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“十一五”规划强调“着力推进行政管理体制改革”，把它置于深化改革的首位，因为这不是一般行政事务性改革，而是要以继续推进“政企分开、政资分开、政事分开”为重要内容的政府体制改革。这是关系政府在社会主义市场经济中的定位与改革问题。
胡锦涛主席在中共中央政治局2005年12月 20日召开的第二十七次集体学习会议上，对政府体制改革问题做了极为深刻的阐述：“在社会主义市场经济条件下，政府的主要职能是经济调节、市场监管、社会管理、公共服务。要以转变政府职能为重点，继续推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开、加强和完善宏观调控、减少和规范行政审批，把政府职能切实转到经济调节、市场监管、社会管理、公共服务。”[1] 这表明，政府体制改革的目标是把政府建设成一个履行公共服务的“公共服务型政府”。这也正是社会主义市场经济所要求的。然而，我国政府长期以来不仅履行公共服务职能，同时又履行庞大的国有资产（特别是经营性国有资产）的所有者和经营者的职能，即政府身兼两种不同的身份和职能，这就是改革的重点和难点所在。[2]
市场经济所要求的政府，应是充分履行公共服务职能的政府。政府，作为一国的政治实体，除了履行国防、外交、公安、公共卫生、义务教育等政治性、社会性公共服务职能外，也具有经济性公共服务职能，主要是提供公共产品和公共服务（如基础设施）；维护市场秩序，确保公平竞争；实施宏观调节（由中央政府而不是由地方政府承担）；支持社会保障，提供一般福利设施。这一切就是为了营造一个稳定、公平、有序、有效的投资环境和经营环境。政府的经济职能只限于“公共服务性”的经济职能，不可涉足赢利性、竞争性的企业和行业，只经营公益性、非赢利性甚至福利性的企业或事业，实施政策性经营（包括政策性银行），而这一切活动的经费全来自各级政府的财政预算。故经济学把市场经济中政府与企业的作用，分别描绘为“政府搭台、企业唱戏”或“政府是裁判员，企业是运动员”，政府不应兼有“裁判员”和“运动员”两重身份和两种职能。
然而，我们社会主义国家与西方国家不同。西方国家的企业都掌握在私人手里，政府作为政治实体，只具有“公共服务”职能，而我国的政府不只是政治实体，而且还受国家委托履行经济实体
的职能，拥有大批国有企业。国家所有制企业实际是政府所有制企业。政府一身兼有“政治实体”和“经济实体”两重身份和两种职能。这种体制是我国建国之初从前苏联那里学来的，政府以国家名义对国有企业实行政府所有制，而且一统天下，不仅非经营性国企为政府所统辖，而且本该由经济实体所统辖、按赢利原则经营的国企也归政府所统辖。结果经济服务于政治，赢利原则（成本——收益原则）被财政原则（“无偿征收、无偿支付”）所取代，市场机制和经济手段被计划化和行政手段所取代，大家都争吃财政“大锅饭”，企业没有独立的经营行为和经济利益，丧失了经济活力。
改革开放以来，我国在“政企分开、政资分开”方面做了不少努力，也明确股份制是公有制的实现形式并付诸实施，但仍是障碍重重。改革的过程表明，政府的双重身份和双重职能，仍是政企不分、政资不分、政事不分的体制根源。所谓“病”在企业，“根”在政府。这就是为什么人们说目前要解决深层次问题，改革进入“攻坚阶段”，原因就在于此。这是关系到要有一个创新型的政府和一个创新型的国家。但这需要在实践中探索。本文先从分清两种不同性质的国企讲起。
必须分清、分开两类不同性质的国有企业，必须明确从经营性、竞争性领域中退出的应是政府而非国企
按照目前国资委的规定，国资委实现了它对所有国企（金融系统除外）的出资人地位，有着“管人、管事、管资产相结合”的职责和权利。然而，有着两类不同性质、职能、营运原则的国有企业，应该分清和分开管理。
