试论我国高校合并与高等教育产权流动的深层矛盾，本文主要内容关键词为：高等教育论文,并与论文,试论论文,矛盾论文,产权论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
随着我国高等教育产业的发展以及高等教育改革的深入，高等教育快速、健康、持续、协调发展的要求与有限的高等教育资源之间的矛盾日渐突出。为了使有限的高等教育资源得到更为合理的配置、更加有效的利用，为了改变长期困扰中国高等学校发展的布局不合理问题、结构不合理问题以及规模不合理问题，提高高等学校的办学效益和经营管理效率，近年来中国的高校之间展开了一场声势浩大的合并活动。而且这种合并活动并不仅仅存在于公立高等学校领域，在民办高校中也同样存在。
一、我国高等学校合并的典型特征
不管从西方国家研究合并的文献上看，还是按照实践操作中的惯例，“合并”与“产权转让”都是紧密相连的两个概念。因此，在西方，“产权转让”可以说是“合并”的代名词。但是，在中国，特别是在高等教育领域，高等学校之间的合并行为以及由此产生的产权转让问题却要复杂的多。从某种意义上也可以说，中国的高校合并和产权转让问题已经偏离了国际惯例，或者说并不是严格意义上的合并和产权转让。它带有以下几个典型特征：
1.中国高校合并的动力偏离了市场经济条件下的国际惯例，表现为高校合并的动力不足。在市场经济比较成熟、发达的国家里，合并行为的发生往往是社会经济组织为了更好地应对激烈的市场竞争而主动选择的一种扩张发展战略，存在着强烈的扩张动力。但是，在中国，高校合并的兴起主要是为了替大量存在的、规模狭小的、效益低下的高校寻找出路。（也许有人认为，中国高校合并的兴起，存在着优势高校求发展、劣势高校求生存的双重动因。笔者的看法是，虽然在高校的合并过程中客观上存在一些优势高校相互合并的所谓“强强联合”的现实，但从高校合并的整体上来说毕竟只是少数，而且从政府的角度上看，搞合并主要就是出于消灭劣势高校的动机。或者说高校中普遍存在的布局不合理、结构不合理、规模不合理，从而造成劣势高校过多的问题是中国高校合并的主动力。）在中国，高校合并被当成了一把开启劣势高校办学效益低下难题的“万能钥匙”，是在劣势高校大量存在，失去竞争力，面临被市场经济淘汰的困境时所采取的一种策略。因此，我们可以说，中国高校合并的兴起，恰恰走了一条与市场经济国家相反的道路。
2.中国高校合并中的政府行为问题。与中国的高校合并消灭劣势高校的动力特征相联系的是，政府对高校合并进行行政干预的问题。在中国，迄今为止绝大多数的高校合并是由政府有关部门牵线搭桥和具体组织实施的。高校合并由上级主管部门决定，这就很难避免行政性合并。并非高校合并中的所有的政府行为都是不必要的，国家应该制定法律法规，对高校合并进行法律监督，同时，作为公立高等学校的所有者，在明确了高校产权主体的前提下政府也可以以所有者身份对高校合并这类学校重大决策问题行使权力。问题在于，目前高校合并活动中政府的过多的、盲目的干预行为，确实给高校合并带来了一些负面效应。比如，某些政府部门出于政绩等方面的考虑，“劝说”一些优势高校合并那些劣势学校，从而出现了所谓的“拉郎配”，结果，好的学校被坏的学校拖垮。无论如何，出于学校自身发展要求进行的合并行为与政府有关部门认为需要进行的合并行为，其动机是完全不同的。由此，我们得出结论，中国的高校合并在很大程度上是一种政府行为，而非市场经济中的一种在政府宏观调控下的市场行为。
3.中国公立高等学校的“准合并”问题。这是笔者根据经济学界研究国有企业兼并问题的有关文献所提出的一种观点。在典型的市场经济中，合并行为的内涵及实际意义就在于，通过所有权或产权在不同所有者之间的交易而实现控制权的转移。但是在中国，公立高等学校的剩余索取权和最终控制权是分离的。从理论上说，公立高校的剩余索取权和最终控制权似乎都集中在中央政府手里，但实际上的情形表现为：公立高校的剩余收益在中央和地方各级政府之间作了分割，其控制权也在不同的党政机关之间作了分割。本来国家作为所有者和最终出资人，是不必经过合并这一步，也能实现公立高校控制权的转移的。但正是由于剩余索取权和控制权的这种分离和分割，使得公立高校之间的合并行为，具有了“准合并”的性质。
