政策网络与治理网络：概念辨析与研究维度，本文主要内容关键词为：维度论文,网络论文,概念论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D035-0 文献标识码：A 文章编号：1008—4533(2013)01—0011—07
一、前言
作为一种倾向于从关系、背景和系统的角度理解人类社会现象的解释与分析范式，网络与个人主义、本质主义及原子式的社会解释与分析范式存在区别。英国学者拉德克利夫·布朗在《论社会结构》(1940)一文中首次使用了“社会网”这一概念，以解释社会分配和社会支持。之后，巴恩斯、伊丽莎白·伯特分别运用这一概念研究了挪威一个渔村的阶级体系以及英国家庭与社会关系。[1]美国学者此后的研究初步奠定了社会网络分析的基本概念体系与研究方法。其中，以林顿·弗里曼为代表的擅长社会计量的学者确立了诸如紧密性(closeless)、中距性(between-ness)、网络中心性(network centrality)等网络分析的核心概念，为网络的可视化奠定了基础。以马克·格兰诺维特(Mark Granoveter)、哈里森·怀特(Harrison Whitte)、林南(Nan Lin)为代表的学者则关注了个体行为如何受其人际网络的影响，个体如何通过人际网络结合为社会团体。[2]到20世纪70、80年代，社会网络的概念不断扩大，网络范式也开始在政策、治理领域大大拓展，逐渐形成了政策网络与治理网络等理论。进入21世纪以来，网络几乎进入社会科学的所有领域，相关研究不断出现。
图1反映了自20世纪60年代中后期以来，西方国家社会网络(包括政策网络与治理网络)主要研究出版文献的增长情况。可以看出，自20世纪90年代以来，相关研究更是以几何级指数飞速增长。
就社会网络而言，格兰诺维特的弱关系力量假设与嵌入性概念、林南的社会资源理论、詹姆斯·科尔曼的社会资本理论、罗纳德·博特的结构洞理论、边燕杰的强关系理论大大丰富了社会网络理论。尽管社会网络为网络分析提供了大量概念，但是当网络分析不断扩大到其他领域时，其在概念与理论建构上的问题，也受到了广泛批评。例如，唐丁认为网络分析是一种描述或比喻，它更多的是一种描述性工具、缺乏足够的理论解释力，因而网络分析本身无法成为一种理论。[4]尽管唐丁的这种批评受到许多人反对，但唐丁的批评也不是全无道理。例如，在网络分析运用于管理领域时，就不可避免地会和其中一些关键术语结合，形成一些容易混淆的概念与理论。“政策网络”与“治理网络”就是其中最为典型的例子——一部分人将两者等同起来使用(尽管有时他们自己也没有意识到)；还有一部分人认为后者是由前者演化起来而形成的、后者包括了前者。这种概念与理论上的混淆一方面削弱了两者的理论解释力，另一方面也影响了学者们对这两个概念的研究维度、研究方法的正确选择。基于此，本文试图从概念分析的角度入手，分析“政治网络”与“治理网络”在研究对象、研究方法和借助理论等方面的差异。
图1.国外社会网络出版物指数增长情况：1960—2003年[3]
二、概念辨析
政策网络与网络治理概念的出现，反映了自20世纪80、90年代以来民众与学界对基于官僚制而建构起来的碎片化、信息不对称性、外部参与少的治理现状的不满。尽管自20世纪80年代以来出现了民营化运动、重塑政府运动、大震荡运动等促进公共管理的一系列变革，这些变革使得企业管理的做法被引入到公共管理过程，促进了公私合作、推动了顾客导向与绩效评估、促进了政府组织变革；但这些变革仍不能满足人们对全球化、知识化、信息化背景下的生产与服务的多样化、及时化、差异化、个性化等方面的需求。