增加农民收入与稳定农业发展，本文主要内容关键词为：农民收入论文,农业发展论文,稳定论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
改革以来，随着农村居民温饱问题的基本解决，农民已将增加收入作为发展经济的首要目标。这样，市场化改革进一步深入的条件下，农业的发展同增加农民收入的关系也就越来越密切。然而，多年来的经济发展实践表明，农民收入与农业发展之间的关系并不是完全统一的，有时往往是矛盾着的。如何协调好两者的关系是当前理论界和决策界关注的热点问题。对此，本文试图通过实证研究，提出既能增加农民收入，又能促进农业稳定发展的思路来。
一、农民收入与农业发展关系的演变
传统体制时期，我国选择了优先发展工业特别是重要工业的经济发展战略。为此，我们建立起一套高度集中的计划经济体制。这种体制把农民限制在农村进而又限制在农业里，结果是农民的收入只能来自于农业。为了保持高积累率以此推动工业高速增长，政府凭借行政力量割裂和削弱了收入与农业发展的关系，造成农民收入增长不平偏低，对农业的发展动力不足。面对农业发展动力不足，政府又借助行政力量调动资源向农业投入，使农业保持了比农民收入要高一点的发展速度。尽管如此，农业发展仍远远落后于工业，由此造成主要农产品的供求缺口越来越大。面对日益扩大的供求缺口，用限制消费和花费巨额外汇的办法求取平衡，直接影响了工业的进一步发展。可见，当时我们所选择和建立的传统计划经济体制，隔离城市与乡村、农业与工业的联系，进而又割裂农民收入与农业发展的关系，其初衷是为了加快工业的发展，然而十几年后这种制度和政策选择似乎又走向了它的反面，成为工业进一步发展的桎梏。
十一届三中全会以后，我们的经济改革首先在农村拉开了帷幕。改革初期是我国农民收入增长最快、农业发展速度最高的时期。这一时期的最大特点是农民收入增长快于农业发展。农民收入增长能获得比农业发展约快一倍的速度，主要在于农业改革的成功与发展。但是，1984年以后伴随着改革重心向城市转移，农业在种植业出现一年减产三年徘徊的情况下其发展速度迅速下降。受此影响农民收入增长速度也大幅度下滑。此时在收入与发展之间发生了两大变化：一是农民收入增长开始明显慢于农业发展，二是农业为农民提供的收入增长率几近于零甚至为负数。1988年后，尽管政府采取了一系列措施，试图调动农民的生产积极性，重新刺激农业发展。然而结果是，在粮棉油等大宗农产品获得较大丰收、农业也取得较快发展的情况下，农民收入不但没有出现大的增长，反而还与农业发展的差距拉大了。14年的经济发展经验还表明，农民收入与种植业之间存在着很大的关联度。当种植业发展速度加快时，农民收入增长速度也会提高。反之亦然。这说明改革以来种植业发展是农民收入增长的稳定器。不过，在农村产业结构转换过程中也产生了一个需要注意的变化，就是随着农村非农产业的不断扩张，农民收入增长开始以一个不断变大的份额游离于农业之外。有统计资料证明，改革开放以来14年里农业为农民提供的收入份额已由85%减少到62.1%，就是说到1992年农民收入中有37.9%不是依赖于农业发展取得的。
二、当前增加农民收入与发展农业面临的矛盾
近几年的种种发展迹象和国内多项研究成果都表明，90年代是我国产业结构转换最快的时期，此时国民经济将呈现出持续高速增长的态势。显而易见，面对经济高速增长，工业乃至整个非农产业将对农业发展提出更高的要求。这就是，一方面随着人口的迅速增长和非农产业的不断扩展，社会要求农产品供给总量应该有一个持续稳定的增长；另一方面经济的高速增长必然带来居民收入的增加，为此社会又要求农业必须生产愈来愈多的优质农产品。在未来一段时间里，我国农业发展能否满足这两方面的要求，以适应国民经济发展的需要呢？
