军队领导干部经济责任审计回望与探析，本文主要内容关键词为：探析论文,领导干部论文,军队论文,经济责任审计论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、历史回望
早在1988年，借鉴地方对厂长、经理实施经济责任审计的经验，有些大军区审计局开始了对军队企业化工厂厂长进行经济责任审计的尝试，应该说，这是探索军队领导干部经济责任审计的先导。1989年，沈阳军区审计局率先对某医院院长和某仓库主任进行了经济责任审计，并取得了良好的效果，可以说，这是全军、也是全国对县团级以上领导干部实施经济责任审计的最早实践。
1989年5月，全军首届审计理论研讨会在广州召开。会上，推出了一批与经济责任审计相关的研讨文章，其中，以沈阳军区的《军队领导干部经济责任审计初探》一文，最为引人关注，大会对该文给予了充分的肯定并被评为优秀论文。这次会议，标志着军队领导干部经济责任审计的理论研究工作正式启动。此后，相关的实践探索与理论研讨活动在全军逐步铺开，经验、体会和研究成果日见增多，中央人民广播电台、中央电视台、《解放军报》等军地媒体也多次予以报道，影响日益扩大，使经济责任审计成为备受全军关注的焦点问题。
1993年年底，中央军委3号文件首次提出要建立军队领导干部经济责任审计制度，对领导干部实施经济责任审计。1994年12月，总参、总政、总后颁发了《军队领导干部经济责任审计暂行规定》，这个规定，比中共中央办公厅、国务院办公厅1999年5月颁发的《县级以下党政领导干部经济责任审计暂行规定》早了5年。2004年年底，经中央军委批准，四总部颁发了《军队领导干部经济责任审计规定》，总政、总后联合发布了《军队领导干部经济责任审计评价标准（试行）》。2007年1月1日，中央军委胡锦涛主席签署命令颁发新修订的《中国人民解放军审计条例》，新条例首次把经济责任审计纳入军队审计的基本法，正式确立了经济责任审计制度的法律地位。
2003年，在全军体制编制调整精简的浪潮中，中央军委还专门为解放军审计署增配了一名副军职领导干部经济责任审计专职干部。在此之前，全军各大单位、军级单位和设有审计部门的师级单位都成立了领导干部经济责任审计工作领导小组。2006年7月20日，经中央军委胡锦涛主席批准，全军领导干部经济责任审计工作领导小组在北京成立。至此，以领导小组为核心的经济责任审计工作的组织领导格局基本建成。实践一再表明，经济责任审计对于维护军队财经秩序，提高军事经济效益和促进军队党风廉政建设，发挥了极其重要的作用。回顾20年的历史，我军的领导干部经济责任审计工作，可以说起步较早，高层重视、基层关注，发展最快、影响最大、效果最好，始终是军事经济监督领域内被重点关注的问题。
军队领导干部经济责任审计，之所以成为军事经济监督领域内的重点问题，除了时代背景和环境条件等外部原因外，更重要的是由其本身所固有的特点所决定的。从理论上分析，这些特点主要包括：一是审计结果的人格化。经济责任审计，考核和评价的是被审计领导干部履行经济责任的能力和廉洁自律的状况，审计结论与个人的进退去留和褒贬奖惩高度相关，不仅党委重视，广大官兵关注，尤其是被审计者更为看重，是一种十分敏感的审计。二是审计内容的综合性。通过经济责任审计，可以对被审计领导干部所在单位的财经管理、经济效益、内控制度、经费节超、廉政建设等状况进行全面地考核，是“牵一发而动全身”的综合性审计。三是审计客体的重要性。经济责任审计的客体，主要是负有经济责任的领导干部。我们知道，在我军现行的经济管理体制中，无论单位大小，无论层级高下，领导干部始终处于经济管理的决策和主导地位，抓住了领导干部，就是“牵住了牛鼻子”，也就是抓住了最重要的部位。正是因为这些原因，使经济责任审计自始至终都成为全军上下密切关注的重点问题。
二、前沿探析
（一）关于审计对象问题