与此同时，随着政府及跨政府、市场及跨市场、公司及跨公司、非政府组织及跨非政府组织的不断发展，社会组织化程度不断提高，组织内部与组织间同时也出现了网络化现象，导致了社会的组织化与组织的网络化的“两化”现象。与“两化”现象相应的是权力“碎片化”：一方面，生产与流通不断突破部门、地区和领域的界线，成为一种基于价值与供应链的“组织网络式”供应局面；另一方面，政策与公共问题也大大突破了部门、地区和领域的界线，成为一种融入不同参与者的政策与治理网络。在这种情况下，无论是市场、还是公司与政府的权力都被“碎片化”，由此，“网络联接”与“网络开放”成为弥补政策过程与治理过程空隙、融合多中心力量的平台。
正如许多学者所总结的，政策网络在美、欧、英研究语境中各有侧重。[2]美国学者在“铁三角”、“社会议程”、“精英主义”、“团体主义”等传统政策理论的基础上，侧重于关注次级政府所发生的政策领域。由此产生了政府间关系、政社、政企等政策网络分析途径。其中，赫克特的议题网络概念对于政策网络研究的兴起具有重要意义。议题网络是政策领域中与该政策有利害关系者形成的稳定沟通网络，与“铁三角”的排他性不同，议题网络是开放的。[5]这一概念引起了欧洲学者的关注。欧洲学者更多地是从跨国家、跨部门的角度理解政策网络的。换句话说，他们把政策网络视为一种治理结构。例如，克尼斯(P.Kennis)与施耐德(V.Schneider)认为，政策网络是由一群具有自主性且彼此之间有共同利益的行动者所组成的关系，公共政策的制定很大程度上依赖于参与者之间非等级或非科层式的互动关系。[6]21而英国学者则更倾向于从解释某种特定的国家部门或特定政策领域的行为的角度理解政策网络，其代表人物是罗茨和史密斯。罗茨将政策网络界定为：“国家与社会行动者在政策过程互动中缘于资源依赖而结成的组织集群，这些集群与其他集群的不同之处在于资源依赖的结构不同。”[6]21在他看来，各个组织(包括国家机关相关行政部门)基于资源依赖基础，结合成一种联盟或利益共同体，其内部运作过程是一种资源交换过程。而史密斯则认为政策网络是一种团体与政府关系分类的方法，当团体与政府交换资讯并认可团体在政策领域中的利益时，就产生政策网络。当然，随着研究的深入，三者之间也相互借鉴，具有一定的融合趋势。
在上述研究基础上，本文更倾向于将政策网络看做是具有一定独立性又相互依赖的行动者基于资源依赖、利益互动、交往关系、社会文化与制度嵌入等形成的政策行动者及其关系形态的组合。在这里，政策网络并不是政策本身界定的行动者的简单组合，我们强调，在具体的政策过程中、在具体的制度与文化环境下，每一个行动者的利益、角色、功能、地位都会在政策具体展开的过程中加以重新界定、安排、赋予。政策网络自身会因其行动者的类型与数量、行动的范围与影响力、网络进入通道的开放程度等因素而被构建。
与政策网络不同，治理网络实际上是一种集科层、市场与网络组织及其协调机制于一体的互动式、综合式的组织与管理形态。治理网络的出现，一方面反映了一种继科层和市场治理机制之后的第三种基本治理机制，即网络治理机制的出现；另一方面也反映了一种既不同于科层组织、又不同于市场组织的新型组织类型，即网络组织或中间组织的出现。其中，网络机制尽管如同市场机制一样具有自发性，但它不像市场机制那样主要是通过基于自由竞争和商业准则的价格机制而形成的。此外，尽管同科层机制一样，网络机制具有人为设计性，但它不像科层机制那样主要通过基于有意图的行政或管理结构来协调。网络机制一方面具有“组织化”变量特性，另一方面又具有“自组织”变量特性。前者包括通过有意图的命令行动来建立和维护网络，而后者包括通过不断地“重新装配”和“演化”的非命令式互动形成一种自发秩序。