众所周知，我国是土地特别是耕地资源非常稀缺的国家。建国以来随着工业化的发展和人口的增加，人均占有土地尤其是耕地面积一直在减少。据测算，未来的人均占有量还将继续减少。在这种情况下，中国农业要想取得发展，只能依靠资金和技术的集约投入，才可在有限的土地空间上生产出尽可能多的农产品。问题恰恰就在这里。因为农民是农业的经营主体，在市场经济条件下，如果农业发展不能给农民带来所期望的收益，他们就绝不会向农业增加资金和技术投入。若如此，我国的农业就不可能有发展，也无法满足社会对它提出的要求。特别需要指出的是，在现阶段当农民的温饱问题基本解决之后，农民越来越关心收入问题，为了在吃饱穿暖之后能尽快过上吃好、穿好、住好并有所娱乐的小康生活，他们在发展农村经济中的首要目标就是增加收入。这显然与过去那种以追求增加农产品产量为主要目标有实质性差别。面对这种变化，我国农业发展就更加取决于农民收入了。但是，从当前的经济发展实情分析，我国农业发展与农民收入之间还存在着以下几个尖锐矛盾。
（一）农业收益不断下降，威胁着农业的进一步发展。自1984年以来我国农业收益出现了连续下降的趋势。我们带着这个问题对湖南、湖北两省的农业收益进行了调查，结果发现1985年以来，这两个省的主要农产品收益率都显著地减少了。1985年到1990年间湖南省每亩农产品的成本利润率稻谷、油菜、烤烟等分别下降了57.4%、78.5%和48%。湖北省的情况也是如此，1988～1992年间，该省临利县10种农产品每亩成本利润率降低幅度在17.8～95.8%之间。如果扣除劳动工资因素影响，每亩农产品所获得的纯收入也依然是下降的。同样是1988～1992年，在临利县调查的11种农产品中有9种农产品的亩纯收入都减少了，其减少幅度在16.4%～61.5%之间。引起农业收益下降的，除了前面所论述的工农产品交换条件不断恶化因素外，还有一个重要因素是生产每单位农产品所需要的物质投入量，在近几年出现了大幅度的增长。这就是所谓的农业报酬率递减现象。以化肥为例，在最近4年时间里湖南、湖北两省的主要农产品每亩化肥施用量都显著地增加了，其增长率少则15%，多则达到118%。全国的情况也是一样（见表1）。1984年以来我国生产每吨粮食、棉花、油料等产品所要耗费的化肥量分别增长了53.5%、133.8%和22.6%。其他主要农业生产资料的投入变动也都与此有类似之处。在农业物质投入大量增加的情况下。如果其价格不下跌，农产品成本支出就不可避免地要增加。
表1：1984～1992年生产每吨主要农产品的化肥消耗量 单位：吨
粮食 棉花油料
1984年0.043 2.731.46
1988年0.054 5.161.62
1992年0.063 6.501.79
注：本表根据国家统计局1993年《中国统计年鉴》提供的资料整理。
分析当前和未来一段时间里一些因素变化，我们认为农业收益还要继续下降。这是因为：(1)当前工农产品交换价格在向不利于增加农业收益方面变化。就拿1993年来说，尽管中央在提高粮棉油等农产品收购价格的同时，对化肥、柴油等农用生产资料实行了最高限价政策，但结果是当年的农用生产资料价格上涨幅度仍然高于农副产品价格上升速度：生产资料零售价格比上年上涨了14.1%，而农副产品收购价格只提高了13.8%。可以肯定，这一年的农业收益率无疑是下降的。(2)从长期趋势看，还有下述不利因素可能导致农业收益继续下降或增长更加缓慢。一是随着市场化改革的继续深入，农业投入品价格还将继续上涨。特别需要指出的是，在今后几年内如果能源、原材料等基础工业品价格完全放开，在市场化冲击下化肥、农药、柴油和农膜等主要农用生产资料必然会在成本推动下大幅度上扬。