一类是提供公共产品或公共服务的国有企业。这类国企体现了作为政治实体的国家即政府的职能，它们有以下特性：一是它们的生产与经营具有公共性，是为了满足公众经济生活、文化生活、社会生活的公共消费的需要，目的是把政府所辖地区铸造成一个良好的投资环境、经营环境和生活环境；二是它们的经营是非赢利的、公益性的甚至是福利性的或政策性的，它们不适宜由私人经营或私人无力经营；三是它们的资金来自本地区的财政预算拨款，政府可以为提高公益性、福利性服务而提供财政补贴，按低于市场价格甚至低于成本的价格向公众提供公共产品和公共服务（如水、电、公交、福利住房等）。有些公共产品与公共服务，可以通过采购、招标甚至BOT方法吸引民企或外企参与，但由国企向公众提供作为公共消费，只能作非赢利性、公益性甚至福利性经营，这类国企应是各级政府所有制的国企。国外经验表明，这类企业大多数由各级政府财政部门及有关部门管辖，当然这个财政是受到议会严格监督的公共财政。
另一类是属于经营性或竞争性行业的国有企业。这类国企体现了作为经济实体的国家的职能，它们有以下特性：一是它们是经营性和赢利性的，以赢利为目的；二是它们自主经营、自负盈亏，有着内在的“成本—收益”经济原则的硬性约束。尽管它们的初始投资资本来自政府的财政预算，但一旦投入到国有经济实体系统就完全离开政府财政部门，经营性国企的发展全靠自身的有效经营和赢利能力。
上述两类性质、职能、营运原则完全不同的国企，前者履行的是“公共服务型”政府的职能，后者履行的则是作为经济实体国家所要求的资本性经营职能。我过去在文章中把前者称之为财政账户项目类国企，把后者称之为资本账户项目类国企[3]。目前，这两类国企都为政府所有，政府一身兼有作为政治实体和经济实体的双重身份、双重职能。政府的这种集双重身份、双重职能于一身的体制，过去是计划经济的体制源头，现在则成了建立“公共服务型”政府的严重障碍。政府不从经济实体的身份中脱身，便不能成为公共服务型政府；同时经营性国企若不从政府身上剥离开来，也难以实现“政企分开”和“政经分开”，难以建立健全的公司治理机构。[2] 将经济实体的身份和职能从政府身上剥离开来，绝不是根本否定国家作为经济实体的身份和职能，而是另外（在政府之外）设置一个作为经济实体的国家的载体（如“人大”），成立一个经营性国企体系，否则，让国企全退出经营性竞争性行业和领域，那便会是全盘私有化或中国式“世纪大拍卖”，那也就不成其为以公有制为主体的社会主义市场经济。所以，应该退出经营性竞争性行业和领域的是政府，而不是国企。为什么？
第一，拥有一批经营性或竞争性国有企业，应是我国社会主义市场经济的一个特征。过去在计划经济体制下经营性竞争性国企长期被政府所有制捆住，经营性原则和机制被计划化和行政手段所扼杀和取代。而今社会主义市场经济以“公有制为主体”和多种所有制共同发展，经营性和竞争性行业和领域也不应例外，国有资本和国有企业应该也可以随时进入和退出，只要合理合算。有人援引西方经济学关于政府不应介入经营性、竞争性领域的论点，主张国企应随同政府一道完全从经营性、竞争性领域退出。我认为不妥。西方经济学的论点是对的，因为政府履行的是“公共服务”职能，但它所研究的是资本主义市场经济，那里经营性和竞争性行业和领域自是私人企业一统天下，而我国面临的是史无前例的社会主义市场经济，我们不能利用这个理论观点去要求国企随同政府一道退出经营性、竞争性行业和领域，而应加速政府体制改革，将经营性和竞争性国企跟政府区别开来，而且分离开来。
第二，我国根据自身改革的实践，总结出一条国企改革的基本方针：“产权明晰、权责明确、政企分开、管理科学。”这主要是针对经营性、竞争性行业和领域中的国企提出的。因为提供公共产品和公共服务的国企本身进行的是非赢利性、公益性或福利性经营，依靠政府财政，自是政府应尽的“公共服务”的职能，也应完全为政府所掌有和举办，谈不上“政企分开”。而且，遵循此方针改革国企，目的是为在公有制基础上建立市场经济所要求的拥有“自主经营、自负盈亏、自我扩张、自我约束”内在机制的“微观基础”，使这些国企能成为内有经济活力、外有市场竞争力的经营性、竞争性国企，而绝不是为了消灭国企。