网络机制既具有自利驱动的市场工具理性的一面，又具有官僚制中的程序理性的一面。网络倾向于形成扁平的组织结构，它至少是参与者作为平等主体参与其中的治理形态。[7]22-25威廉姆森在科斯交易成本分析理论的基础上，较早发现了在纯粹的市场和纯粹的科层制作为两极的连续统之间还存在其他的组织形态，他将其称为组织的中间或混合形式。[8]5另一部分学者则从社会学的角度探讨这种特殊的组织形态，他们认为这种组织形态更多地依赖于网络中的经济行动者之间在长期反复的互动中形成的关系、共同利益和声誉，而不是价格与权威的命令机制。[9]在这种组织中，由个体、群体关系或纽带所形成的社会网络是其网络基础，它往往以关系嵌入与结构嵌入的方式产生影响。但是，治理网络并不是一种只强调网络机制和网络组织的治理机制，而是一种试图综合三者优势的综合型治理机制。与政策网络专注于政策问题不同，治理网络更多地关注组织间、甚至是组织内部的合作问题。例如，现在许多学者开始关注企业间的那种基于价值链或生产链而形成的合作网络治理问题，还有部分学者关注企业间的知识共享、创新的合作网络问题。
伊斯梅尔、布兰科等通过文献分析，对政策网络与治理网络作了如下几个方面的区别。[10]
首先，从历史性解释的角度看，政策网络是用新的话语解释传统的政策过程领域，而网络治理则倾向于用网络范式来解释后现代、后工业区背景下的新的治理现象或模式。与传统政策过程解释的“铁三角”、“政策社区”等强调国家与政府的政策主导地位不同，政策网络认为政策实际上发生在由大量的行动者围绕具体问题而形成的政策次系统中。从这个角度看，政策网络是新政策过程分析范式，由此能得出不同的分析结果，但是由于它关注的领域仍然是传统政策过程领域，所以它对于传统的政策过程实践也同样具有解释的适用性。而网络治理则实际上是一种替代或挑战政府官僚治理与市场治理模式的新模式。具体说来，网络治理既是对社会不断增长的复杂性与动态性的回应，也是对自20世纪80年代以来的公共部门改革所造成的日益碎片化的组织场景进行融合的探索的回应，更是对20世纪70年代以来不断出现的公共资源不足与公民参与、公私伙伴性关系发展的回应。而政策网络更倾向于对跨国家、跨部门政策进行分析，它不关心后现代、后工业社会的整体治理现象；与此同时，在政策网络研究中，许多研究强调网络会因政策部门的变化而产生重要变化，因此，具体政策领域的因素——如政策问题的可见性、不同团体的政策期望、政策效果的可追踪性等，都会对政策网络自身的结构与动态性变化产生重要影响。
其次，两者的网络构成不同。研究者从不同分析视角提出不同的政策网络类型，并以此来分析跨国家、跨部门的政策。常见的分类维度包括开放性/封闭性、行动的数量、行动者构成的多样性/对称性、权力结构或合作/冲突的程度。其中，罗茨和霍莱特的分类被学界广泛引用。前者将按照参与主体资格和资源分配关系的标准，政策网络可分为五种类型，即政策社群、专业网络、政府间网络、生产者网络和议题网络。后者将则依据政策网络(次系统)对新利益主体及其思想、观念的接受程度划分为封闭型网络、抵抗型网络、争议型网络与开放型网络；[11]而网络治理的基本类型是一种过去——现在的比较模式，其中，三种最基本的类型是市场、科层与网络治理模式，这种分类源于威廉姆森从交易成本的角度对市场与科层所做的区分。
再次，两者在内容与空间上的关注焦点不同。早期的政策网络倾向于关注国家层面的传统政策领域，如农业、工业、经济政策等。后来，也有一些学者看到了不断整合的国际化环境给国家层面的政策网络所产生的影响。国际化的力量通过资源的再分配、开放网络通道、创造网络节点等方式对国家层面的政策网络产生影响。而网络治理则倾向于关注全球范围内的治理模式以及由此产生的一些新的政策领域，如“环境可持续性”、“社会融入”、“邻里关系重建”等。网络治理倾向于将网络视为不同部门(私人、公共和第三部门)的行动者形成的合作关系。
