新农村建设、城镇化进程与流动人口问题——我国“三农”问题的双重视野、双向效应和双轨路径，本文主要内容关键词为：双轨论文,流动人口论文,新农村论文,三农论文,双向论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：C912.82 文献标识码：A 文章编号：1001-5035(2007)01-0020-10
一、新农村建设与城镇化进程的相互关系及解决“三农”问题的双重视野
流动人口一般是指户籍未作变动的临时性移动人口，① 其主体是从农村进入城市(城镇)的务工农民及子女亲属，同时也包括一些具有城镇等其他户籍身份的流动人员。目前，我国每年约有两亿多流动人口，其中农民工占绝大多数。由于流动人口长期在农村和城市(城镇)两端间迁徙流动，所以，要有效解决流动人口问题，首先应把其置于新农村建设和城镇化进程的双重视野加以考察分析。
(一)新农村建设源于“三农”问题，“三农”问题的症结在于二元经济结构
有资料表明，新农村建设运动并非始于今天。上世纪50年代，我国在制定国民经济“二五”、“三五”计划时，就曾提出过建设社会主义新农村的问题。建国以来，从土地改革到人民公社，从农业学大寨到家庭联产承包责任制，历次农村改革运动或是局部创新，或是表面变革，之所以未能从根本上解决“三农”问题，原因十分复杂，结论也众说纷纭，但根本原因在于，它们未从实质上触及中国的二元经济结构，更难撼动由二元经济结构支撑的经济社会发展体制。
也就是说，新农村建设的初衷虽然源于“三农”问题，但解决问题的最终根源却不在于此，而在于根深蒂固的二元经济结构。因此，中国未来的农村发展战略，如果不能从根本上突破二元经济结构的传统束缚，如果仍局限于就农业论农业、就农村论农村的传统思维，仍把“三农”问题作为一个孤立的系统单独加以研究，而不是把它们和工业化、城市化发展置于同一个战略格局加以分析研究，那么，非但难以实现农业与工业、农村与城市、农民与市民间的有机互动和良性转换，而且也不可能从根本上解决“三农”问题。
(二)解决“三农”问题的根本出路是城乡一体化的城镇化发展战略
一般认为，“三农”问题的核心是农民问题，农民问题的实质是增收问题，而增收的关键是减少和转移农民。目前我国有8亿农民，4.9亿农村劳动力，如要真正解决“三农”问题并破解二元经济结构，就必须下决心减少和转移农民。应该看到，经过改革开放后的不懈努力，到上世纪90年代中后期，我国已开始进入工业化中期阶段。根据国际经验，这一阶段工农关系将发生转折性变化，经济发展也将进入工业反哺农业阶段。到21世纪初，我国人均GDP、农业GDP比重和工农业GDP之比等多数指标，已达到大规模反哺期的国际参照值，标志着我国已正式进入反哺期，也标志着我们已有能力破解二元经济结构了。
2003年初，就我国今后实施什么样的农业发展战略问题，即以什么方式解决“三农”问题，胡锦涛总书记作了明确阐述：即统筹城乡经济社会发展，充分发挥城市对农村的带动作用和农村对城市的促进作用，实现城乡一体化。他还为此提出了“两个趋向”的重要论断，并强调：“我国现在总体上已到了以工促农、以城带乡的发展阶段。”从这个意义上看，统筹城乡发展，实施城乡一体化的城镇化发展战略，是解决我国“三农”问题的终极目标和必由之路(笔者据此将其理解为“一二三战略”：即以城乡一体化破解二元经济结构并最终解决“三农”问题)，“两个趋向”是对这一战略目前所处阶段的科学分析和准确判断，“工业反哺农业，城市带动乡村”是实施这一战略目标的具体举措。
(三)新农村建设与城镇化发展同属当前解决“三农”问题的重大战略，妥善解决流动人口问题在两个战略中具有同等重要作用
新农村建设有广义和狭义两种理解。广义的新农村建设是一个没有明确时间和阶段性目标限制的概念，而且在内容上可包容所有的“三农”问题。例如，不但“一五”、“二五”期间可称之为新农村建设，现在的“十一五”时期可称之为新农村建设，即使将来“十一五”结束后，我们仍可称之为新农村建设，这一点并不难理解。狭义的新农村建设则专指中央此次部署的，有明确目标、② 时间要求和任务举措的新农村建设。显然，目前我们通常所指的是后一概念。
那么，新农村建设在“三农”问题战略中处于一种什么位置？它与城镇化战略又是一种什么关系？有学者认为：“应该明确建设社会主义新农村只是国家城镇化战略的一个重要补充。”[1] 这是一个非常重要并值得深入探讨的课题。笔者认为，这里的关键是城镇化战略的定位认识问题。
