西部大开发：平衡协调论的一次伟大尝试，本文主要内容关键词为：大开发论文,西部论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、导言
当我们站在新世纪的始端回首与感怀20世纪中国法学的发展状况时，勿庸置疑，作为我国 改革开放思想的产物，经济法与经济法学的发展与勃兴乃是其中最伟大的成就（注：刘文华：《中国经济法是改革开放思想路线的产物》，载《法学杂志》1999年第2期。
）。20年来中 国经济改革与发展几经变迁，经济法理论研究始终与时代的脉搏共振，经济法学者对经济 法的现代性所内涵的本质及其规律认识不断地加深（注：张守文：《论经济法的现代性》，载《中国法学》2000年第5期。
），对许多问题的探讨在感悟上具有趋同 性。近代西方国家曾经历过的自由放任的“夜警时代”以及20世纪三四十年代推崇备至的国 家干预经济的“凯恩斯主”，其中遭遇的“市场失灵”与“政府干预失灵”的痛楚，已显示 在这种经济基础条件下孕育出的经济法及其理论也难免会成为“畸形儿”，而前苏联东欧高 度 集中的计划经济体制下诸种经济法理论及其对中国经济法理论的影响已随着中国的经济体制 改革并推行市场经济而写进了历史（注：前苏联经济法学理论主要构建在计划经济体制基础上，对我国经济法理论研究与发展曾 产生过极大影响，但其实质主要是“经济行政法”。
）。因此，在现代市场经济中，国家对社会经济的调节 必须在尊重市场配置资源的基础作用前提下，坚持国家干预与市场调节的“两手”运行。而 现代经济法理论探索及其功能的揭示亦必然以此为立足点，在国家干预经济与市场调节经济 良性互动之间，在经济集中与推行经济民主之间进行综合平衡与协调（注：经济法的“平衡协调”理论，是当代中国经济法学界占主导地位的经济法学流派之一， 该理论思想包括：经济法对特定经济关系的调控是为了解决“市场调节失灵”与“政府干预 失灵”两大系列矛盾，经济法就是为平衡协调两大系统矛盾服务的。具体而言，经济法调整 、强调市场与国家干预的“两手”结合；强调经济集中与民主的对立统一；强调纵横经济关 系结合与互相制衡原则；强调经济法宗旨以社会责任为本位和为社会可持续发展服务；强调 公法与私法在一定范围内一定程度上相互交错、相互渗透；强调对社会经济运行的调整方法 是一项系统的调节机制……该富有创建性的经济法思想可参阅刘文华教授自80年代以来发表 的一系列论著。另详见潘静成，刘文华：《经济法》，中国人民大学出版社1999年版。
）。当然，理论上的认 识要获得社会的认同，必然要跳出单纯的注释法学的樊篱走向实证分析。而经过实践证明了 的理论，对新生事物同样又具有实践指导作用。本文不揣笔陋，以当前全国上下正在提倡和 推行的西部大开发为背景材料，运用经济法的平衡协调理论对西部大开发进行实证剖析，一 方面试图为西部大开发这一国家宏观政策目标提出具体的制度设计；另一方面，也可从侧面 透视出社会现实的发展对平衡协调论思想的巨大回应性（注：刘普生：《论经济法的回应性》，载《法商研究》2000年第2期。
二、经济法是西部大开发的主导法治保障
江泽民同志在去年中央举办的法制讲座上强调指出：“加强西部大开发的法治保障，是社 会主义市场经济发展的内在要求，也是依法治国的重要实践。要通过加强法治，推动西部地 区形成适应发展社会主义市场经济要求的充满活力的开发机制和良好的社会环境。”实施法 治作为西部大开发的基本条件再一次被党和国家领导层予以肯定。但是西部大开发要获得跳 跃式的经济发展，在运用法治思维与手段来引导和规范经济开发的进程中，仍然存在着一个 以何种法律制度（部门法）为主导的法治保障模式甄别问题，否则就会“开错药方”，适得其 反，这一点基本为理论与实务界在探索西部大开发的认识中所忽视。西部大开发与西方国家 （如美国西部开发）及我国东南部大开发的政治体制背景、市场竞争态势和对外开放环境迥异 ， 在法律制度的选择上，我们没有必要去重复东南部开发过程中所经历的法治轨迹，而应当针 对西部大开发的具体时代特点，选择最适宜的法治保障制度和切中的法学理论作指导。