然后，网络本质的差异。在政策网络中“网络”是一种隐含于政策过程(决策)的各种交换关系的隐喻。而治理网络则更倾向于将“网络”视为创新的、包罗万象的和有效的制度安排。将网络看做一种能促进效率与民主最大化的治理形式，是治理网络的典型表述。
最后，两者在对待权力与政治方面存在差异。尽管两者都对国家机构主导政策决策的模式提出了质疑，都将政策决策看做是由不同行动者参与的互动过程，并且两者都将相互独立、信任、互惠看做是网络形成与维系的基础，但是政策网络的理论前提是建立在权力依赖的框架基础之上的，倾向于将网络视为一种有限的安排。这种安排主要局限于对特定政策领域有关键性资源的行动者；而治理网络则强调网络的开放性，强调其对于提高民主的潜在贡献。简言之，政策网络理论更接近于精英主义，而治理网络理论则更接近于多元主义。前者强调精英行动有权进入关键决策空间，强调与政府互动关系的密度与稳定性。更重要的是，政策网络理论并没有在本质上否定治理的官僚模式，而是主张决策领域的垄断要融入非政府精英的力量。实际上，政策网络理论主张融入经济、技术和政府领域的精英力量来对韦伯式理想官僚主义模式进行改变；而网络治理理论则主张增加行动者的范围，通过让任何行动者都进入决策领域来分析公共权力。
三、研究维度与方法
在研究的维度上，两者都会从如下三个方面进行。
(1)原因方向。在这方面主要侧重于研究网络结构及其形成的原因。这种研究一方面可以为网络研究自身增加合法性，另一方面，这样的研究也延续了社会科学领域的结构主义研究传统——其基本假定是，网络行动者的网络位置会对网络结构构成影响。网络被一些学者看做是界定行动者及其活动的环境，这种环境也为行动者的行为提供了机会与约束。[12]21世纪以来，这方面的研究拓展到基于行动的网络研究方向和网络演化方向。[13]无论是政策网络还是治理网络研究都倾向于将政策或治理失败或成功归因于两个方面：一是过程管理，二是网络建构。前者通常将政策或治理成功与失败的原因归结为行动者意识到相互独立的程度、博弈规则的可预见性、相互行动的平衡程度和相互行动成果的可预见性；后者往往以政策或治理成功与失败的原因解释网络的结构性特征，如网络中的行动者行使表决权的程度、在同一网络中行动者相互博弈的程度。此外，组织的网络形式与组织的学习与创新成为两者的研究对象。例如，Pemberton针对政策网络理论以及其分类模型缺乏内在动态性的问题，将霍尔的“社会学习”概念运用到政策网络中，分析了政策网络和政策学习的关系。[13]而在网络治理研究中，Muthusamy等人探讨了联盟伙伴之间的社会交换过程对战略联盟中学习和知识转移的影响问题，他们利用量表对组织学习进行了直接测量。他们对144个战略联盟数据的经验研究表明，联盟伙伴之间的互惠承诺、信任和相互影响等社会交换对联盟中的学习和知识转移具有正向影响。[14]
(2)网络构成方向，主要探讨网络中的节点、节点间的关系、网络的开放与封闭性、网络中的位置等。在此方向下有两种方式：一种是网络构成的概念化方式，另一种是在概念化基础上，通过建立数据和利用现代计算机技术，将其可视化的方式。网络中的位置是许多研究者所共同关注的。例如，Podo lny在对投资银行之间辛迪加关系模式的研究中指出，在某一商品或服务质量高度不确定的市场中，一个行动者的地位可能会限制其对潜在合作伙伴的选择。[15]