如何界定城镇化战略所涉及的范围，在我国始终存有争议。开始多以“城市化”一并包容，后又纷纷以“城镇化”加以取代。当新农村建设开始实施后，学界又认为，目前我国应是“大城市、中小城镇和社会主义新农村同步推进的城镇化，是三维结构同时并存的城镇化”；[2] 还有分析认为，中国应分为城市的城市化和农村的城镇化。[3] 笔者认为，这些分析和论述都说明了一个问题，即按国情看，我国目前实际上并存三大发展战略：以“二十字”方针为总要求的新农村建设战略，以小城镇为主、统筹城乡一体化发展的城镇化发展战略，以大中城市为主的城市化发展战略。当然，三者间确实具有密切联系，职能边际也有交叉，但各自更有不同的特点、功能和发展规律。如果不承认这一点，就难以深刻理解中央新农村建设战略的历史意义和现实价值，也难以在实施过程中辩证处理和把握好各种关系。
基于这一分析，笔者认为，新农村建设与城镇化进程一样，在当前我国的“三农”问题总体战略中具有同等重要地位。它将以其自身的特定对象和任务，对促进当前的农业发展、农村繁荣、农民富裕，具有其他方式所不可取代也难以包容的重要意义。尽管它与城镇化战略具有密切联系和互补关系，但两者毕竟有本质区别。新农村建设在当前不仅是城镇化建设的补充，还是城镇化建设必不可少的前提和基础，它将以其不可替代的特有方式为城镇化建设作出重大贡献。
因此，在具体工作中，一方面，要积极依托新农村建设这个良好机遇和有效载体，加快农村发展和建设，为农民创造更好的生产环境和生活条件，也为城镇化建设和农村全面小康创造更好的基础和条件。另一方面，从未来发展趋势看，我们坚持认为，新农村建设不能完全与“三农”问题划等号，也不可能解决所有的“三农”问题。只不过从目前来看，它在“三农”总体战略中显得更为重要与迫切。或者说，由于我们以往较为关注甚至曲解了城市化发展之路，而忽视了农村建设，从而使后者成为目前急需补课的薄弱环节。但从长远和根本意义上看，“三农”问题的最终解决，必须依赖于城乡一体化的城镇化发展道路，这同样是一个不可动摇的战略目标。因此，在积极推进新农村建设的同时，必须有计划坚定不移地逐步转移和减少农民，从而从根本上解决中国的“三农”问题。这就是我们考察和分析我国“三农”问题的双重视野。从这个双重视野来看，由于以农民工为主体的流动人口既和农村有着天然的血缘关系，又和城镇化建设进程有着直接而密切的联系，因而他们是两个建设都不可或缺的重要力量，在两个建设过程中发挥着同等重要的作用。
需要说明的是，我们之所以未从“农民工”角度而是从“流动人口”角度来探讨这一问题，是因为，尽管它们相互间有密切联系，但两者又具有不同的关注角度和研究视野：
一是问题所涉及的范围不同。流动人口从人数和范围看大于农民工。如有时候的研究视角不仅包括农民工本人，还包括其亲属及子女，甚至还包括可能给社会稳定造成负面影响的流动社会群体，因此流动人口问题比单纯的农民工问题涉及面更广、延续时间更长、问题更复杂、政策措施的综合性也更强。
二是所研究问题的侧重点不同。例如，如果说解决农民工问题的当务之急是关心和保护其各方面权益的问题，是更应强调服务的问题；那么由于流动人口涉及范围大大超过农民工范畴，因而就必须强调服务和管理并举，两者不可偏废。
三是所追求的目标不同。从城镇化发展战略的未来趋势看，由于流动人口长期在城乡间流动，因此我们更多地把他们视为城乡一体化的桥梁纽带；由于他们相当一部分人最终会融入城镇，因此我们又把他们视为实现城镇化的重要因素。显然，我们所要追求的目标并不仅仅是要让流动人口中的农民工再全部回到农村甚至是“新农村”去，而是要让他们在参与新农村建设的同时，在城镇化发展战略中担当更为重要的角色，作出更多的贡献，同时在这一过程中享有更多的福祉。
二、流动人口对推进新农村建设和城镇化进程的双向效应
从解决“三农”问题的双重视野看，流动人口对新农村建设和城镇化进程具有双向积极效应。
(一)人口流动是我国经济发展和城镇化建设的重要拉动力
从客观上分析，改革开放以来我国农民大规模的流动迁移并非政府的行政主导行为，基本上是农民的自发行为；对农民而言，这一行为也未必完全出于他们的自觉自愿，相当程度上是一种被动行为。正如费孝通先生曾指出的那样：“以农为生的人，世代定居是常态，迁移是变态。”但其所产生的效益和影响却是政府和社会始料未及的，而且首先受益的是全国各类城市、城镇，即流动人口对我国经济社会发展的贡献首先在于其对城镇化发展战略的拉动作用。各种分析和统计资料表明：
