性却有些晦涩难懂，尤其是进一步要求这种二元关系必须同时满足完备性和传递性的排序时，则更加如此。另一方面，主流经济学长期以来是用自身利益的追求来推论理性行为的，这一推论极易同效用最大化联系起来。经济学家普遍认为，局限于经济领域的“经济人”概念对追求自身利益的假定在刻画个人行为方面比较切合实际，正是由于这种切合实际的现象存在，对追求自身利益的描述会致使偏好一致性与效用最大化相融洽。
从自利性与一致性的关联来看，追求自身利益的个体行为存在着函数最大化所需的一致性，不追求自身利益的个体行为也有可能存在着追求其他目标函数最大化所要求的一致性。现实中的不同目标函数（如政治目标、利他目标、道德伦理目标等）的存在，决定着行为理性并不是唯一由追求自身利益以及与此相对应的偏好一致性和效用最大化来解释，也就是说，行为的理性属性问题有待于探讨。事实上，主流经济学有关选择与偏好或自利性的一致性的分析，是将选择关系定义成了偏好关系，行为主体的出发点不是选择函数而是效用函数。于是，当经济学碰到现实中明显不是追求自身利益的那些行为主体、进而要对他们的行为方式展开分析时，一些经济理论分析便绕开决策属性的探讨而将立论依据寄托于效用最大化。规制理论在这方面的分析和研究也存在着类似的情况。
政府不同层级规制机构的目标函数是不同的，这一点不需解说和论证。即便政府不同层级的规制机构存在着自利行为，那也不是标准“理性经济人”意义上的自利行为，这是因为机构的群体性质所决定的内涵，不同于行为个体所决定的内涵。同时，无论是立法机构还是司法或执行机构，其主要决策者的人事变动都会或多或少引起该机构的目标函数的变化。显然，在这种情景下，我们便无法套用主流经济学关于行为理性的论述来解释政府不同层级规制机构的理性决策属性了。
本文关于决策属性的界定，包括个体和群体的行为选择且囊括了自利目标在内的各种行为目标，在一定程度上回避了偏好一致性这个令经济学家头疼的问题。因为，行为人对影响决策的信息和环境等复杂因素的搜集、加工和处理，是在特定的目标函数的驱动下或在特定的动机支配下进行的，他（们）所形成的认知无疑是理性思考的产物，并不排除理性行为中的追求自身利益的行为目的。顺便指出，关于行为人没有对影响决策的信息和环境等复杂因素的搜集、加工和处理从而没有形成认知的非理性属性，并不意味着行为人不存在目标函数和不存在追求自身利益的行为动机，只是他（们）放弃了理性思考而缺乏认知的行为过程，或者说他（们）在选择中所运用的手段不同于理性选择时所运用的手段。由此可见，理解了决策的决策属性，有可能开启对行为理性进一步研究的思路。
大部分规制理论在涉及立法、司法和执行机构的行为目标的讨论时，通常将这些不同机构的行为目标概括为以获取政治选票为主要内容的政治目标。这种分析方法是以政治领导人能够控制各级规制机构，以及各机构之间存在垂直隶属关系为分析前提的。正像规制俘虏理论和规制经济理论所揭示的那样，只考虑政府在宏观层次上的规制行为及其属性，有利于解说政府与企业集团在规制过程中的相互关系；但一旦把政府各级规制机构的行为界定于获取政治选票为主要内容的政治目标，目标的这种唯一性界定，就会忽视政府不同层级规制机构的其他行为目标，从而不关心政府各级机构决策属性的讨论。另则，当这种在总体上进行目标定位的研究方法折射于企业这一规制主体时，很自然地与企业追求利润最大化的行为动机相挂钩，因而政府与企业的利益最大化逻辑在规制实际中似乎取得了理论和实践的统一性。于是，规制理论只要对主体行为做出理性的假设，便回避了对规制主体之决策属性的深入讨论。我们在这里看到了主流经济学的研究方法对规制理论研究的深刻影响。
其实，政府各级规制机构的行为倾向并不一定是利益最大化，企业的行为倾向也并非完全是利益最大化，他们的行为选择并非存在像主流经济学所描述的那种具有严格二元关系的偏好一致性。这些问题的讨论很复杂。利益最大化的论证是以主体的确定性存在为前提的，但由于政府各级机构不是严格“理性经济人”意义上的行为主体，其利益的表现形式既有可能是政治利益，也有可能是官员的私人利益，并且私人利益往往会取得政治利益的现象形态。规制俘虏理论和规制经济理论以寻求政治支持作为政府利益最大化的分析观点，实际上暗含着以政府精英代替政府各级规制机构的假设。显然，这种假设在支持着行为理性假设的同时，也使得那些本不属于政府精英但在各级机构中实际制定和执行规制政策的行为人的动机及其决策属性被理论研究所忽略。在宽泛的意义上来看这里所说的政府各级规制机构中的局中人，他们确实存在着能够用利益机制来描述其行为动机的内容，按照主流经济学的理性定义来追溯他们的偏好一致性，对这个问题的唯一处理方法，只能是在区分政治利益和私人利益的基础上来描述政府各级规制机构之局中人的二元关系，即描述政治利益比私人利益受偏好或政治利益与私人利益无差异。但由于政治利益和私人利益的实际融合是否定这种观念划分的，因此，沿着这样的思路难以解说规制主体的决策属性。