(3)网络结果方向。这一方向侧重于关注网络对其行动者所产生的效果。对于这种效果，有学者将其概括为两种解释模式。一是结构主义模式，另一种是关系主义模式。结构主义将结构资本作为一个影响网络绩效的关键变量，将环境变化看做是这一变量影响的结果。而关系主义模式将资源的社会通道看做是一个影响网络绩效的关键变量，将网络中价值观、文化、互动中形成的实践等的蔓延看做是这一变量影响的结果。[12]前者强调网络结构对网络绩效产生的影响，后者则强调网络中通过社会关系流动的资源对结果的影响。在后者看来，一个行动者在网络中如果能够通过关系利用网络中的金钱、权力、信息和物质资源的话，就可能会获得成功。从表面上看，两者在研究维度上存在上述共同之处，但实际上由于两者各有侧重的领域，所以形成了不同的话语体系——前者主要集中于体现在政策研究领域，而后者则主要体现在治理领域，包括政府治理、公司治理、网络治理和区域治理和全球治理等。在此基础上，两种都可能要涉及如下三种关系的分析：一是网络结构与其中的行动者之间的关系；二是网络与网络运作的环境之间的关系；三是网络及其产出之间的关系。
毫无疑问，在对上述关系的研究中不可避免地要借助其它理论。例如，在探讨网络与网络运作环境之间的关系时，许多新制度主义研究理论与方法被广泛运用。常见的借用理论包括：社会网络、交易成本、行动者网络、社会资本、网络组织、组织边界、伙伴关系与企业联盟、社会认知与学习、团体过程等。其中，社会网络、交易成本、行动者网络理论是治理网络分析的三大理论基础。社会网络理论可用于研究社会机制的多元结构性与关系性嵌入等问题；交易成本理论可以用于研究科层、市场和网络三大组织内部与之间的交易成本问题，这对于确定组织边界及基于此基础之上的合作极其重要；行动者网络理论对于研究网络中的行动者进入、策略、博弈等非常有帮助。而政策网络理论则主要是在传统的政策过程理论的基础上运用社会网络、行动者网络、社会资本理论等围绕政策过程与具体政策的研究过程中逐步形成的。显然，社会网络和行动者网络使两者更具“网络”特征。然而，在实际的“网络”语境分析中，两者还是存在较大的区别。
首先看社会网络。社会网络整体上具有如下几个方法特征：(1)行动者及其行动被看做是相互依赖而不是相互独立的；(2)网络中的关系联结被看做是“结构”；(3)代理人之间的关系联接被看做是物质与非物质资源的流动或转移；(4)网络模式强调个体将网络结构化环境视为其行动提供机会或者是提供了约束；(5)社会网络结构在行动者中建立持久的关系模式。在政策网络语境中，行动者更多地是围绕政策而形成的，包括政策目标群体、相关利益群体、相关的政府部门、不同层次的政府组织。相对于传统政策分析范式来说，政策网络更倾向于分析政策次系统对政策产生的影响。而行动者之间的关系主要围绕政策决策与执行这两大政策环节展开。在一定时期，特定的政策网络结构构成可能会为某些网络中优势位置的人提供更多的机会，整个网络则构成了所有行动者行为约束的制度化环境。在治理网络中，行动者更多地是围绕相对区域而形成的关系。这种区域既可能是空间区域，也可能是领域区域。无论是空间区域，还是领域区域，其行动者都有三种典型组织形式，即科层组织、市场组织和网络组织。因此，治理网络更有可能关注宏大的组织间关系结构，也有可能关注中观的某类组织的网络结构，如市场组织治理结构、公司治理结构等。由此，所形成的关系也可能是宏观或中观的。也正如此，使得在网络治理中，组织边界是其讨论的一个重点，而交易成本理论成为一种主要的分析理论。从另一个角度说，政策网络并没有超越政策分析的边界，但是治理网络则试图超越传统的科层或市场的分析边界。