——改革开放以来，全国农村近5亿的从业人员中已转移的有2-2.3亿多人，主要是向城镇迁移，占农村劳动力外出就业总量的比重至少在70％到80％以上。目前已计入城镇的5.5亿人中，有约1.6亿的农村户籍人口，其中转移到大城市的占30％以上。他们每年给城镇留下的增加值近2万亿元。从其对城镇化战略的推进作用看，目前，我国每转移1000万农村人口，城镇化水平将提高1个百分点。
——目前全国第二、第三产业从业人员中，以农民工为主体的流动人口分别占57.69％和52％。其中，加工制造业占68％，建筑、采掘业占近80％，服务业占50％以上。他们已成为我国产业工人的重要组成部分。
——中国社科院人口经济研究所的一份调研报告表明，我国改革开放二十多年来，劳动力流动对GDP的贡献率达21％；据浙江省分析，2004年外来劳动力对该省经济的贡献率约为14.7％。
特别应当指出的是，由于解决“三农”问题的关键在于减少和转移农民，因而人口流动虽是农民自发甚至是无序的行为，但在客观上它却实实在在地破解了政府减少和转移农民的历史难题。所以从这个意义上看，流动人口不仅推动了新农村建设，拉动了城镇化进程，同时也为以减少和转移农民为治本之策的“三农”问题的最终解决作出了重要贡献。
(二)人口流动是农村发展和新农村建设的重要推动力
1.流动人口为我国近年来的农村发展作出了重要贡献
最有说服力的莫过于近年来我国农民的收入结构变化。例如，1990年我国农民纯收入中来自家庭经营和工资性收入的比重分别占75.6％和20.2％，到2005年已改变为56.7％和36％。如仅四川一省，2004年农民工的劳务收入便达到576亿元，对农民的增收贡献率超过50％；湖南省嘉禾县有8.2万人流出，占全县劳动力的1/3，带回收入近6亿元，人均增收2070元。
据调查分析，2005年，在全国农民3255元的收入中，有1175元来自农民的工资性收入，对农民收入增长的贡献率达到55％。目前，非农就业收入已经占到农民收入的近1/2，工资性收入已占到农民收入的1/3，工资性收入增长对收入增长的贡献率达80％左右。全国目前外出务工农民每年的净收入约4000亿元，占其家庭总收入的65％左右，这都表明农民工的劳务收入已成为农民收入的主渠道。
人口流动的意义并不仅仅局限于促进流动人口自身家庭的增收致富，更重要的是，它在客观上实现了农业劳动力的大规模转移，从而使我国农业就业比重迅速下降，二、三产业的比重迅速上升，这对今后农村的发展无疑具有重大意义。因此，如果说三农问题的核心是农民问题，农民问题的实质是增收问题，增收的关键是减少和转移农民，那么这一变化则是对这一认识的最好佐证。
2.流动人口将以自身的现实和潜在优势为今后的新农村建设作出重大贡献
一是与农村同龄人相比，流动人口年龄较轻。如据2004年的抽样调查显示，15-45岁之间的流动人口占80％以上。据农业部调查，2005年全国外出就业劳动力的平均年龄为30.8岁，比全部农村劳动力的平均年龄低9岁。
二是受教育程度普遍高于未流出人口。目前在全国的流动人口中，初中及以上文化程度的约占70％。据农业部2005年调查，农村外出就业者平均受教育年限为8.0年，比留在农村的农业劳动者多1.5年；外出就业劳动力中接受过9年初中及以上教育的人数占46.3％，比全部农村劳动力高9.6个百分点。
三是目前相当一部分流动人口常年往返于城乡之间，甚至周游全国各地，积累了一定的社会阅历和精神财富，这使他们比其他农民具有更强的经济生存能力、社会适应能力和发展创造潜力。特别是很多新一代的年轻农民，外出打工已非完全为谋生计，而是为了寻求更好的发展机会。如北京的一项调查表明，目前农民“寻求更好的发展”因素已占外出动机的61.1％，而“为了生存”的纯经济因素只占26.2％。显然，他们如能以各种方式参与家乡的新农村建设，这对当地农村的发展无疑是一个非常有利的积极因素。
湖南省的调查则表明，现在的流动人口已出现人口和人力资本、资金、信息、爱心四个“回流效应”。据嘉禾县最大的龙潭镇2005年所作的统计，该镇27000多人中，外出人口占总人口的37％。目前已有一大批人返乡创业，其中当选为村支委和村委会干部的就有583名，有201人还当过村支书，占总人数的42％。近年来返乡人员共创办了450家企业，外出人口对人均收入贡献率已达到47％。[4]
当然，由于人口流动规律的特殊性，流动人口为农村发展和新农村建设的贡献具有一定的间接性。要让他们绝大部分人直接返乡回村参与新农村建设，还有很多不确定因素，还需要一个过程和一定的平台。但是，流动人口“流”得再快，“走”得再远，“飞”得再高，乡情亲情终难割舍。况且，新农村建设毕竟是党和政府解决“三农”问题的民心工程。因此，问题的关键是我们从什么角度来认识这个问题，以何种方式来配置这种资源，以什么样的政策来解决流动人口问题，以便最大限度地吸引和调动其积极性，使他们更为积极地参与新农村建设并为此作出更多贡献。