二是受土地特别是耕地资源不足的限制，今后我国单位农产品产出所需要的现代物质投入量还要继续增加，农业的报酬率势必继续下降。三是我国主要农产品特别是粮棉等大宗产品的收购价格逐步放开后，其价格不会无限制地上升。因为在我国加入国际贸易体系之后，国际农产品市场价格作为国内市场价格变动的参照系，对其将会起“封顶”作用。毫无疑问，面对以上变化如果国家不从宏观上采取可行的政策措施，农业收益下降的趋势不但难以扭转，而且还会越来越严重。若如此，农民必然会作出反应，向外转移资源，减少农产品生产。这样，农业便会陷入不断萎缩的困境之中。
（二）农业生产结构转移滞后于食品消费结构的变化，不利于农民增产增收。近年来，受人均收入水平提高的影响，人们的食品消费结构已开始发生了较大的变化。这种变化主要表现在：(1)人们对粮食的直接消费需求在减少。据统计从1990年到1992年，我国城乡居民每人每年对粮食的直接消费量分别减少了19.22公斤和11.58公斤。考虑同期内人口增长因素，这两年里全社会人口对粮食的直接消费数量共减少了98亿公斤。(2)对动物类食品消费需求在明显增加。以肉禽蛋水产品的消费为例，1984年以后的8年时间里，城乡居民对这类产品每人平均消费量由23.71公斤增加到37.62公斤，增长了58.7%。(3)对营养类和方便类食品的需求也在迅速增长。面对这种消费结构变化，我国农业生产结构的转变要相对落后。现阶段我国农业结构的一个最大特点就是种植业比重明显偏高。而种植业中又以粮棉油占主导地位。目前粮棉油等产品的盈利能力在农业中又是最低的。因此，要大力增加粮棉油等生产，农民来自农业的收益就会最少。这里需要特别指出的是，多年来我国粮油等农产品的生产在宏观政策诱导下，一味追求产出量的增加。结果是当社会所需要的“口粮”消费数量开始减少时，农业依然在为人们增加“口粮”粮的生产；相反，当社会对饲料需求大幅度增长时，农业却出现了转化不及时和供给不足。很显然，如果农业不能随时将农产品的消费结构变动作为参照系，对生产结构进行及时调整，一些主要农产品必定会因无需求而实现不了价值，农民也因此得不到利益。
（三）农业收益远低于非农产业，迫使农民将资源向外转移，造成农业投入不足。农业是自然再生产与经济再生产相交织的特殊产业，同非农产业相比，其生产成本递增相对较快，而劳动生产率提高又相对较慢。在产品价格上，由于非农产业的需求弹性高于农业，这又导致了农产品价格上升速度要慢于非农产业。同时，在盈利能力上非农产业一般要比农业强得多。实际情况也是这样。以反映产业收益的重要指标之一比较劳动生产率来衡量，改革以来我国三大产业的比较劳动生产率只有农业最低，而且自1984年以来该指标还出现了连续下降的趋势。并同第二产业的差距越来越大（见表2）。农业比较劳动生产率低下，意味着同一个单位的劳动在农业中获得的净收入，要比二、三次产业少得多。在产业比较利益有较大差距的情况下，作为劳动者，他们无疑会将资源向盈利较高的产业转移。但是，这样将会产生一个人们不愿意看到的后果，就是伴随着资源向外转移，农业可能会因投入不足，在一段时间里发生萎缩，而二、三产业却可能出现大的发展，农业与非农产业间的发展将因此产生大的失衡。
表2 中国三大产业比较劳动生产率
第一产业第二产业第三产业
1078年 0.402.79 1.9
1984年 0.412.45 1.55
1985年 0.322.42 1.45
1992年 0.292.70 1.25
注：本表中采用的产值构成是以国民生产总值不变价计算的，劳动构成是以全社会三次产业计算的，资料来源于国家统计局《中国统计年鉴》(1993)