其次，再看行动者网络理论。行动者网络将“社会”看做是由异质要素构成的行动者网络。其行动者是广义的，既可指人，也可指非人的存在，网络理论并不对他们可能是谁和他们有什么特征做任何假定——他们可以是个人的或集体的，比喻的或非比喻的。行动者网络并不是原定的行动者的简单组合，事实上，每一个行动者的利益、角色、功能和地位都在新的行动者网络中被重新界定、安排、赋予。在政策网络理论中，其核心假设是政策发生在一个由许多独立的行动者构成的网络中的复杂的互动过程中。由于需要其他方的资源来实现其目标，所以行动者之间是相互依赖的，他们围绕政策问题和资源聚集形成互动模式。因此，政策网络也可以定义为围绕政策问题或政策项目而产生的相对独立的行动者形成的稳定的社会关系模式。通过这种方式，网络管制规则和资源分配逐渐形成、巩固和变化，政策网络自身也成为行动者行动策略反应的一种环境。这种理论在政策网络中更多地用于分析政策网络中的政策联盟、政策行动者的策略及其对政策网络的影响。而在治理网络中，行动者理论以一种新的话语来解释市场、科层和网络。
除了在理论借用上存在一定差异外，在方法上，两者也存在一定的倾向性差异。政策网络更喜欢采用一种历史、比较的案例研究方式进行。通过企业文档、政府纪录、资金分析和精英访谈等获取研究素材，围绕特定政策进而进行案例分析，并从中概括其政策形成与执行网络等方面的普通性特征与问题。例如，马奇和史密斯运用模型分析英国19世纪30年代以来农业政策的持续与变迁，以此来说明政策网络与政策结果的辩证模型：重视结构与行动、网络与情境、网络与结构之间的辩证关系。[16] Howlett收集1990到2000年加拿大4个联邦主要政策部门的数据并建立模型，认为政策网络结构，例如成员分配和互动类型与政策结果的理念和利益有直接关系。[17]而治理网络更喜欢采用行动研究方法，通过特定的观察、利益相关者的调查、利益相关者的利益与策略分析等对治理过程中的组织、机制等进行分析，为问题解决提供依据。显然，比较而言，政策网络更具有方法特质，而治理网络则更具有理论特质。
四、结论
政策网络理论侧重于研究政策过程，进而丰富了政策理论，并在实践上有助于分析政策过程中所存在的问题，有助于完善政策过程理论自身。尤其是政策网络变化与政策多系统的研究，有助于提高政策自身的长期效果。从方法论的角度看，政策网络与传统政策分析强调政策制定与执行相对独立的倾向不同，更倾向于将两者看做是一个相互缠绕的关系。因此，网络管理也被看做是通过自下而上的灵活方式解决棘手问题的过程。政策网络自身是行动者参与政策而形成的一种特殊网络形态，这种形态与一般的网络治理形态存在显著的差异。在理论与研究方法上，政策网络是在政策过程话语的基础上，综合运用现代网络分析范式与相关理论围绕具体政策过程或特定政策领域而展开的。因此，它形成的一种政策话语，其在理论根源和理论话语表述上与治理网络存在差异。治理网络侧重于研究多种组织的治理过程与效果，因此，围绕治理网络与网络治理展开的研究一方面有助于完善科层、市场和网络组织理论自身，另一方面有助于组织间理论与整体网络理论的发展。在理论方法上，治理网络理论在传统的政府与市场理论基础上，综合运用了社会网络、交换成本、行动者网络理论等围绕特定空间的治理问题而展开。因此，它形成的是一种治理与组织话语。当然，这并不是说，在研究上两者不能共存，而是说由此可能形成不同的分析空间，反映不同的分析层面，得出不同的分析话语及不同层面的结论。在很大程度上，两者是一种理论上的并列关系，都是网络分析范式应用于管理领域的成果。尽管治理网络关注的领域不像政策网络那样专注于公共领域的政策，而是包括公私管理范围内的所有治理领域，但是并不能因此而简单地认为它包括了政策网络，或者是简单地认为它是由政策网络理论演化形成的。
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