三、未来流动人口的发展趋势及对新农村建设和城镇化进程的若干影响
笔者认为，以下三方面的问题值得关注：
(一)人口流动是经济社会发展的历史经验和必然规律
这是我们研究政策和选择路径的一个重要前提。支撑这一规律的是西方经济学界所创立的著名的“推拉理论”。这一理论认为，人口之所以会流动迁移，是因为流入地相对有利的经济发展和生活环境对外来人口所产生的“拉力”和流出地相对不利的条件所造成的“推力”综合所致。特别是近现代社会，随着机器大工业时代的崛起和城市化进程的推进，这一趋势更显，进程更快，正如列宁所言：“大机器工业必然造成人口的流动性。”[5] 这是近代历史演进的一种必然规律。
从国际经验和发展历史看，人口流动迁移对经济社会的影响积极，特别对流入目的地的贡献显著。研究表明，在美国，国际迁移工人每增加10％，国内生产总值增加0.04％-0.13％，相当于绝对增加11亿到95亿美元；在欧洲，国际迁移工人每增加1％，国内生产总值就会增加0.30％-0.75％。
当然，这一规律与国家的工业化、现代化发展水平和速度也有着密切关系。以我国为例，从1960年到1980年的20年时间里，我国的城镇人口始终在17％到20％之间徘徊。而改革开放后的1978年到1999年，同样是约二十年的时间，由于全国人口流动年均增幅均在10％以上，致使农业劳动者占就业人口的比重从67.4％迅速下降到44％。更为重要的是，农村人口的流动过程既是农村社会分化、整合和进化的过程，同时又是城市化的加速过程。目前，我国城镇化水平每提高1个百分点，农村劳动力转移规模便在1000万左右，便是这一规律的最好佐证。
(二)近年来我国人口流动的趋势方兴未艾
据农业部全国农村固定观察点系统对30个省(市、区)20084个农户调查，2005年农村外出就业劳动力数量比上年增加5.5％，是进入新世纪以来增长最快的一年。主要有两个特点：
第一，农民持续外出的势头居高不下。农业部对安徽和四川两省农村劳动力的外出和回流情况作的专项调查显示：外出和曾经外出的劳动力超过农村劳动力的两成以上(22.0％)，而已经回流的只占其中的不到1/3，不仅如此，回流者中有一半以上可能再外出，未曾外出者中也有近1/4打算外出。四川省有的县仅20万人口，却有10万人在外打工。湖南省流出人口是流入人口的5.46倍。农业部据此判断：预计今后几年，每年劳动力转移新增人数将维持在400万—500万左右，增长速度在4％-5％之间。
第二，进城务工农民留城的愿望有增无减。据杭州市调查，超过53％的人希望在杭州市落户，近30％的人持观望态度，明确表示“不愿意”的仅占17％。浙江省另一份关于“农民想进什么样的‘城’”的调查显示：选择省会城市的人最多，占49.4％；其次是县级市，占15.5％；再次是地级市，占12.6％；还有18％的人持无所谓的态度。北京、广东和青岛三市对流动人口的调查也表明：“22.7％的人选择要回家，但只有7.4％的人‘自愿’回家，50％的人打算继续留在城里，还有22.9％的人对未来是‘干一天是一天，没有任何打算’。”
(三)流动人口问题的现实和潜在压力日益加剧
1.流动人口的权益保障和社会服务问题远未得以很好解决，直接影响新农村建设、城镇化发展和“三农”工作的总体进程
由于流动人口的主体是广大进城务工的农民，因而他们的权益保障和社会服务是流动人口工作中面临的最为突出而又急迫的现实问题。在这方面，随着《国务院关于解决农民工问题的若干意见》的出台，学术界有诸多调查分析，各地也相应制定了不少政策措施，笔者也曾以另文作过详细分析，在此因篇幅所限不再详述。
笔者认为，流动人口的权益保障和社会服务不到位，只是问题的表面现象和表现方式，其深层次却是中央、人口流入地和流出地三方政府的权责界定和经济利益的博弈机制问题，这是本文着重探讨和今后应予以关注的重点问题。
2.流动人口管理问题日趋复杂，深层次矛盾协调难度未减
如前所述，目前存在的主要问题和矛盾是：
——流入地普遍存在缺乏现实承载条件所造成的工作压力。
例如“就学难”、“看病难”、“入户难”等问题仍是困扰进城务工农民的老大难问题。据杭州市下城区调查，目前仅医疗和教育两项费用，已分别占外来工家庭开支的36.67％和31.44％，其中有近一半的人希望政府在子女教育上给予帮助，位居热点问题之首。