在公立高等教育中，镶嵌在行政层级制度中的产权结构以及由这种产权结构所派生出来的高校监督机构，是公立高校准合并机制产生的基础。所谓行政层级制的国有产权结构的表现形式为“全民——中央政府——地方政府——公立高校”的格局。在这种产权结构下，公立高等学校之间的合并行为，并没有引起最终意义上的产权交易和流动，所以严格说来并不存在真正意义上的高校合并行为。但是正如前面所言，既然合并的内涵可以概括为社会经济组织所有权的转移和组织产权的转让两重内涵，那么，在同一所有者主体的高校之间（主要指公立高等学校之间）也应该能够发生合并行为。这是因为在合并过程中，尽管公立高等学校之间不会发生财产所有权主体的转换，但它们之间却发生了学校产权（即在学校的经营管理活动中对学校各种资源及生产要素的组合支配权力）的转让，因而构成了第二重意义上的高校合并。
以上的分析表明，中国的公立高等学校之间的合并行为并不是经济学所研究的市场经济条件下严格意义上的合并行为，我们姑且称它为“准合并”。
二、我国高等教育产权流动与高等学校合并的深层矛盾分析
1.主体结构落差造成高校合并行为错位，主要表现为政府干预过多，政府行为取代了学校行为。
这是因为在公有制条件下，公立高校的终极所有者是国家，政府代表国家来行使对公立高校的所有权、行政权和财产权合一。在具体的实践过程中，政府的多个职能部门都能够行使公立高校的所有权职能，但同时又没有一个政府部门具体承担公立高校财产的责任。正是这种产权管理的现状造成了高校产权交易和合并主体的混乱：是应该由政府部门来行使产权主体的职能？还是应该成立专门的产权经营机构来充当产权主体？抑或是由高校来作为产权交易的主体？
笔者认为，在以私有制为基础的市场经济国家中，高校（特别是私立高校）之间的产权转让和合并纯粹是一种学校行为，是由学校管理层、决策层和出资人共同决定的，学校就是合并行为的主体。我国高校虽然是以公有制为基础，但是按照社会主义市场经济和公立高校建立现代学校产权制度的要求，要重塑公立高校的产权主体。同时，按照市场经济的要求，公立高校也应该成为自主办学、自主决策、自主经营的教育市场主体。产权分为终极（原始）产权和法人财产权，学校作为法人财产权的行使者，当然应当成为产权主体。因此，无论是在以私有制为基础的市场经济国家还是在以公有制为基础的市场经济国家，高校作为产权主体这一点应当是毫无疑问的，只不过在前者条件下出资人是私人而后者出资人是国家而已。
在明确了高校是产权主体这一点后，在涉及高校合并和产权转让等学校的重大决策时，学校的管理层必须征求出资者的同意。这一点无论是以私有制为基础的市场经济国家还是在以公有制为基础的市场经济国家中都应该是相同的，所不同的是前者要征求的是私人出资者的同意，而后者则必须征求国家（政府）出资者的同意。但是需要指出的是，在公有制条件下，高校合并和产权转让应取得政府出资者的批准与政府的行政干预是截然不同的，不能加以混淆。前者的依据是财产权，后者的依据是行政权，权利行使的依据不同。但是，在中国高校合并和产权转让的过程中，由于政府依据行政权力为高校“牵线搭桥”，直接出面来组织高校间的合并活动，于是就出现了所谓的“拉郎配”和“乱点鸳鸯谱”，使得原本是学校发展过程中内在的自主行为的产权转让成为一种学校外在的强制行为。
2.产权体系残缺造成资源重组困难。
在成熟的产权转让和合并活动中，参与流动和转让的应当是一组产权，从而形成一个完整的产权流动体系。具体来说，有以下几种权利参与流动：第一种是实物权利。所谓实物权利就是指产权转让的对象是学校的部分或全部资产，如校舍、设备等。实物权利的交易是产权流动的最原始形态，是产权交易的基础。第二种是持股权利的交易。在市场经济发达的国家，产权交易中流动量最大的是股权交易。原因在于这是成本最低的一种交易方式。在市场经济条件下，如果不把产权形态变成股权形态并进行大规模的股权流动，那么，产权的顺畅流动将是非常困难的。第三种是债权的流动和重组。债权流动与产权流动、股权流动直接相关。中国目前高校产权流动体系的现状是：就交易对象而言，实物权利交易是唯一的交易方式，股权和债权交易还根本无从谈起。产权流动体系的单一、残缺使得高等教育资源的有效重组十分困难。