规制主体的决策属性与其行为表现并不完全是一回事。在现实中，企业行为的耀眼形式是利润最大化，而政府则是谋求政治支持。正是在这个意义上，规制理论将主体行为的属性假设成以效用最大化为底蕴的理性，则有它的合理性。但由于决策属性的硬核是行为人是否对影响选择的信息和环境因素进行了思考从而形成自己的认知，无论行为人的决策属性如何，即无论他们对影响选择的信息和环境因素是否形成自己的认知，其目的都是追求最大化利益即效用最大化，只不过是这种最大化在不同的情况下包含着不同的内容罢了。换言之，最大化问题是行为表现的目的和结果，决策属性则体现了选择是如何进行的过程问题。
四、简短的分析结论
产业规制中的决策行为及其属性，是规制理论在研究政府和厂商行为时不可回避的一个基础理论问题。理解主体的决策行为属性的要义，在于行为人是否对影响决策的信息和环境等复杂因素进行加工和处理，从而形成对该项决策的特定认知。这种以“由思考而认知而决策”来界定理性选择的思想，是对新古典经济学以效用最大化和偏好一致性来定义理性决策的一种可供深入研究的修正。这样的理性决策含义是强调决策过程而淡化决策结果，它的反面所映射的，是非理性决策及其属性。效用函数既可以在理性决策中存在，也可以在非理性决策中存在。在政府和厂商的产业规制的效用函数中，既有追求经济效用最大化的因素也有追求非经济性效用最大化的成分。理性决策和非理性决策都有可能产生正负效用的事实，表明以能否实现效用最大化来判别理性决策的观点值得商榷。
如果本文的分析观点成立，规制经济学有关政府和厂商的行为研究在一定程度和范围内有必要作出某些调整。调整的思路可以按以下几个方面进行：（1）放弃对政府和厂商行为分析的理性假设；（2）在有限理性的视域内关注政府和厂商的非理性行为；（3）重点研究政府的立法、司法和执行机构之间的理性决策和非理性决策的同构关系；（4）将非利润动机引入厂商的决策行为分析；（5）关注政府和厂商之间的行为互动。显然，这是一种企图重新架构产业规制理论分析框架的设想，它可以概括为试图以本文所解说的决策行为属性来构造一个有别于新古典经济学的效用函数、并以此来重新架构产业规制理论的学术努力。
注释：
① 从1840年代起，英美等国曾根据铁路运输业难以筹集资金的事实，认识到了政府必须对这一市场失灵现象进行规制的必要性。不过，当时的认识尚处于如何解决问题的层面上，并没有形成完整或成熟的理论。例如，瓦尔拉斯（Walras）曾经以铁路营运为例对自然垄断与产业规制之间的联系展开过论述，主张政府应依据自然垄断产业的特性对铁路业进行产业规制。参阅丹尼尔·史普博：《管制与市场》，中译本，上海三联书店、上海人民出版社1999年版，第4-7页。
② 美国在19世纪实施产业规制，是以市场机制会忽视私人投资决策对社会利益的损害为立论依据的。1887年成立的美国州际商业委员会，是联邦议会旨在控制铁路货运费率和旅客车费的第一家国家管制机构，到1910年，随着联邦议会授权该机构具有对长途电话收费限价的权利，美国先后有14个联邦机构和100多个州立机构获取了管理公司活动的权利。至此，可以认为产业规制的实践在美国全面展开。参见中译本《新帕尔格雷夫经济学大辞典》第4卷第137－139页。
③ 这是从卖方垄断权利的角度对市场失灵于自然垄断企业之机制约束的分析。参见Baumol,W.J.and Bradford,D.F.,1970,Optimal departures from marginal cost pricing.American Economic Review,60(3),June,265－283.Lerner,A.P.1964.Conflicting principles of public utility rates.Journal of Law and Economics 7,October,61－70.