（四）农业无法实现规模经营，不利于增加农民收入与稳定农业发展。用长远的观点看，要想协调农民收入与农业发展关系，根本出路在于农业必须实现规模经营。只有当农业领域中的劳动力拥有足以提高生产率、增加商品产出的土地时，他们才有机会提高收入水平。如果农民通过土地经营增加了收入，他们也才会对农业产生兴趣。可是，我们面临的现实问题是，现阶段我国农业中滞留的劳动力越来越多，使得农业不但不能实现规模经营，而且还使土地经营规模变得愈来愈小。据统计资料分析，1978年以来我国农业劳动力平均每年以460万人的速度在增长，应该特别注意的是1988年后还出现了加速增长的趋势，到1992年底农业中净增加劳动力6456万人，使劳动力总数达到34769万人。与此相对应，每个农业劳动者拥有的耕地面积一再减少，由5.3亩减少到4.1亩。10多年来，在劳动力供给量大幅度增加的同时，农业生产中却出现了一种不断减少劳动用工量的现象。根据国家统计局提供的农产品成本调查资料分析，从1978年到1991年间我国粮棉油生产每年所需要的实际用工量减少了290.9亿个标准劳动日，折合劳动力为9507万人。在这里，农产品生产实际用工量的大量减少与劳动力供给量的迅速增长形成了尖锐的矛盾。很显然，要想消除这对矛盾，阻止土地经营规模不断萎缩，最根本的办法就是将农业中的大量剩余劳动力向非农业转移。考察改革开放以来我国农村经济的发展过程，非农产业在转移农业剩余劳动力，延缓土地经营规模下降方面，确实作出了举世瞩目的贡献。从1978年到1992年，农村通过发展非农产业共吸收了6616万个农业剩余劳动力。试想，如果这一阶段没有非农产业的发展，农业经营规模的萎缩程度无疑要比现在大得多，农民的收入水平也要相应降低一个层次。
但是，近几年来农村非农产业发展却出现了一些不利于转移农业剩余劳动力的现象。这就是非农产业在发展过程中，采取了用资本替代劳动的方式，使其对劳动力的吸纳能力在明显变弱。表3是1988年以来我国乡村两极乡镇企业就业人数和固定资产原值的变动情况。从表中可看出，1988年到1992年间乡村两级企业固定资产总量增长了118.6%，而同期企业就业人数仅增长了5.2%。这种不对称的增长关系所形成的后果是，企业每单位固定资产创造的就业位置迅速减少。1988年，乡村企业每千元固定资产吸收劳动力人数还是0.31，到1992年则减少到0.15，下降了52%。同资本替代劳动相联系，这段时间里乡镇企业的产值增长也快于劳动就业增长速度（见表4）。这里如果用产值与就业增长的比例关系即就业弹性分析，我们发现1988～1992年间乡镇企业的就业弹性比前4年下降了68.3%。就是说最近几年里，乡镇企业通过产值增长对劳动就业的带动作用变得越来越小。试算一下，假定近4年乡镇企业的就业弹性与前4年相同，那么其劳动就业年均增长速度就应该是8.5%而不是2.6%，新增就业人数也应该是3683万人而不是1036万人。可见就业弹性下降使乡镇企业在4年时间里少吸纳劳动力2600多万人。我国乡镇企业用资本替代劳动导致农村非农产业对劳动力的吸呐能力下降，给农民收入和农业发展带来的影响是，在大量的资金被乡镇企业占取之后，一方面有越来越多的劳动力丧失了在非农产业部门中的就业机会被留在农业部门，结果是在大量剩余劳动力的压力下，土地无法实现规模经营，农业劳动生产率提高缓慢甚至下降，由此造成农业增产农民不一定增收；另一方面，由于非农产业吸纳劳动力的能力减弱，还使得农民来自非农产业的收入增长变慢了。由上述可以看出，要想协调农民收入与农业发展的关系，从根本上解决农业剩余劳动力的转移问题，最棘手的问题就是如何调整农村非农产业的发展方式，增强其对劳动力的吸纳能力。
表3 全国乡村两级乡镇企业就业人数与固定资产变动
单位1988年
1989年
1990年
1991年
1992年
固定资产原值 亿元1584.3
1920.7
2202.0