笔者很赞同对国有经济布局进行战略调整，对经营性、竞争性领域内的国企进行合理的关、停、并、转。这是为了集中力量以加强必须加强的行业和领域，绝不是因为国企不可以或不应该留在或进入经营性、竞争性行业和领域，关键是经营性、竞争性领域中的国企是否真正实现了“政企分开”，是否真正具有进行公平竞争的能力。事实上这个领域内也有不少通过改制获得成功的国企。不仅如此，一旦某个经营性、竞争性行业或领域被私人大公司或跨国公司所垄断，还需要国企打进去，以平抑垄断，促进竞争。笼统地提“国退民进”是不妥的，经营性、竞争性行业和领域中的国企有进有退才是正确的，必要的。
国有资产管理体制中的中央与地方的关系
在国有资产管理体制架构过程中，另一个重要问题就是按社会主义市场经济体制原则，处理好中央与地方的关系。在这个问题上，主要有两种不同意见：一个是由中央代表国家统一行使国有资产所有权，中央和各级地方政府分级管理国有资产，即所谓“国家统一所有、分级管理”；另一个是国有资产分级所有，由各级政府分别行使国有资产所有权，履行“出资人”职责。“分级管理”和“分级所有”这两种不同意见中，我主张“分级所有”。问题是我在前文中提出要分清和分开两类不同性质、职能和营运原则的国有企业，而这两类不同的国企，各自均有中央与地方关系，其间关系又将如何？
一是提供公共物品与公共服务的国企，应该属于政府所有的国企。这类国企的产权应由中央与地方行政分别行使所有权，即“分级所有”。理由有四：其一，提供公共物品和公共服务，是市场经济所要求的“公共服务型”政府的基本职能，各级政府概不例外，但这类企业有很强的地方性，它们提供的公共产品和公共服务，是用来满足各级政府辖区内公众和企业的公共消费的需求；其二，我国实行的分级财政体制，各级政府均有自己的预算，提供公共产品和公共服务的国企都靠各级政府的财政投资，按“谁出资谁所有”的原则，各级政府便是它们当然的“出资人”，它们自应归各级政府所有；其三，它们的经营是非赢利性、公益性甚至是福利性的，为了增进本地区的公共福利，可以按低于市场价格甚至低于市场成本的价格向公众提供公共物品和公共服务（如水、电、交通、福利住房等），也可享得各有关政府的财政补贴。这个财政应是受到议会严格监督的“公共财政”；其四，有些公共物品和公共服务跨越本地区（县、市、省），则由上级政府出资提供，便为上级政府所有和经营；关系国民经济命脉的大型公共设施和公共服务（如国道、铁路干线、大型水库等），是由中央财政出资或由各有关地方政府共建和举办，产权自然归中央政府或各有关地方政府所有。
在这里，“分级所有”的实质是：中央和地方政府的职能定位是“公共服务型”政府，它们分别代表国家履行出资人职责，中央和地方政府的出资部门（如财政部门）均处在非经营性国有资产管理及运营体系的第一线，都是掌有非经营性国有资产终极所有权的代理人，这个代理资格并非上级政府授权或任命，而是直接从各级议会（如“人大”）授权获得。在非经营性国有资产管理体系中，中央与地方之间产权界定明晰，不存在行政隶属关系。中央给地方提供“转移性支付”，一旦拨付之后就属地方所有，不算中央“参股”。
二是经营性、竞争性国企，其性质、职能与营运原则跟政府所掌有的非经营性国企不同，应通过“政企分开”，离开政府的行政羁绊，归入由各级“人大”授权，与政府部门相独立的作为国有经济实体的载体（如“国资委”）管辖内。后者统率所有经营性国企，在产权归属上或产权管理上有中央与地方之分，但其基本职责是受托充当国企的“出资人”，负责国有经营性资产的战略性、结构性调整，国有企业的战略重组和按经营性原则经营国有资产，实现保值增值。
在经营性国企系统中，我也主张产权分级所有，而且产权必须明晰，这样可以调动中央与地方两头的积极性。中央与各地方经营性国资专职机构（如“国资委”），各自分别受相应的“人大”授权，各自分别对相应的“人大”负责，都处在经营性国有资产管理及营运的第一线，都应被视为国有资产的终极所有权的代理人，各级产权必须得到尊重和维护。中央与各级经营性国资管理机构之间不存在行政隶属关系。各级国企之间进行结构性调整和战略性重组，均应是市场行为，不应搞“拉郎配”。如此，中央国企可向地方国企“参股”、地方国企也可向中央企业“参股”，产权明晰、合法权益须加以保障。同行业的中央国企，可以兼并地方国企，把它作为自己的分公司；经营出色的地方国企也可凭实力收购中央国企。既然是经营性和竞争性行业，那么在市场竞争规律面前，所有的经济实体都应是平等的一员。