（一）市场经济良性运行呼唤经济法保障
新中国成立后到90年代初期，行政法基本上是调整我国经济关系的主要法律制度，这是与 高 度集中的计划经济体制相适应的，经济运行的基础是政府运用行政权力以行政管理手段配置 资源，着重以国家利益为本位，以调整上下级行政隶属关系为对象，以强制性措施为方式管 理企业，其结果是导致高投入，低产出，且形成了当今政府行为侵越市场机制的惯性以及政 府干预经济的随意性。在这种以行政法为主导的法治调控模式下（严格地说，法治只有在市 场经济条件下才可能实现并有所作为），国家对经济管理实行全面强制性地干预，企业与其 他经济组织只能是政府与行政机关的附属物，没有独立性与自主性，处于支配地位，企业运 行 的外部法治环境极其恶劣。因此，我们不难发现，多年以来我国的经济体制改革尤其是在东 南部经济发达地区的改革实践中，国有企业基本上是围绕脱离各类行政指令、行政政策、行 政法令束缚的樊篱，渐次获得“自由与新生”的。一系列放权让利等措施是经济改革的轨迹 ，特别是党的十四大明确提出我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制后，在 市场经济条件下，依法确立企业的独立自主地位及其相应权利的保障体系是法治的呼唤与必 然要求。这就使得传统经济体制下，国家（政府）运用行政法律（实际上是“经济行政法”）手 段对企业全面强制与干预的调控模式已渐渐退出历史舞台。民商法作为调整商品经济的基础 法，取而代之为我国企业改革以及确立企业的独立法人地位和各项权能的保障扮演着重要角 色。自80年代中后期以来，我国大量的经济立法中，不少民商事立法的出台都遵循和反映了 市场价值规律，为培育和造就活跃的市场主体及保障市场经济的良性运行提供了前提条件（注：肖周录等：《西部经济发展与法制建设的若干问题》，载《中国法学》2000年第4期。
但是，中国经济的运行及其相关法治保障要求却呈现出一个“两难特色”，一方面急需培 育市场机制与建立相应的民商法律（私法）体系；另一方面，国家必须从长远与全局角度出发 对经济协调发展进行适当的干预与规制（注：鲁篱：《经济法基本原则新论》，载《现代法学》2000年第5期。
），防止和弥补私法调整功能的不足（注：陈云良：《局外人还是参与者：区分国家干预市场时的双重身份》，载《湖南省政法管 理干部学院学报》1999年第6期。
）。因此，尽管 大量民商法为各类市场主体独立地位之确立和各项民事权能之强化提供了制度保障，仍有许 多社会经济与发展的现实问题是传统私法无力调整的，如市场信息的不完全性、经济活动的 外部负效应、区域经济的平衡发展、社会可持续发展以及国家经济安全等都必然要求恰当的 国家干预及其相关法律制度的调整。相对于传统的民商法而言，经济法作为后现代法（注：张守文：《经济法的时空维度描述》，载《法商研究》1998年第6期。
），正 是 调整着这类“需要由国家干预的具有全局性的和社会公共性的经济关系的法律规范总称” （注：李昌麒：《经济法：国家干预经济的基本法律形式》，四川人民出版社1995年版，第1 98页。
） ，以社会利益为本位，维护和促进市场机制的完善，弥补和矫正市场机制的缺陷，实现经济 效益和社会效益的最大化，推动社会向前发展而产生的（注：我始终认为经济法是发展之法，经济法在维护和促进社会经济发展时所体现的发展性 与经济性是经济法的特质之一。限于篇幅，对经济法的发展性，作者将另文描述。
）。因此，从某种程度而言，传统 民 商法的根本价值在于体现经济自由，而经济法的价值则重于维护经济秩序，前者是市场经济 的基础法，后者则是市场经济的主导法（注：刘文华等：《1999年经济法学研究的回顾与展望》，载《法学家》2000年第1期。