按照现行规定，经济责任审计的对象是军队团级以上单位和部门负有经济责任的领导干部。当前，对此提出异议的主要有四种观点：第一种观点认为，不仅要审军事（行政）主官，而且要审政治主官（政委）。持这种观点的人认为，政委虽然不直接管钱管物，但部队的重要经济活动和大项的经费开支，都是党委集体讨论决定的，而政委大多是党委书记，是集体决策的拍板人物，理应承担相应的经济责任，更何况有些单位还对经费审批报销实行了“军政主官联审签批”制度，因此，必须对政治主官进行审计。第二种观点认为，负有经济责任的营以下领导干部、生活服务中心主任、司务长也应列为审计对象。持这种观点的人认为，这些对象与市场挂钩紧密，与社会交往直接，与士兵利益密切相关，问题多，影响大，应纳入审计对象。第三种观点认为，军及军以下事业部门的领导干部不要列为审计对象。持这种观点的人认为，这些对象对事业经费的管理只有计划建议权，没有决策和签批权，有经济责任，无经济权力，建议不要列为审计对象。第四种观点认为，军级审计部门只审团级单位及其部门的领导干部，大单位审计部门只审师级单位及其部门的领导干部，解放军审计署审军以上领导干部和军级部门的领导干部，实质上就是不愿意审本级部门和直接下级单位及其部门的领导干部。持这种观点的人认为，应该为审计部门的建设和审计人员的发展留点后路，尽可能地创造好一点的环境条件。
以上观点，虽各有偏颇，但从研究的角度看，其积极意义不可小视。笔者认为，审政治主官，与现行规定没有冲突，只要是负有经济责任的团以上领导干部，无论是军事主官还是政治主官，都要列为审计对象。近几年，许多单位对审计政治主官进行了尝试，有些单位还创造了“军政主官联审”或对党委班子中负有经济责任的成员进行“捆绑式审计”的形式，各方面反应比较正面。下一步，应大胆实践，总结经验，逐步规范；关于对负有经济责任的营以下领导干部、生活服务中心主任、司务长实施经济责任审计的问题，不是不对，而是不能。从我军现有的审计力量来看，完成对团以上领导干部经济责任审计的任务，已经是超负荷运转了，如果再向下扩展，不仅难以完成任务，而且会影响审计质量。审计部门应有所为有所不为，因此，审计对象不宜向下扩展，这些人员中如有重大经济问题，可采取专项审计的办法去解决；关于军及军以下事业部门领导干部不列为审计对象的问题，应本着“负什么责任、审什么内容”的原则去审计，不宜改变现行规定；关于第四种观点，笔者虽然不能苟同，但是，我们也有理由相信，这是处在第一线工作的审计人员心有余悸的真情流露，这个问题，不要从变更规定上找出路，而应从经济责任审计制度化上想办法，只要我们依法审计，公正评价，笔者确信，给审计部门和人员“穿小鞋”的现象会越来越少。
（二）关于评价标准问题
军队领导干部经济责任审计评价标准问题，既是一个难点问题，也是一个热点问题。过去，没有评价标准，大家一致呼吁要出台一个全军统一的评价标准。2004年，总政、总后联合出台《军队领导干部经济责任审计评价标准（试行）》后，全军有了统一的评价标准。这个标准的公布执行，对于统一评价尺度和规范评价行为，作用十分重大，反响也比较强烈，虽然肯定与拥护的呼声是主流，但异议也不少。有的提出，这个标准过于原则，自由裁量空间过大，操作性不够强；有的提出，这个标准定性有余、定量不足，评价尺度难以把握；有的提出，这个标准内容不全，有些项目找不到标准；有的提出，这个标准与自己所在单位的情况不对号，不好执行；还有一些专家、学者、硕士、博士，为了研究定量评价，设计出了许许多多的数学公式，给出了一大堆数学模型，等等。正是因为有了这个标准，使这个难点问题有了研讨的参照系，从而引发了新一轮的研讨热潮，把这个问题再次推到了前沿领域。
从总体上看，有标准比没有标准好，有了标准，评价活动才能有所遵循，审计主体才有衡量的尺度，审计客体才能心有底数。但是，全军各大单位及其各个部队的情况千差万别，对经济责任审计评价这样一个极其具体又十分敏感的问题，只用一个新出台的标准去规范，其难度是可想而知的。笔者认为，对现行的经济责任审计评价标准，要用“两个可以”的态度去认真对待。一是可以修订。总部在设计这个标准时，用了“试行”二字，为修订预留了空间。我们应当通过评价实践来检验这些标准是否切实可行，通过理论研讨来寻找更为科学的评价标准，为下一步修订这个标准作好实践和理论准备。二是可以细化。全军各级审计部门，应当依据这个标准所规定的基本原则和精神，结合本单位的具体情况，对评价的项目、内容、尺度加以细化，制定出与本单位情况相符合的实施细则，使经济责任审计评价标准更为完善、更为科学。
（三）关于结果运用问题
军队领导干部经济责任审计的工作成果，具体体现在审计结果的运用上。运用好审计结果，既是建立这项制度的初衷，也是其最终目的，对此，在理论上已不存异议，但在实际工作中，结果与运用往往脱节。因此，这个问题就成了经济责任审计工作中一道棘手的难题。当前，对这个问题的研究，主要集中在把审计结果的运用与干部工作紧密挂钩上。有人提出，要先审后用、先审后提、先审后离，不审不用、不审不提、不审不离；有人提出，要依据审计结果的评价等级管理和使用干部，提拔使用、奖励评先、戒勉谈话和处理处罚都要与评价等级密切挂钩；有人提出，审计结果要进入干部档案，要落实审计结果通报制度；有人还特别提出，审计结果的运用越到位，越要注意防范审计风险，等等。应该说，这些观点是立得住的，这些研究也是有益的，但这些都是审计人员的自说自话，而运用审计结果的责任主要不在审计部门，主要取决于党委首长和干部管理部门。