在经营性和竞争性领域，有一些是关系国民经济命脉或属于国家支柱产业或资源性产业的大型国企，这些大型国企应由中央国资管理机构代表国家履行“出资人”职责，其它一般经营性国企由地方国资管理机构代表国家履行出资人职责。中央国资管理机构和地方国资管理机构之间不存在行政隶属关系，都是平等的经济主体，各自对同级“人大”常委会负责。它们可以实行投资主体多元化，可以相互参股，还可吸收民营资本和外资。
值得着重强调的是，对于经营性和竞争性国企来讲，重要的是开放性和流动性。所谓开放性，即它们面对的应是全国统一的而不是地区分割的国内市场，哪里有市场，产品和资金就投向哪里，同时又欢迎中央国企和外地国企以及民企和外企向本地国企参股和投资。这里重要的一点是，必须严格“政企分开”，如果政府仍然兼有“政治实体”和“经济实体”的两种身份，往往构成市场分割、地区保护的体制根源。
对于经营性、竞争性国企来讲，所谓“流动性”，就是其实物形态（企业）和它的价值形态（资产价值）之间易于变换，国有资产也易于流入其它行业或企业。对于广大地方国有中小企业来讲，国有资产的保值要比国有企业的保存更重要，为了集中力量或竞争的需要，可随时将国有企业变卖为国有资产，转而投向更需要或更有效的行业或企业里去。在这些行业里，应有便利的进入与退出机制，按合法程序让国有企业退出而转化为国有资产，这只是国有资产从实物形态变为价值形态的形态变化，绝非国有资产流失。这种灵活性和流动性很重要。然而，对于大中型国企来讲，即使不少是属于经营性和竞争性行业，但不少也属关系国民经济命脉的重要领域，国家需要国有企业在这些行业和领域去占领必要的部分阵地，中央国企的存在与发展具有重大的战略意义，不能因别人（如外国跨国公司）出高价而退出阵地。例如航空业，这是经营性、竞争性行业，但也是关系国民经济命脉的一个行业，我们既不能因其重要而由国有航空公司垄断全行业，但国有航空公司也不能因国外跨国公司出高价而完全退出，因为国有航空公司的存在意味着占领必要的阵地，在这种情况下，国企的存在比国资的价值更重要，诚然，国企的存在与发展要靠自己的竞争力。
还有，像航空业这种既是竞争性行业又属国家要控制的重要领域之一，如何处理政府与市场的关系？这不仅涉及两类职能不同的国企的关系以及中央与地方国企的关系，还涉及国企与非公企的关系，须要有清晰的定位。在这一属于国民经济命脉的领域里，只要国家掌握了机场、航线确定、航空调度、航空通讯、安全检查等要害部门，就能确保国家对这一经济命脉的控制。这些属于作为政治实体国家的代理人的政府应提供的公共服务职能，有关国企应属政府掌握的财政账户项目类国企。至于航空运输业，应属经营性、竞争性行业，国有航空公司应属作为经济实体国家的代理人（各级“人大”所辖的“国资委”统辖），虽应成为市场主体但不应垄断。为了开展竞争和提高竞争力，中央国有航空公司和各地方国有航空公司可以在自愿、互利的基础上分别组成几个大型航空集团公司，中央国有航空公司可以是某个或几个大型航空集团公司的控股者，也可以是地方国有航空公司控股的大型航空集团公司的参股者。各国有航空公司或集团公司可吸收民企投资和外企投资，还应接纳民营航空公司和外国航空公司参与竞争，以期相互激励和相互促进。这样，便可形成一个既有控制又有竞争，既有公有制主体地位，又有多种所有制共存共荣的生动活泼的社会主义市场经济。
政府体制改革的重点与制度创新
将经济实体的身份与职能从政府身上剥离出去，绝不是要否定国家作为经济实体的职能，绝不是要国企从经营性、竞争性行业和领域退出，而是让政府退出经营性、竞争性行业与领域，并在政府之外另行设置一个经济实体的国家载体，由它来统辖全部经营性、竞争性的国企体系，而与由政府所统辖的非经营性（公益性和福利性）的国企体系并列运行，二者各行其是，各司其职。问题是要在政府之外另行设置一个统辖经营性国企的经济实体的国家载体，这是世界自有市场经济以来见所未见的事，需要制度创新。