2626.3
3463.1
就业人数 万人4893.9
4720.1
4592.4
4767.0
5148.8
人均固定资产 元 3237.2
4069.2
4794.9
5509.3
6726.0
千元资产就业数人 0.31 0.25 0.21 0.18 0.15
表4：全国乡镇企业产值与就业增长关系
1984～1988年
1988～1992年
企业产值年均增长(%)
39.6 20.7
企业就业年均增长(%)
16.4 2.6
乡镇企业就业弹性 0.41 0.13
注：乡镇企业指农村所有乡镇企业、产值增长是按可比价格计算，来源于国家统计局《中国统计年鉴》(1993)和农业部乡镇企业司《中国乡镇企业年鉴》(1990)与(1991)。
三、增加农民收入与稳定农业发展的对策思路
（一）农业应继续坚持市场化的改革趋向，通过市场化协调收入与发展的关系。众所周知，14年来我国农业改革实质上是沿着一条市场化的道路进行的。纵观改革效果，市场化确实为促进农业发展起到了令世人瞩目的作用。然而，由于改革在农业中并不是同步进行的，因此目前农业在市场化改革方面的现状是：在所有农产品供求上，种植业以外的农产品市场化程度高；而在种植业中，粮棉油烟蚕等产品市场化程度又相对最低。在农产品购销体制上，粮食的销售体制改革超前，收购体制改革滞后。面对这种状况，我国粮棉油烟蚕等少数大宗农产品的收购价格还未真正放开，仍控制在各级政府手中。目前，这些产品的收购价格普遍低于市场价格。这显然与市场化改革目标相违背，不利于农业增产增收。因此，要解决上述问题还必须坚持市场化的改革趋向。首先，在改革农产品销售体制、放开销售价格的同时，也要坚决改革粮棉油等大宗农产品的收购体制，放开其收购价格。让这些农产品价格向市场靠近。在短期内，为了国家能掌握一定数量的粮棉等大宗农产品，以应市场不测，近两年可先实行“保量放价”的改革政策。即国家制定相应法规，保留一定数量的收购任务，但收购价格要随行就市。不过从长远看，国家最终应该取消对农产品的收购任务。
主要农产品收购价格完全放开以后，政府要及时改变职能，从过去那种直接干预农业生产经营，并替市场决定农产品供求价格的方式，转向间接调控市场，稳定农产品的供求，保护生产者和消费者的利益，创造一个既能降低农产品交易成本，又可开展公平竞争的社会经济环境。当前，政府的具体职能是：(1)对关系国计民生的主要农产品如粮棉油等要执行保护价格制度。农产品保护价格应该包括两种类型：一种是最低保护价格。这种价格由国家根据农业生产成本和市场供求状况决定。目的是保持农业生产者的利益，稳定农产品的供给。当某种农产品在某年或某些地区发生了供过于求的现象，其市场价格跌到生产成本以下时国家将按照既定的最低保护价格（生产成本加一定利润）敞开收购这类农产品，直到这类农产品的市场价格上升到生产成本以上。从当前我国的实际情况看，国家虽然对粮食棉花和油料等产品制定了一个最低保护价格，但这种价格脱离农产品的生产成本和市场供求状况，制定得偏低根本起不到保护农民利益的作用。更令人不解的是，最低保护价格本来是在特殊情况下国家采用的一种调节政策，但奇怪的是这两年国营农产品营销部门一直把保护价视同收购价格，向农民收缴粮棉油等农产品，这显然曲解了保护价的本来含义，无形中侵蚀了农民的利益。很清楚，要想保护农业生产者的利益，目前最紧迫的任务是在严格区分保护价与收购价作用的同时，要将保护价格提高到一个合理水平。另一种是最高干预价格。这种价格是根据农产品市场供求状况确定的。目的是保护消费者的利益。当某种农产品发生严重短缺，其价格水平上升并超过一定界限时，政府将以低于市场价格的价格水平抛售这类农产品。直至将此类产品的价格稳定在合理曲线内。