）。就我国当前在市场经济条件下进行西部大开发 而论，必须以市场调节作为资源配置的基础性手段，但是依市场价值规律的作用，资源绝不 会自动地从富饶的东南部移向相对贫乏的西部，因而，政府应根据区域经济协调发展的战略 ，强化国家政策的差别性和针对性，制定对西部地区倾斜的调节政策，通过政府调节的补给 作用，为西部创造一个良好的市场环境，以促进区域经济的平衡协调发展。当然，政府的干 预与调节，需要法律予以界定与规范。无疑，经济立法应针对西部大开发中的市场失灵现象 ，尤其是西部大开发中宏观经济的可持续性发展进行制度设计，并规范西部大开发中的政府 经济行为。这就要求我们要自觉地把政府行为与市场机制有机结合起来，使之产生最大的开 发效应，经济法中的平衡协调理论正好符合这一基本法理念。
（二）平衡协调论是西部大开发的指导思想
西部大开发是在现有的市场经济条件发育程度不高以及走向知识经济（实际上是半工业化半 农 业化程度极高）的宏观背景下提出的，在主导法治（法律制度）的选择上，我们必然会自发地 、甚至寄希望于能在沿袭传统的法治模式变迁中找到西部开发的法治资源的传承，显然 这种“路径依赖”的影响不利于西部经济的开发，甚至会产生误导，使法治对西部的开发起 不到应有的制度保障。我们认为，西部大开发，首先应依据中央宏观经济决策以及宪法的指 导，在此基础上发挥制度创新，在大力培育和发展私法体系的同时，加强以经济法为主导的 法治模式构建，大量加强经济法立法，各级政府部门及企业等市场主体，要运用经济法思维 来对 待和处理经济发展中的大量问题。
1.从西部大开发的宏观经济发展而言。西部经济的快速发展最终达到与东南部发达地区平 衡，调整这种区域经济关系的法律部门体现了社会利益本位与社会发展公平的理念，这正是 现代经济法作为独立的法律部门的特殊性质之一。民商法强调形式上的公平与平等，但市场 机 制的局限性与缺陷性无法自动地解决东西部经济发展的差距以及提供公共物品等问题。美国 等一些国家的经验证明，在开发落后地区中，政府虽在规划、干预、政策、资金等方面发挥 着重要的支持作用，但政府利用自己的行政手段（法）干预资源在地区间的合理流动，忽视市 场配置资源的基础性作用，又不能实现东西部资源的合理流动，而且“政府成本”太高最终 导致了资源的浪费。我国改革开放前的“三线”建设，完全是依靠政府和国家政策支持，强 化行政手段，导致脱离经济规律，其结果是弊端丛生、损失严重，教训十分深刻。因此，在 西部大开发的宏观调控法治模式上，我们要正确处理好政府与市场的关系，运用平衡协调原 理，要将现代经济法中国家干预成分定位于有限、适当干预，以期与市场调节保持一致。各 级政府在西部大开发中，主要是做好发展规划，创造良好的投资环境，推动技术创新，培育 市场主体，对基础设施建设增加财政投入等。总而言之，既要运用“无形之手”，又要利用 “有形之手”，即市场机制与政府行为的互补作用，运用经济法思维使两者达到平衡协调， 并通过发挥财政、税收、利率等经济杠杆作用，让政府行为变直接的推动为间接的引导， 从而激发西部自身的活力，使政府调节之手无形化，从宏观上间接地引导西部市场经济朝着 健 康、快速的方向发展。因此，从某种程度上讲，西部大开发使经济法的运用更为贴近生活， 贴近现实。
2.从西部大开发的微观经济发展而言。社会化生产的基本形式是企业，在西部大开发进程 中，企业作为市场中最重要的主体之一，其自身效益的好坏是衡量西部大开发成功与否的“ 试金石”。长期以来，我们习惯于用计划经济行为的模式管理经济，用行政手段来管理企业 ，传统的行政法及其行政干预方式正如前文所述是无法激发企业自身活力的。而以民商法为 核心的私法，涉及微观经济层面，主要是调整商品交换关系或平等主体之间的自由财产流转 关系，商品经济关系本质是人与人之间的存量利益（既得财物）关系（如民商法通过所有权对 既得利益的确认），但传统私法在调整上述利益关系时并不调整企业组织内部管理关系，更 不涉及企业自身增量利益的创造与公平合理的配置（注：陈乃新：《经济法的重要范畴：剩余权与经济安全权》，载《法商研究》1998年第6期 。