笔者认为，要用好经济责任审计结果，必须把握四个要点。其一，要客观认识审计结果的地位与作用。经济责任审计结果，是考核、使用领导干部的重要内容和重要依据，但不是主要、更不是全部的内容和惟一依据，不用审计结果不对，期望值过高也不好。其二，要紧紧依靠党委。党管干部，是我军的优良传统，也是我军行之有效的政治制度，只要党委重视了，审计结果就能得到恰当地运用。用好审计结果是一个系统工程，审计部门的任务，就是要做到审计对象由党委确定、审计计划由党委批准、审计评价由党委把关、审计结果运用纳入党委的重要议事日程。其三，要用制度去规范审计结果运用行为。从根本上讲，运用审计结果的主要责任在党委和政治机关，仅靠审计部门的研讨、呼吁是远远不够的，仅凭自觉性也是不牢靠的。审计部门要通过自身的努力，让党委形成共识，让机关形成合力，用制度的强制力去规范审计结果的运用行为。我们高兴地看到，有些军区以党委的名义颁发了相应的制度，明确规定领导干部不经过经济责任审计不得提拔使用，审计评价达不到较好以上者不准提拔使用，这些单位经济责任审计结果的运用比较到位。其四，要切实防范审计风险。我们应该清醒地看到，运用审计结果是一把“双刃剑”。不用，审计结果将成为一纸空文，经济责任审计也将流于形式；用了，审计结果会地位倍增，审计部门将被推向风口浪尖，审计风险也将大大增加。作为审计部门，既不能埋没了好干部，也不能为“带病”提拔的干部“背书”，我们必须努力提高自身的业务素质和职业道德水平，把每一个经济责任审计项目都办成“铁案”，客观公正地评价领导干部，拿出高质量的经济责任审计结果，切实防范和规避审计风险。
（四）关于组织领导问题
军队领导干部经济责任审计的组织领导工作，经过几代审计人的不懈努力，在解放军审计署有了一名副军职专职干部专责此事，全军成立了领导干部经济责任审计工作领导小组，基本上形成了以领导小组为核心的组织领导格局。这种格局，相对于原来的无专门机构管理、无专职人员负责的状况是一种进步。但是，这种格局与新形势对经济责任审计工作的要求还有很大的差距，特别是党的十七大把加强审计监督列为防治腐败的重要措施后，我军经济责任审计工作的组织领导问题，再次成为业内关注的热点问题。有一部分人认为，随着经济责任审计工作的深入发展和审计任务的不断加重，应设置专门的机构和人员来管理，因此，建议在解放军审计署增设经济责任审计局，在大单位审计局设立经济责任审计处，在军以下单位增配经济责任审计专职人员，以加强对经济责任审计工作的组织领导；有一部分人认为，经济责任审计工作领导小组虽然层级高、权力大，但从结构上看，这种组织比较松散，成员变动比较频繁，兼职者多，专职者少，有的领导小组一年只开一次会，组织领导工作很难落实，因此，建议在领导小组之下设立专司经济责任审计的常设办事机构，这个机构一定要有编制，可以叫局、处，也可以叫办公室；还有一部分人认为，没有专门的编制机构并非坏事，有利于经济责任审计工作成为党委的直管工程，也有利于经济责任审计成为审计部门领导的直管工作，等等。这些研究都有一个共同的特点，就是要加强对经济责任审计工作的组织领导。
笔者认为，要加强对经济责任审计工作的组织领导，审计部门应当在两个方面下功夫：一方面，要在增编增人上下功夫。审计部门要大胆实践、积极探索，设计出合理适用的机构、人员编制方案，拿出具有说服力的论证报告，为调整体制编制作好理论与实践准备，为加强和改进组织领导工作打下坚实的基础。另一方面，要立足现有条件加强组织领导。我们知道，增编增人不是审计部门自己说了算的，在体制编制没有调整前，我们必须充分发挥领导小组的作用，在现有格局下，想方设法加强组织领导。在这一方面，许多单位进行了大胆地探索和有益地尝试。有的单位实行了领导小组季度例会和联席会议制度，加强了对经济责任审计工作的组织领导；有的单位把经济责任审计工作纳入党委的重要议事日程，经济责任审计情况的年度工作报告纳入党委工作报告之中，向单位党委全会报告并接受审议；有的单位以制度的形式区分领导小组成员各自的工作职责，使组织领导工作落到了实处。
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