对此，流入地政府已做了大量工作，同时也遇到了很多难题。以杭州市江干区为例，目前全区3.4万名中小学生中，外来人口子女占41％，26所公办学校中有8所外来人口子女已占50％以上，最多的达76％，仅去年一年就新增了2000多名外来就读学生。又如温州瑞安市，从2003年开始，由于采取了“教育助学凭证”、“外来务工人员子女就学阳光政策”等一系列措施，外来务工人员子女每年以近5000人的速度递增，现全市借读的外地学生已超过3万人，占全市学生总数的1/4。
也就是说，尽管各地已为此做了大量工作，但因对外来人员就读难以规定准入资格，更不能随意设置门槛，再加上优质教育资源和优惠政策的吸引(如在瑞安市就读收费甚至低于安徽、贵州、江西等省)，形成了大量需求和有限供给之间的突出矛盾。以至于现在个别流入地区域已开始出现户籍人口子女就读紧张、小班化优质教学难以实施、总体教育教学质量难以提高等深层次问题，相对较好的教学质量和服务水平客观上产生了“解决越好、新增生源越多、地方承载压力越重、问题越突出”的循环矛盾。据瑞安市测算，现每年如要满足近5000名民工子女的就读需求，就要每年再建5所校均规模1000人的新学校；如果再考虑实施免收学(杂)费等政策，当地财力深感力不从心。据浙江省教育部门测算，按现行标准，要全部解决目前外来人口子女义务教育问题，全省一次性固定资产投资约需40亿元，经常性补助如扣除借读费，每年不少于4亿元，这对条件尚好的浙江省财政来说，无疑也是一个相当大的压力。
据调查，目前全国有2000万流动儿童，6-14岁(义务教育段)的有643万，近10％处于失学、辍学状态。一方面，他们已长期离开家乡，其义务教育不可能再由当地政府解决，他们也享受不到家乡的优惠政策和补贴措施；另一方面，流入地现有的条件也难以完全解决这一问题，因此，这是当前一个十分严峻的现实问题。
——国家现有法律法规之间的相互矛盾所造成的工作被动。
以流动人口的计划生育管理为例，据浙江省调查，每年在该省出生的外省人口将近十万。按国家现行法律规定：“流动人口的计划生育工作由其户籍所在地和现居住地的人民政府共同负责管理，以现居住地为主。”但事实上，全国各地不少法规又自行规定：“生育管理以女方户籍地为主”，而流动人口绝大多数户籍不在现居住地，因此国家法律和地方法规之间的矛盾势必给居住地(即流入地)的管理增加难度，他们认为：“我们不仅出了力，出了钱，还要打板子(接受目标责任考核)，太不合理。”同时这一矛盾客观上也为流出地政府的管理造成了空白。
又如：国家现行《社会抚养费征收管理办法》对流动人口违法生育征收社会抚养费规定了三条原则：一是由生育行为发生地征收；二是现居住地和户籍地谁先发现谁征收；三是“一事不二罚”。这三条原则恰恰让不少违法生育者钻了“就低不就高”的空子。例如，浙江省多次发现，当对违法超生者征收社会抚养费时，对方拿出了外省远远低于浙江省的社会抚养费征收票据，后者只得作罢。可见，这种看似合理的原则反而助长了无序混乱的趋利行为，出现不少违法生育者在外超生、在外缴费又回浙江生活的现象，干扰了计划生育管理的正常秩序。
——流入地与流出地之间缺乏有效沟通协调机制所造成的矛盾。
由于流入地与流出地之间缺乏一种有效的沟通协调机制，使得各自的工作(特别是流入地)往往处于一种半封闭的被动状态，相互间信息不对称、政策不对应、工作不对接，最终常常事倍功半，甚至事与愿违。例如，目前我国社会保障体系基本采取区域化统筹模式，各地间养老保险基金独立核算，互不往来，政策也不统一，致使大量农民工的养老保险关系不能顺利转移接续，这既容易使有些人重复参保，又会使相当一部分人因感不便而退保，从而使流动人口的权益难以保障，社保体系名存实亡。据报道，目前在杭州市参加养老保险的外来工总数约为50万人，而每年退保人数竟高达8-10万人，累计退保的人次已超过24万人。要解决这一难题，较为可行的办法是为流动性较大的农民建立以个人账户为主的养老保险体系，单位缴费和个人缴费全部计入个人账户，不计入统筹，并且随农民工工作的流动而转移。但这一设想实施的前提是要建立全国统一的信息网络，这就必须通过加强流入地和流出地之间以至全国范围内的区域协调机制来加以解决。
上述问题之所以长期存在并久拖不决，说到底是中央、流出地和流入地三方政府利益的博弈机制没有理顺所致。但这些问题确实不能再存在下去了，已到了非解决不可的时候。例如，很多分析认为，近年来广州市之所以成为全国犯罪率最高、群众安全感最差的省会城市，固然与“孙志刚事件”后，广州率先取消强制收容制度而使行政执法力度有所减弱，导致流动人口犯罪急剧上升等有一定关系(目前，广州80％以上的刑事案件为外来流动人员所为，80％的刑事案件都发生在出租房内)，但根本原因却是广州市流动人口承载量过大、矛盾过于集中，而各方利益机制又不明确，政策措施乏力所致，而广州只不过是集中展示这一矛盾的窗口而已。