）。实际上，在社会化生产条件下，企 业 是否充满活力，是否具有竞争力，绝不只取决于外部的市场竞争和价值规律的强制作用，更 大程度上还取决于内部增量利益（企业利润）关系的调节。我国经济法学者陈乃新教授进一步 指出，企业的增量利益实际上是投资者提供资金与决策劳动、投劳者提供直接生产劳动以及 企业管理者提供管理与指挥劳动共同创造的，他们生产增量利益以及公平合理分配利润关系 的法律调整正是现代微观经济法的重要使命。因此，经济法是最有效的保障西部企业脱困与 实现经济腾飞之法。
三、运用平衡协调论思维加强西部大开发的经济立法
国务院西部地区开发领导小组于去年在北京召开了西部地区开发会议，提出实施西部大开 发不能沿用传统的发展模式，必须研究适应新形势的新思路、新方法、新机制，特别是采取 一些重大政策措施，加快西部地区改革开放步伐。但是政策具有更大的灵活性、变动性，而 西部大开发需要一个相对稳定和持续的对策。因此，我们认为，中央提出的政策措施，必须 通过国家具体的法律形式表现出来，并以法律的严肃性、规范性和稳定性来营造良好环境， 以法规形式确定政策导向，以法律形式巩固和保护西部大开发战略规划的科学性、完整性和 长期性。然而，西部大开发的法治建设却是一项特殊又复杂的系统工程，近来一些学者呼吁 应当着手制定有关西部大开发的基本法，可以称之为《西部开发法》或《西部开发促进法》 。笔者建议该法应确立以经济法为主导，并运用平衡协调理论来作为指导思想。就具体加强 西部大开发的经济法对策而言，不能只单纯满足于将有关经济政策法治化，关键还要立足经 济法的应然性作用价值，培养公民的经济法治信仰，树立起经济法观念。因为对西部开发进 程中面临的种种困难和问题，现代人们往往不善于或不屑于从法律上特别是从经济法上寻 求解决，这种经济法思维方式的缺陷与西部大开发及其经济发展是不相适应的。运用经济法 的平衡协调理论，并以此作为指导西部大开发的指导思想，在经济立法过程中从整个国民经 济的协调发展和社会整体利益出发，来调整西部大开发中具体的经济关系，协调经济利益关 系，以促进引导和强制实现社会整体目标与区域经济利益目标的统一实现（注：史际春，邓峰：《经济法总论》，法律出版社1998年版，第165页。
）。当然，国家 立 法机关应当有针对性、有步骤地加强和完善有关西部大开发的经济法立法工作，明确国家在 西部 实行的特殊政策，尽快完成民族区域自治法的修改任务，同时以适当方式扩大西部省、市、 区特殊经济立法权。在以经济法为主导内容的西部大开发基本法的指导下，加强地方经济立 法，适应各地不同的具体经济发展情况。笔者认为，加强西部大开发的经济立法，具体的制 度设计与完善包括：
（一）加强经济法主体立法
谁来开发西部即西部开发中的市场主体问题，是西部大开发中必须首先研究和解决的最基 本问题。市场经济主体是指市场活动的参加者，具体包括企业、个人、政府或国家等。规范 市场主体的法律规范如何划分，即市场主体身份的归属，应当依据市场主体所参加的经济关 系的性质来判断其应受何种法律部门所规范。经济法所规范的市场主体，是指参加了经济法 调整的经济关系，即体现了国家意志干预的经济关系。在这当中，国家根据国家与社会公共 利益的需要对市场主体的某些活动或行为进行必要的调控和约束，这与民商法调节的市场主 体制度大相径庭。具体而言，经济法的主体立法主要包括企业形态的法定化制度、企业的市 场准入制度、企业运行中的国家干预以及企业的社会责任等方面（注：李昌麒，鲁篱：《中国经济法现代化的若干思考》，载《法学研究》1999年第3期。
）。以作为经济法最活跃 的 主体企业为例，在西部大开发过程中，经济法应着重规范“企业的外部经济管理关系，有国 家干预因素的企业内部管理关系及体现国家意志干预的企业外部的经济协作关系”（注：王红一：《论经济法调整对象的范围》，载《中山大学学报》2000年第2期。
），特 别 是平等地区、部门和财政主体之间为实现西部开发中的一定经济目的形成的经济协作关系 （注：徐孟洲：《新〈合同法〉是民法和经济法综合调整的反映》，载《法学家》1999年第3 期。
，而不在于对抽象法人制度的关注，而且经济法应当强调对任何市场信息主体都实行一定形 式的经济责任制（特别是西部地区的国有企业改革），以落实经济法之责、权、利相统一的原 则。