为了对主要农产品实行保护价制度，当前一是政府要及时建立农产品价格波动风险基金。当农产品市场价格的变动超过合理后，政府以高于市场价格收购或以低于市场价格抛售农产品，实质上是由政府为农业生产者或消费者承担了一部分风险成本。显然，这部分成本只能通过建立风险基金由财政拨款解决。二是相应建立主要农产品的吞吐调节体系。农产品的保护价格制度确立之后，由谁来完成这种职能也是一个不可忽视的问题。从理论上讲，对主要农产品实行保护价制度是一种政府调节行为，它和市场行为在某一时空上往往是逆向的。因此，这种职能与商业行为完全不同，具有相对独立的政策性和非营利性。把这种职能赋于具有商业行为的国营粮棉油企业无疑是行不通的。这只能再次使企业兼政策性与经营性两种职能于一身，造成国营企业既当“裁判员”又当“运动员”，同改革初衷相悖。另外，把农产品的吞吐调节职能分别下放给地方各级政府也没有可行性。这很容易造成农产品市场的分割与封锁，形成你吞我吐或我吞你吐的混乱局面，这样最终受损失的还是生产者和消费者。为此我们建议，国家应建立一个由国务院直属的并独立于国营商业系统之外的粮棉油等主要农产品中央储备调节局。该局在人事、财务、库存和政策业务上完全独立，它可以在粮棉油主产区和主销区设立分支机构，行使国家赋予的调控职能。中央储备调节局所需的全部资金，除财政拨付的风险基金外，其余应由未来的政策性银行负责保障。(2)建立和完善农产品市场法规体系，以确保农产品市场运行有序、公平和透明。例如国家可以制定综合性和专业性的农产品的农产品批发市场管理条例和集市贸易管理条例，明确并规范农产品市场的一般交易规则。同时还可制定更为具体的法规法则，如反封锁反垄断法、价格管理法和农产品购销合同法等等。
（二）建立国家对农业生产的支持体系，以减少农业生产者的成本支出。要使农业更具吸引力，除了农产品交换要实现市场化并辅之于保护价格制度之外，更重要的是国家还要对农业生产进行扶持。这是因为：(1)农业是弱质产业，受生产特性限制，其比较优势先天不足，无法与非农产业展开资源竞争。(2)现阶段在土地资源高度匮乏的条件下，我国农业要保持一定的发展速度，就需要大量的资本和技术投入，这完全靠市场力量是办不到的，还必须借助非市场的力量。(3)长期以来国家曾利用行政力量通过工农产品价格“剪刀差”大量从农业抽取工业化原始积累，导致农业“失血”过多，自我积累能力十分低下，在此种情况下要增强农业的自我发展能力，就必须对其进行“输血”。就目前的情况看，国家扶持农业的生产至少要建立和完善三大保障体系。
一是建立和完善农业投资保障体系。人们都知道，资金是所有投入物的载体，没有资金投入就没有农业的发展。今后要从政策制度上保证农业能有效地增加资金投入。其一是国家应该不断增加财政对农业的投资，提高农业投资在整个投资中的比重。要以法律手段监督和贯彻落实《中华人民共和国农业法》中关于“国家财政每年对农业总投入的增长幅度应当高于国家财政经常性收入的增长幅度”的规定。其二是规范农业政策性银行职能，保障农业的信贷供给。其三是国家应制定各种优惠政策，向非农产业乃至社会筹集农业发展资金，并相应建立和完善农业发展基金组织，以支持农产品的生产。上述三方面的资金主要用途是：(1)向大中型农田水利基本建设投资。这方面国家的投资重点是对多年失修和老化的农田水利工程设施进行较为彻底的更新改造，以恢复其功能；同时继续进行大江大河的治理，兴建一批大中型农田水利骨干工程。(2)增加农业科学技术研究投资，对农业适用技术的推广与应用进行补贴。(3)对农民改良土壤、改造中低产田和小型农田水利基本建设给予补贴。(4)对化肥、农药、柴油、农膜和良种等物质要素进行价格补贴。(5)继续对粮棉油等主要农产品商品基地投资，扶持粮棉油主产区发展经济。(6)以资金为载体，对高产优质高效农业示范区实行综合开发投入，支持“两高一优”农业的发展。