流动人口问题急需解决的紧迫性还在于，从他们的生存现状看，流动人口经长期“二次分化”现已分化为三种群体：即占有一定生产资本并已雇工的业主(如建筑业包工头)、占有少量资本的个体业主和完全依赖打工为生的外来务工者。由于流动人口是我国农民素质相对较高的一个群体，他们一般处在活力最强的年龄段，具有较强的经济活动能力，受教育程度普遍高于未流出人口。他们初次外出时满意度可能较高，但在城市时间越长，失落感可能越重。为改变“一只脚在农村、一只脚在城市”的“两栖”境遇，必会强烈寻求同等的“市民待遇”并构建相应的利益机制。特别当所处环境诸要素(如工作条件、生活待遇、社会歧视、城乡文化差异等)对其生存构成压力时，他们与外界的交流会更弱，情感排他性和内部的亲情聚合力会更强。一旦条件生成，便可能由内部精英发起，产生类似于法国巴黎郊区的群体骚乱行为，对社会稳定构成严重威胁。如，近年来发生的有些社会冲突，起因并不复杂，事情也很简单，但由于大量与起因并无关联的“无直接利益冲突者”的参与和借机滋事，使得冲突规模急剧扩大，矛盾十分棘手，而参与其中的大部分又常常是流动人口。因此，这个问题如处理不好，可能会成为“十一五”期间影响社会和谐稳定的一大因素。
3.未来若干年，我国的“人口红利期”逐渐收缩，劳动力充裕供给的“机会窗”将逐步关闭，解决流动人口问题日益急迫
长期实施的计划生育基本国策已见成效，我国的人口出生率不断下降，但也带来了老龄化进程持续加速、劳动年龄人口下降过快等问题。据分析，我国劳动年龄人口将于2013年达到峰值，之后将转为负值，即劳动力资源特别是农村剩余劳动力大量供给的“机会窗”几年后将逐渐关闭，目前供大于求甚至表面看似无限供给的局面将一去不复返，这就是所谓的“刘易斯转折点”。李普赛特曾预言：“社会流动有个最高点，到了这个最高点后，社会流动频率就会下降，流动机会就会减少。”需要值得注意的是，目前我国农村劳动力在不同程度上确实存在着“过剩”和“滞胀”的问题，但这是建国初期人口激增政策所产生的后遗症和城乡二元经济结构长期运行对农民产生“挤压”效应所致，并不意味着这种现象今后会无休止地长期存在。相反，事实已开始呈现另外一种倾向，如我国人口自然增长率已从1978年的12‰下降到2004年的5.87‰，相应地，河南、四川等农村劳动力输出大省也已分别下降为5.2‰和2.8‰。因此尽管目前全国农村外出劳动力的总量仍在高位运行，但增速从2000年至2005年，已以17.74％的速度下降，这对未来农村劳动力的供给影响显而易见。
也就是说，虽然目前是流动人口问题最多、解决难度最大的时期，但辩证地看，也是千载难逢的“人口红利期”，而且流动人口带来的弊与其可能为国家经济发展所作的贡献相比，总体上利大于弊。通过努力，我们完全可以较小的代价获取较大的收益。更为重要的是，从政治战略高度与构建和谐社会的全局角度看，如果我们现在不抓住机遇，以新农村建设和城乡一体化等有效措施加快解决农民增收致富的问题，我国大量的农民群众可能很快就会步入“未富先老”的困境，届时一系列棘手问题都会接踵而至，即使财政投入力度再大恐也解决不了问题。仍以流动人口的社会保障为例，如据对重庆等六省市调查，90％以上的农民工未参加养老保险。仅重庆一市，15年后返回农村的农民工便有200多万人。如果现在不能解决他们的养老问题，届时再发放低保，以每人每月最低100元计算，地方财政每年也需支付30亿元，其压力不言而喻。
所以，各级政府(特别是主要流入地和流出地)如果目前在流动人口问题上目光短视，或因畏难情绪而相互推诿，最终导致这个“机会窗”稍纵即逝的话，我们就会错失发展机遇，这将直接影响“三农”问题解决的实际成效，甚至延缓这一战略进程。这是需要特别关注的一个问题。
四、从流动人口问题看“三农”战略的双轨路径选择
从流动人口的发展趋势和解决流动人口问题的特殊角度看，笔者认为，解决中国的“三农”问题既不可能再固守传统模式，即将广大农民困守在土地上，也不可能走完全融入城市的城市化道路，而必须实事求是，选择两种路径：
(一)在加快新农村建设的同时统筹关注流动人口问题