（二）加强市场秩序规制立法
西部大开发向纵深推进，单纯依靠政府行为是远远不够的，最持久的开发动力是市场的力 量，但市场的缺陷需要外部力量（政府）予以矫正。当前市场机制发育水平低，市场调节表现 的自发性、盲目性和滞后性日见端倪，建立规制市场秩序的法律机制，通过对市场准入控制 、竞争秩序维护、消费者权益保护，适度限制市场机制的弥散作用，修正和弥补民商法的负 面效应及不足，降低私权主体依靠自身力量进行自我保护的高昂成本（注：单飞跃：《经济法学》，中南工业大学出版社1999年版，第51页。
）。现阶段，我们应 当 完善《反不正当竞争法》，加快制定《反垄断法》、《反倾销法》等，特别在西部开发过程 中要着重打破行政垄断、地区封锁，建立统一、开放的市场体系，营造公平交易的环境，重 构 诚实信用的秩序，解决当前信用不足乃至信用危机的问题，通过打击假冒伪劣，加强产品质 量监督，保护消费者的合法权益，提高消费者的消费积极性与预期等。
（三）加强宏观调控立法
国家实施西部大开发战略，是中央宏观调控的政策措施，这为我们加强宏观调控经济立法 提 供了直接依据和具体指导精神。当前，国家要从西部经济的宏观和整体角度出发，运用国家 计划、经济政策和多种调节手段，引导和促进社会经济协调、稳定和发展（注：漆多俊：《宏观调控法研究》，载《法商研究》1999年第2期。
）。针对西部地 区 经济和各个方面的发展状况，当务之急是必须制定和完善相关的财政税收立法，通过有关法 规，确定国家财政转移支付的基数，并随着国家财力的增长而稳定增加，出台相应的措施确 保落到实处。并且充分发挥税法的宏观调控功能，制定税法，使税收优惠政策通过立法形式 与产业结构调整和资源有效利用衔接起来，充分发挥财税政策在大开发初期的扶持效应。要 运用法律手段克服西部大开发中资金供给的“瓶颈”问题，大量吸纳民间资本，法律应以其 明确性将有关政府引导的信息传递给投资人，借鉴一些发达国家经验，制定《企业投资补贴 法》，对在西部特定区域投资的区外企业提供一定比例的投资补贴，或采取贴息的办法吸收 大量的社会民间资本到西部投资，发挥财政资金的乘数效应；制定《产业结构调整法》，促 进西部地区的产业结构调整，在法律文件中应当规定，产业结构调整的原则是，有利于西部 的发展，有利于国家整个产业结构的完善，要正确处理好传统产业与新兴产业的关系，特别 要通过立法鼓励和支持运用高新技术改造传统产业；西部大开发中，国家主要负责基础设施 的改善，政府在开发问题上要有所为，有所不为，不能盲目地扩大政府权力，要加紧制定《 政府采购法》，健全政府关于项目决策和政府采购的法律程序，避免重复建设；制定《西部 高科技产业区法》，支持鼓励科技人才到西部创业，并对西部的高科技开发、信息开发与利 用，对信息产业的组织和信息交易的规则作出规定（注：乔新生：《西部大开发的战略与制度思考》，载《经济与法律》（香港）2000年第3 期。
）；制定《西部地区引资法》，在 国家现有招商引资政策与立法措施的基础上，制定适于开发西部的具体产业目录、引资税收 优惠条件、市场准入优先，简化外资审批程序等，拓宽利用外资的渠道，不断提高利用外资 的规模与质量；制定《中小企业促进法》，无论是西部地区的中小型企业，还是引资成立的 中小型企业，都在市场竞争下面临一个适度保护问题，特别要通过立法从各方面鼓励中小企 业的科技创新；制定《西部环境与资源保护法》，我国西部开发一开始就要重视环境的法治 保护，绝对不应再走美国西部那种“先污染后治理”的老路，必须走开发与环保并进的可 持续性发展道路，将可持续性发展作为一项立法基本原则，完善有关资源开发、生态环境保 护和 退耕还林的单行法律，提高资源利用效率。总之，要通过完善产业政策和财政、税收、金融 、国有资产投资等经济杠杆的运用规则，实现宏观调控的规范化、制度化和法治化。
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