④ 理查德·波斯纳就是通过对这种情况的观察和理解，认为规制公共利益理论关于“自由放任市场低效和政府规制不花费成本”的假设，并不能支撑“规制与经济外部性或与垄断市场结构相关”的分析结论，因而规制能增进社会福利的理论观点不符合现实逻辑。参阅：Posner,R.A.,Theories of economic regulation,Bell Journal of Economics,5(Autumn),1974.
⑤ 美国在1960年代对天然气销售和1970年代对石油产品销售所实施的价格管制，正是以上述理论观点为根据的，将这一依据转化成支持政府规制的理由，则是一些商品的短缺所产生的危害要比不能降低价格的危害要小，否则便不能用公共利益学说来捍卫政府规制。参见Kahn,A.E.,1960,Economic issues in regulating the field price of nature gas,American Economic Review,50,507.针对规制能否实现高效率和能否增进社会福利等问题，阿顿（Utton）曾利用微观经济分析工具对政府在自然垄断产业中采取强制性边际成本定价的规制政策效应进行了研究，认为规制会在“增进公共利益”的旗帜下出现政府失灵。参见Utton,M.A.,The economics of regulation industry,Basil Blackwell,1986.
⑥ 关于这三个理论模型之精髓的梗概介绍，可参阅于立等主编的《产业经济学的学科定位与理论应用》一书的124至131页，东北财经大学出版社2002年版。
⑦ 由于规制经济理论模型集中反映立法者和规制者不是追求公共利益最大化，而是帮助生产者实现利润最大化，波斯纳（Posner 1974）和阿顿（Utton 1986）都认为将规制经济理论和规制俘虏理论加以严格区分有困难。现实中的“利益集团影响规制政策”与“规制偏向生产者”，的确存在着一定的因果关系。
⑧ 在一个相当长的时期内，从政府强制的角度来研究规制问题属于政治学的任务，政治学把政府规制划归自己学术研究领地，曾在一段时期致使经济学将规制问题视为经济分析的外生变量；施蒂格勒在规制理论上的重要贡献之一，是将供给和需求引入规制分析从而使规制成为经济分析的内生变量。不过，施蒂格勒关于政府规制机构选择的理性假设，却步入了新古典经济学的研究范式，使得规制理论在主体行为的研究方面无所建树。参见Stigler,G.J.,The Theory
of economic regulation,Bell Journal of Economics,2(Spring),1971.
⑨ 例如，马斯洛的需要层次理论就是对新古典经济学把经济利益作为人类唯一需要观点的批评，再例如，莱宾斯坦在《微观经济学与X效率理论》一书中有关企业和个人在不完全竞争市场不可能遵循最大化理性原则的论述，等等，都是对“理性经济人”假设偏离现实的批评。
⑩ 笔者在以前的研究中，曾从不同侧面散述过以上的观点，尽管先前的研究出于不同的论证需要对这些观点的描述比这里涉及内容和范围要广，但这里的要点层次比较鲜明。对这个问题感兴趣的读者，可参阅与这个观点直接相关的拙作：《行为经济人的有限理性实现程度》，《中国社会科学》2004年第4期；《理性选择向非理性选择转化的行为分析》，《经济研究》2005年第8期；《经济学世界中的理性和非理性投资模型》，《学术月刊》2005年第1期；《金融市场化与个体非理性选择》，《经济学家》2005年第3期；拙著：《选择行为的理性与非理性融合》，第4章，上海三联书店、上海人民出版社2006年版。
(11) 参阅西蒙1968年在《国际社会科学百科全书》中为“理性”撰写的词条。《新帕尔格雷夫经济学大辞典》第4卷第78页。
(12) 参阅Kahneman,D.and A.Tversky,Prospect Theory:An analysis decision under risk,Econometrica,47(2),1979.
(13) Arrow,K.J,1959,Rational choice functions and orderings,Econometrica,26,May,121.Richter,M.K.,1971,Rational choice,In Chipman,Hurwicz,Richter and Sonnenschein (1971).Sen,A.K.,1971,Choice functions and revealed preference,Review of Economic Studies 38,July,307-317.Herzberger,H.,1973,Ordinal preference and rational choice,Econometrica,41(2),March,187-237.
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