这个问题主要涉及人口流出地。尽管从解决“三农”问题的全局角度看，“新农村建设要解决的是，现在及将来不可能也不愿意在城镇中就业和居住的那部分农民在农村的发展和改革问题。”[1] 但从流动人口问题的特殊角度看，由于他们绝大多数是进城务工但又无法转变身份的农民，即使城镇化发展速度再快，水平再高，也不可能将他们全部纳入城镇之中，“适者生存”的传统自然法则和目前一些政策的弊端会把相当一部分人从城镇“推”回农村，而近年来中央一系列“多予少取”的“三农”政策和新农村建设的诱人前景也会把一部分人“拉”回农村。从城镇化战略的全局角度辩证地看，这也是减轻城镇化压力、避免“城市病”和“拉美陷阱”的一个有效举措。所以我们认为，新农村建设与流动人口仍然具有相当密切的关系。
从流动人口问题的特殊角度看，目前流出地政府在新农村建设过程中，应着重关注并尽力解决以下几个方面的问题：
1.要加大服务力度，采取有效措施切实解决流动人口的后顾之忧
从流动人口对流出地政府的期望值看，这是当务之急甚至是燃眉之急。这个问题如能有效解决，不论是他们返乡回村还是继续留在城镇，对农村发展和社会稳定本身就具有一种双重效应。当前，农村流动人口的后顾之忧主要有：
——“留守儿童”问题：据全国妇联的最新调查，全国目前有2000万“留守儿童”，在一些农村劳动力输出大省，所占比例已达18％至22％。笔者曾访谈过一位来自安徽阜阳的农民，他们一家五兄妹夫妻10人全部在杭州打工，主要从事废品收购工作，12个子女却有9个留在了农村老家。由于目前我国城市城镇尚不可能接收大量的“流动儿童”，因而出现大批“留守儿童”也是无可奈何的事，这对流出地各级政府无疑是一个重大的现实压力。而且对这批孩子还应采取特殊方式给予特别关爱，否则对他们的学习、生活以至心理、道德、安全等问题都会产生不利影响。如据公安部调查，目前全国未成年人犯罪大多在农村，其中多数就是留守儿童，其现状及未来趋势实在令人忧虑。
——老年人困境问题：上世纪末，中国宣布正式进入老龄化社会，而且有分析表明，我国目前70％-80％的老年人居住在农村。通过计划生育政策的长期实行，全国农村户均人口规模已回落到3.65人，加上不少地区农村大量青壮年外出务工，使得农村“空巢家庭”日益增多，“留守老人”们往往既要承担大量的农事家务，又要面临孤独甚至伤病的煎熬。更由于我国的养老保障体系目前尚难顾及广大农村，而农村老人的数量和比重却与日俱增，因此今后面临的难题会更多，政府和社会的压力也会更大。
——农民离婚率上升问题：“候鸟东南飞”已是当代中国农民的一个典型特征，离婚率骤升是其带来的又一后遗症。据对北京、广东、青岛三市农民工的调查表明：“一个人在城里打工”的占71.3％，“夫妻在城里，孩子留在老家”的占15.9％，“全家都搬到了城里”的仅占9.9％。由此容易造成的一个问题便是离婚率的上升。据调查，全国法院2003年共审结离婚案件约106万多件，其中农村占60％以上。在流出人口较多的地区，这一比例更高。如据对安徽省怀远县和江苏省宿迁市的调查，离婚者中有一方或双方外出务工的，分别占所办案件的85％和90％以上。
由此可见，流动人口虽然以农村青壮年为主，但所带来的矛盾和问题却涉及几代人。对流出地来说，“人”虽然走了，但一大堆“疑难杂症”却留在了当地，这个后顾之忧近期如不能有效缓解，必然会影响流动农民家庭和睦、流出地农村和谐甚至全社会的稳定大局。
2.要从解决“三农”问题的长远战略出发，积极致力于新农民建设
新农村建设的关键是新农民建设，新农民建设的关键是通过教育和技能培训提高综合素质。应当看到，对广大农民来说，无论是长期在农村务农还是长年在外流动务工，基本教育年限和良好的综合素质将使他们终身受用；而从教育规律和人口流动规律看，初始教育和就业前的技能培训对其今后的发展可能会产生“事半功倍”的显著成效。所以，不能把流动人口的教育和素质培训仅仅视为是农民个人行为或仅仅是流入地的责任，流出地是一个重要的前置端口。
目前，全国外出农民工初中及以上文化程度占81.6％，但1/5未完成义务教育；掌握一定专业技能、接受过技能培训的仅占28％；外出就业前接受职业教育和技能培训的只占10％，由此反映出，外出农民的自身素质并不高，新农民建设的任务很艰巨。按国务院要求，全国到2006年年底前要保质保量完成近2500万人次的农民工素质培训计划，但是到了第三季度，实际培训人数离这个要求还有相当距离。
3.要吸引更多的流动人员返乡回村参与新农村建设