近年来中国高校在发展中遇到的一个突出问题是：随着银校合作的不断深入，高校一方面不断向银行借贷大量债务，另一方面却无法作出相应的担保、抵押和规范的还款计划，绝大多数的贷款都是授信贷款（信用贷款），而这种信用也并非高校自身的信用而是国家信用。中国的高校是没有商业信用的，简单地用国家信用代替高校运行，势必造成高校大量压占银行贷款，国家信用遭到破坏。
因此，当前中国高校产权流动的一个重要任务就是必须使债权流动起来，这是关系中国高等教育存量资源能否有效重组的一个大问题。而解决这一问题的根本办法就是采用多种方式让债权流动起来，进行债权的转让和交易，逐步建立起一个由政府、银行、高校、投资机构等有关方面共同参加的债权流动市场，以促进债权的流动和重组。笔者认为，正在兴起的大学城可以作为一个很好的高校合并和产权转让市场，可以尝试在大学城中进行初步的规范的高校产权流动改革。
3.高校产权制度扭曲造成交易成本过高。
清晰地界定产权、降低交易成本是进行产权交易和转让的前提。具体而言：首先，清晰地界定产权，可以为产权交易创造良好条件，从而减少交易成本。不同产权主体之间的交易会因为边界不清而纠缠，甚至使交易费用高到使交易无法进行的程度。产权清晰可以明确不同产权主体之间的边界，有利于减少长期谈判、争吵所耗费的大量交易费用，从而减少交易成本。
其次，通过划分产权，明确不同产权主体的权利、责任边界，使权利与责任相对称，从而建立起有效的激励和约束机制，减少交易成本。产权的重要功能是激励功能，特别是在产权体系发生分解、代理关系普遍化以后，更加需要赋予不同的主体以不同的产权并充分界定，以建立起有效的激励和监督机制，减少代理和监督成本。所谓产权的约束，就是界定特定产权主体不能干什么，或者干了会受到什么样的惩罚。如果没有这种约束，产权就可能膨胀和泛滥，不同产权主体之间权利侵犯和被侵犯的现象将时有发生，为解决这些纠纷将会花费很大代价，增加交易费用。
再次，适时地排解产权纠纷，重新界定产权，使外部性（收益和损害）内在化，从而减少外在成本。外部性问题是在原有产权界定基础上新出现的产权问题。原有的产权边界也许是清楚的，但是特定主体在不超出原有产权边界的前提下行使产权，却产生了超出原有边界的成本或收益，于是产生了外部损害的责任承担和外部收益的归属问题。从产权制度角度来说，应该对这种责任和收益加以划分，形成相应规则。产权一界定，外部性就被内在化了，特别是原来的外部损害就会被相应的产权主体纳入其内在成本的考虑范围，损害产生的成本不再是由别人或社会承担，而是构成自己的内在成本。这样，当事人就会努力减少这种成本。
最后，有效的产权制度将有助于减少交易的不确定性，从而使交易者减少交易成本。市场经济条件下，不确定是一个常态。产权制度的建立不可能消除不确定性，但是有效的产权制度可以减少不确定性。一方面，产权边界清晰，主体定位明确，使产权交易的主体和客体都规范化和显性化，交易环境的透明度增加，从而降低交易信息费用；另一方面，相对稳定的产权规则可以保证产权主体权益和责任的长期明确性，使未来的交易环境相对确定，这样也可以减少不确定性，从而降低交易成本。
中国公立高校产权制度的缺陷首先是学校的出资主体不明确，即对学校承担财产责任的主体不明确。高校产权界限不清，不仅难以塑造高校合并和产权流动的交易主体，而且还大大提高了交易费用，降低了国有产权转让的实效。目前公立高校的合并及产权转让通常要经过由政府许多部门和高校经营管理者参与的马拉松式的谈判和协调才能进行，然而这些当事人又都不是学校的出资主体，他们对学校并不承担任何财产责任，因而事实上都不受产权的约束。这些都必将大大提高高校合并的交易成本。
当然，中国高等教育产权流动和高校合并的上述深层矛盾是相互联系、交错在一起的。一个矛盾的出现将带来其它矛盾的出现。其中最根本的矛盾在于中国高等教育产权制度改革的滞后，导致在高校的合并过程中产权主体不明确、合并动力弱化、交易成本过高、产权体系残缺、合并行为不规范等一系列的问题。这些矛盾也说明，中国高等教育领域的产权重组和产权流动是一个艰巨的系统化工程，需要进行全方位的、综合的配套改革才能奏效。