笔者在1989年的一篇主张用股份制改革国企的文章中，曾提出过三项选择：一是经营性国企由人民权力机构（各级“人大”）授权专门机构（如国资委）来管理；二是建立一个由国有资产管理委员会→国有资产经营公司（或国有投资公司）→国有企业三层次管理、营运体系；三是由国有或国家支配的各种基金（如社会保障基金、共同基金、保险基金、投资基金等）成为国有企业的主要投资者。[4]
之所以有第一项选择，因为笔者认为最有资格作为经济实体国家的载体的，应是各级“人大”常委会及其直属的委托机构——各级国有资产管理委员会，它们是受托担当经营性国有资产的终极所有者和经营性国企的终极“出资人”，负责国有资产的结构性调整和国企的战略性重组，确保国有资产保值增值。国资委对“人大”常委会和国家主席（参考新加坡“淡马锡”类似做法）负责，受政府监督，但不对其负责。由政府统辖的提供公共产品和公共服务的非经营性国企，是政府所有制国企；而由各级“人大”统辖的经营性的国企，可称为全民所有制国企。
第二种选择是建立一个由国有资产管理委员会→国有资产经营公司（或国有投资公司）→国有企业三层次框架的初步设想。我之所以要在“国资委”和国企之间加一个“国有资产经营公司”（或国有投资公司），是因为我在80年代国外进修和工作期间，对“机构投资者”之类的“金融中介机构”的作用印象深刻，发现现代股份经济的发展，使得在所有权和经营权“二权分离”的基础上出现了一种新机制——以“机构投资者”为主的“金融中介机构”；它出现在投资者（所有者或出资人）与企业经营者之间，其特征是资本经营与企业经营相分离，这些机构投资者经营的对象，并不是实业性企业而是证券资本，它们所看重的不是实业性企业的产权，而是资本增值，为了追求更高投资效益而在不同企业之间甚至不同行业之间进行流动，选择更好投资对象，其基本社会职能就是不断改善社会资源再分配以提高社会经济效益。之所以要在“国资委”和国企二者之间加设一层“国有资产经营公司”（或国有投资公司）而形成三层次框架，目的是：一方面发挥这一“金融中介机构”合理分配和再分配社会资源的重要作用；另一方面在国有资产所有者与企业管理者之间加设一道“防火墙”，确保“政企分开”原则得到彻底贯彻。
随着社会主义市场经济的发展和资本市场的发展，一些由国家控制的机构投资者（如社保基金、共同基金、投资基金、教育基金、科研基金、残疾人基金等等），将会越来越多地成为国有企业（特别是大中型企业）的主要投资者。目前这些机构投资者尚弱小，但其未来的发展是可以预期的。这样，国有企业，除了政府所有制的非经营性国企和全民所有制的经营性国企之外，还有一种由社会公众投资、储蓄、捐赠建立起的各种基金所投资和控制的国企，笔者称它们为社会所有制国企。当时（1991年）海外学者把我的这个观点称之为“基金社会主义”（Fund Socialism）或“金融社会主义”（Financial Socialism）[5]P72。海外学者之所以把它称之为“社会主义”，就是认为这也是一种新形式的公有制。
总之，国有资产管理体系的建立问题，是要把政府从双重身份和双重职能的困境中解脱出来，使之成为真正“公共服务型”政府。这是我国社会主义市场经济体制建设中所特有的重要问题。这里没有现成的模式可照搬，需要制度创新。制度创新固不易，但实践更困难，因为任何制度创新在实践中都会调整已有的利益（单位、部门和个人）格局。目前，政企已开始有所分开，但尚未完全分开，这会给一些人进行权钱交易、以权谋私、寻租设租留下可乘之机，有可能产生一批“权贵资本家”，成为阻碍深化改革的阻力。最近有人把改革中出现的问题和弊病都归咎于改革，甚至要求“刹车”，这是不对的。因为这些问题和弊病完全来自于改革之不到位和不彻底。唯一办法就是加速推进改革，特别是以改革双重身份和双重职能为重点的政府体制改革。改革需要花成本，世界上没有免费午餐，但我们应努力把改革的成本减到最低限。
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