二是加强农业技术服务体系的建设。近几年由于工作上的失误和改革中的误导作用，许多地区农业技术服务体系出现了“网破、线断、人散”的局面。这种状况严重影响了农业的发展。我们认为，目前我国不宜过早地将农业技术服务部门推向市场，实行“断奶”政策。道理很简单，农业收益不如非农产业，如果让农业技术服务部门市场化，他们必然会做出非农化的趋向选择，而放弃对农业的服务。今后，建议中央和各级政府要做好以下工作：(1)抓好组织和服务网络的重建工作。加大国家对农业科学技术研究机构的支持力度，强化县级农业技术推广中心的建设，贯彻落实国家有关政策对乡镇农业技术推广站重新定编定员。以此为核心，尽快组织一套从上到下能适应现阶段农业发展的技术开发研究和应用推广的服务组织体系。(2)抓好农业技术的开发研究工作。今后国家应加大对农业科学技术开发研究的投资规模，采取一切积极措施调动和集中组织科研骨干力量，进行攻关，研究和开发农业的“拳头”技术产品。特别要指出的是，未来一段时间里国家支持农业技术进步的重点应该实行两优先政策，即优先支持能尽快提高土地生产率和农产品商品率的技术开发，优先支持“两高一优”农业技术的开发。(3)采取各种行之有效的政策措施，加快现有农业技术的应用转化速度，提高农业技术应用率。
三是建立稳定的农业生产资料供给保障体系。从前述可以清楚地看出，1984年以来农业生产资料价格连续大幅度上涨是导致农业增产不增收的一个重要因素。在市场经济条件下，要想抑制农业投入品价格的上涨幅度，有两条途径可供选择：一条是加大化肥、农药、农膜、农用柴油等主要生产资料的市场供给量，使价格随供给量的增加而下降。显然，要加大生产资料的市场供给量，国家就必须采取一些优惠的产业政策措施，鼓励和支持农用工业部门增加生产。否则，就得增加生产资料的进口量。另一条途径是对主要农用生产资料进行价格补贴。当农业投入品价格上涨，幅度过大，超过了农业生产者承受能力时，国家在采取行政限价措施的同时，可以财政补贴方式向农民供给低价生产资料，或者直接向农业生产者发放价外补贴。我们认为，为了减少环节降低成本，顺应市场经济的要求，对农民直接发放价外补贴效果可能更好。
（三）引导农民调整农业生产结构，积极发展适应市场需求的农产品，以此增加农民的收入。今后国家帮助农民调整传统的农业发展目标，支持农业从追求农产品产量增长向追求质量效益的提高方面转变，把发展农业同增加收入有机地结合起来。为此，在种植业结构中，对于粮食生产要相应减少“口粮”粮的生产，逐步淘汰那些无市场需求的劣质产品，大力发展优质粮食品种生产；同时根据市场需求增加饲料粮生产，促进养殖业发展。对于养殖业和畜牧业也要进行结构调整，这就是在鼓励农民利用科学技术不断提高饲料报酬率的基础上，降低养猪业的比重，扩大鸡、牛、羊、鱼等产品比重。此外，各地农村还应根据本地的资源优势，合理调整生产结构，重点发展名优特新产品，逐步形成“一村一品、一乡一业”的专业化生产布局。总之，通过调整农业生产结构，大力发展适销对路的农产品，最终使农业发展达到既增产又增收的目标。
（四）调整非农产业的发展方式，大力发展小城镇，积级推动农业剩余劳动力的转移。分析近年来乡镇企业以资本替代劳动排斥农业剩余劳动力转移的成因，固然有结构转换、产业升级的正常因素，但其中很大程度是由不正常因素引起的。第一个因素是乡镇企业为了求生存，在同一产业技术平面与城市企业展开市场竞争，迫使其采取资本增密的发展道路。第二个是在城乡相互隔离的政策约束下，乡镇企业所采取的“村村点火、处处冒烟”的分散发展方式，使其所需要的公共基础设施及服务供给很难象城市那样集中，在这种条件下为了提高企业效率，他们只能加大投资密度自办交通通信以及能源供给等公共基础设施，结果是企业的投资规模在无奈中迅速膨胀了起来，而就业能力却大大降低了。