我们既不可能把所有的农民都留在农村，也不可能把所有的农民都推向城市，两个极端都不可行。实事求是地看，对流出地而言，之所以有大量人口流出，固然与改革开放以来城市和沿海发达地区的“拉力”影响有关，但关键还是不少流出地的农民生活环境艰辛、生产条件艰苦、发展前景艰难所致。出现这种情况，并非是流出地政府不为也，而是不能也。而今，中央下决心实施城乡统筹发展和新农村建设战略，这是流出地千载难逢的发展机遇，是促使流动人口返乡回村参与新农村建设的最好诱因，也是有效解决人口流动后“留守儿童”、“留守老人”等后顾之忧的最佳良策。
据统计，目前全国有近500万农民工已返乡回村，他们创办的企业约占全国农村现有企业的1/5。据测算，每个企业可带动7-8人就业，按500万人计算，则可安排3000多万农民就地就近就业，每人每年可增收约5000元。显然，这对新农村建设和城镇化进程都会产生双赢效益。当然，要实现并扩大这一目标并非易事，因为绝大多数返乡人员在资金、技术、学历和能力水平等各方面也可能只是刚够“准入”资格，有的返乡甚至还是一种迫不得已的被动选择。所以还需要政府在扶持政策、服务措施等方面给予更多的关心支持。在工作中要特别尊重其个人意愿，多引导扶持，少拔苗助长。
(二)在城镇化发展战略中重点解决流动人口问题
需要着重关注的有两个方面的问题：
第一，关于流入地解决流动人口问题的认识程度和责任限度问题
由于流动人口问题涉及中央、流入地和流出地等多方利益，能否有效解决，某种意义上是如何建立多方经济利益的科学博弈机制问题，而且还是一个事关社会和谐、国家安定的政治问题。所以对流入地(特别是大中城市)而言，应清醒地认识到，从发展趋势看，大量的流动人口不仅已长期存在，而且大部分最终会融入当地社会。因此今后不管中央是否会出台或出台何种政策，不管流出地将给予多大程度的配合，最终和最主要的工作都要由流入地来承担，这是无法推卸的责任。流动人口问题解决得好，将成为当地发展的合力和动力；解决不好，必会成为社会压力。为此要特别注意做好几个方面的工作：
一是要进一步确立流入地为主的指导思想，自上而下建立综合责任考评机制。由于种种原因，目前从中央到地方在流动人口工作方面多的是原则上的要求，少有具体的考评机制。其实，早行动得主动，迟行动必被动。为此，流入地各级政府要善于主动探索建立考评机制，层层分解目标，逐级落实责任，定期进行督导考核，对工作成效显著者还要通过“以奖代拨”等形式给予一定的奖励，以增强各方的工作责任感，牢牢把握稳定大局和工作主动权。
二是要因地而异，分门别类指导工作并解决问题。例如，即使同属一市的几个城区之间，由于接纳外来人口的数量不同，因而流动人口服务和管理的承载压力显然也不一样。这就有必要在资金等相关政策方面给予更多的倾斜，在类似教育小班化等专业工作考核时，应实事求是地适当降低标准或以其他更切合实际的指标予以替代，以免“鞭打快牛”，挫伤其工作积极性。
第二，关于以城镇化战略解决流动人口问题的模式选择问题
如前所述，由于城镇化战略客观上存在着城市化和城镇化两种具体模式，相应地就需要根据两种模式各自不同的特殊情况，分门别类、因地制宜地解决流动人口问题。前面其实已对第一种模式作了分析，需要关注的倒是第二种(即城镇化)模式。
我们强调解决“三农”问题的根本出路是城镇化发展战略，但并不是要把农村一概“化”为城市，甚至以行政手段将其简单地往城市版图里一“划”了之(其实除了一些城郊结合部外，全国大部分农村今后仍将长期维持现有的行政格局)，而是要在基本稳定现有形态格局的基础上，充分发挥工业反哺农业、城市带动乡村的辐射作用，充分发挥城乡一体化的双向互动作用，使其成为乡村人口适度向城镇集聚、城市文明向农村强力辐射的双向变迁过程。
由于农民不可能都留在农村，也不能把他们都推向大中城市，因而发展小城镇是一种转移农民较为可行的选择。这种小城镇一般是指县城(在发达地区甚至不包括县城)以下的乡镇，事实表明，小城镇往往是农村联结城市的基本纽带，是城市化辐射的重要节点，也是实现城乡统筹发展的基础网络。在这种意义上形成的“城镇化”既是对以往“城市化”误解或偏见的一种矫正，也容易被城市、集镇和乡村广为接受。因此，与以往的城市化思路相比，目前更应充分重视小城镇客观上布局广泛、功能上基本具备、能有效联结城乡并吸纳农民的现有优势，在城镇化战略和新农村建设中更为重视依托这种大中小城市(城镇)协调并举、统筹发展的思路，以妥善安置和有效解决流动人口问题。
注释：
①“五普”定义为人户分离半年及以上的人口。
②指“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的二十字方针。
标签：三农论文; 农民论文; 流动人口论文; 人口问题论文; 农村人口论文; 农村论文; 新农村建设政策论文; 农业发展论文; 经济论文; 时政论文;