同时，这种分散的发展方式还对第三产业在时空上形成的需求增长不快，由此导致农村第三产业发展缓慢，服务行业对劳动力的需求不足。由此可见，要想大量增加农业剩余劳动力的转移数量，就必须改变非农产业的现有发展方式，降低由不正常因素引起的资本增密趋势。对此，(1)城市工业与农村工业要有合理分工，两者不能一味追求平面扩张，搞低水平重复建设。今后城市企业应该利用各种形式（例如合作联营、租贷、拍卖等）让出一部分没有竞争优势的劳动密集型行业剩余劳动力，增加农民收入作为主要发展目标。国家要在产业政策上支持和鼓励农村大力发展劳动密集型产业。(2)加快农村城镇化进程，大力发展小城镇，促进乡镇企业适度集中，推动农业剩余劳动力向外转移。从东南沿海的经济发展实践看，以小城镇为依托发展非农产业，在节约土地资源和吸收剩余劳动力方面可产生集聚和乘数效应。今后，我们可把发展农村非农产业的政策侧重点放在小城镇上，积极引导乡镇企业向小城镇集中。现阶段，以确定是“城市人”还是“农村人”为标志的城乡二元户籍制度是发展小城镇的最大体制障碍因素，必须进行彻底改革。我们认为今后应在全国实行统一居民身份的一元户籍制度，在政策上对城市或农村居民一视同仁，使其具有同等的生存和发展权力。就目前来说，这种改革可先在小城镇试行。考虑到现行城乡隔离政策形成的长期性和原有利益格局的顽固性，对进入小城镇的农民可以暂时实行蓝卡户籍登记制度。这种蓝卡制度除了不享受原有城市居民的诸多福利补贴外，在就业、子女上学、社会保险、购买商品住房等方面应有同等的权力。待条件成熟后，再取消蓝卡制度，实行统一身份的小城镇一元户籍制度。随着户籍制度的改革，国家在引导乡镇企业和农业剩余劳动力进入原有小城镇的同时，还应在政策上鼓励和支持农民自己建“农民城”，推广温州龙港镇的经验，以此吸引农民到城里发展乡镇企业。
此外，还要对大中城市企业劳动用工制度和社会福利制度进行深入改革，要引入市场竞争机制，逐步放开大中城市某些劳动密集型产业的劳动用工市场，允许农民依据市场供求规律进入轻纺、服装、建筑、建材、环保和一些服务行业，进行自由择业。小城镇的发展和大中城市某些行业劳动力市场的开放，必将加快农业剩余劳动力的转移步伐，这就为农业实现规模经营创造了不可多得的有利条件。
（五）在推动农业剩余劳动力向非农产业转移的同时，要积极实行土地的适度规模经营。国内外的经济发展实践证明，要使农业稳定发展，并保证务农者能获得与务工者同样的收入，最根本的途径不是提高农产品价格，而是实行农业规模经营。从这方面看，今后一段时间里当我们通过调整非农产业发展方式，把农业中的剩余劳动力转移出来之后，农业应分步骤分地区实现规模经营。根据理论计算和实际调查，在农村非农产业就业份额达到55～65%，非农产业产值份额达到65～75%时，农业中才能具备规模经营的条件。依此标准衡量，目前我国有不少城市郊区和经济发达的农村已具备了这种条件。对这些地区，国家应从政策上鼓励将土地向种田能手集中，提倡农民举办各种形式的乡村农场。对于还不具备条件的农村，今后可有计划地调整细碎、分散的经营地块，尽量给农民以相对集中连片的土地进行连营。
最后还需要指出的一点是，在发展农业过程中，要增加收入，农民还必须联合组织起来，积极发展贸工农、产供销等经营实体和各种专业技术协会。这样一方面可克服由小生产面对大市场带来的种种缺陷，降低农户的风险成本，保护其竞争中的利益；另一方面又可使农产品通过提高技术和劳动含量而增值，由此也给农民增加了收益。
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