论党代表“三联制”，本文主要内容关键词为：党代表论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]D263[文献标识码]A[文章编号]1003-7462(2009)02-0051-04
党的十七大作出了各级党代表实行任期制的重大决策，这对激发各级党代表参与党内事务的积极性、主动性，充分发挥代表作用，扩大党内民主，增强党的创新活力和巩固党的团结统一，具有重要意义。近年来，各地在探索如何发挥党代会常任制中党代表作用的实践中，普遍推行“三联制”，收到了较好政治效果。本文就这一制度的特征、动力机制等作简要分析，并就如何进一步健全和完善党代表“三联制”提出初步想法和建议。
一、党代表“三联制”的由来和发展
2008年7月中共中央颁布的《中国共产党全国代表大会和地方各级代表大会代表任期制暂行条例》规定：县级以上党的委员会委员、纪律检查委员会委员应当采取适当方式与同级党代表大会代表加强联系。尽管该条例没有具体规定党委(纪委)委员应当采取何种方式加强与党代表的联系，但是，从各地在试行党代会常任制的过程中，较为成熟和普遍采用的是一种联系制度方式，即党委委员联系党代表、党代表联系党员、党员联系群众，简称“三联制”。
“三联制”始于党代会常任制试点单位浙江省台州市椒江区，起初只是限于党委组织部设立的代表联络组(处)或代表联络办公室和代表的联络、组织和管理，包括接待代表来信来访，收集意见和建议，受理代表议案，沟通代表及代表团之间的联系，并及时将代表的重要建议和意见转交有关部门处理。不久，有些地方不断创新，逐渐发展成党委委员联系代表、代表联系党员、党员联系群众的“三联制”，并实行包片联系责任制，通过评议的形式强化联系制度的落实。如浙江绍兴较早建立了党委委员联系党代表制度，要求每位镇(街道)党委委员联系若干个党代表，每年至少谈心一次、家访一次，以加强对代表的指导、协调和服务工作。随着党代会常任制试行的扩大，“三联制”逐渐被认同、推广和制度化、规范化。比如四川省高县规定：党委委员要及时向党代表传达上级的重大决策，了解党代表的思想、工作和生活情况，每月召开一次联系会，收集一次基层党代表的意见和建议，每年至少形成一份社情民意分析报告；党代表要广泛听取和收集党员对党的建设和经济建设的意见和建议，每月至少向党委委员汇报一次；党员参与村(社区)党支部的重大决策，参与支部工作安排、年终支部述职和上级党委对支部的考核，监督党务、村务工作开展落实情况，并及时向党代表反映。[1]
从目前看，党代表“三联制”基本形成了较为固定的模式。以上海为例，其代表联系方法大致如下：第一，定期走访。有的区县规定按照联系分工，定期走访区党代表。规定每季度走访四至五人次，每年度对所联系的代表原则上走访一至二遍，并做好走访记录。为了使联系制度规范有效，闵行区建立区委委员联系区党代表的联络员队伍，规范联络员协助区委委员做好情况收集和联络安排工作。第二，约见接待。上海各级党委通过党务公开的形式主动向党代表公开本人的职务、办公地点、联系方式等，方便党代表开展约见；有些地方规定定期接待，每半年不少于安排一天接待党代表。闸北区将全区250名区党代表纳入到党员责任区的联系网中，安排他们到八个社区，在党员服务中心建立“党代表工作室”，每月设立党代表接待日，为党代表联系服务群众搭建新的平台。第三，集中座谈。在有关区县，已经形成了常委和委员与党代表集中座谈的制度。由于联系党代表与分工分管相结合，这样的集中座谈既反映了党员群众的意愿也是一种工作议事会。有的区已经规定每半年组织开展一次党代表联络座谈会，通报重要工作，听取党代表的意见和建议。第四，网上征询。在相关区县的党务网和政务网上建立开通区委委员网上信箱，通过电子邮件的形式及时听取和收集区党代表的意见和建议。区委委员也可通过电子邮件向区党代表的征求意见和建议。
“三联制”是从下到上发展起来的。从其意义来看，“三联制”并不是党代表发挥作用的必然选择。因为党代表一旦实行任期制，不仅意味着党代表将发挥参政议政的政治作用，而且要对同级党委进行监督。不是党委委员主动联系党代表，做党代表的政治工作；而是党代表要主动联系党委委员，经常开展谈心、调研工作，并要求党委委员经常性地向党代表通报有关重大事项。但是必须看到，就目前来说，无论是领导体制还是社会发展的现实情况，都不可能一下子实现党代会制度预设的目标和要求，需要有一个渐进发展的过程。在这种情况下，“三联制”反映了一条有序、可控的组织路径和制度安排，是组织化的路径选择，是各方面都能接受的理性选择。党代表在这一过程中居于信息中转站，起到了信息交互的作用。党代表因此被称为双向互动联系网络中端，呈双向辐射状的结构。各地希望通过党代表联系网络能做到较为全面的覆盖。据四川高县统计：全县288名党委委员联系1441名党代表，党代表联系12648名党员，党员联系10万户群众，基本上做到了对全县群众的全覆盖。
二、党代表“三联制”的机制分析
制度学派认为，制度能否建立并取得成效取决于制度供给者的成本—收益分析。只有当收益超过成本时，才有建立制度的动力。以此理论分析党代表“三联制”，可较好理解该制度形成的动力机制。
第一，“三联制”不是党代会常任制试行过程中的新发明，而是各级党组织利用党代会常任制试行的契机，对加强党的干部与人民群众关系的重新诠释和路径延伸。尤其是改革开放以后，随着经济的飞快发展，出现了利益多元化和阶层分化，使得整个社会需要一种利益协调机制。因而，需要有一个党代表机制作为媒介。党代表的作用主要是反映党内不同阶层党员的利益诉求和意愿；作为一个执政党的党代表，同时也反映社会上部分群众的利益诉求和意愿(当然其中大部分应通过人大代表这一民主代议机制来实现)。
第二，构成“三联制”动力机制的一个重要问题是有序、可控的表达秩序。从乡镇、区县到省市，各级党组织不断把“三联制”当做党代表任期制中不可或缺的环节，加以推广，其中一个非常重要的政治因素就是这种机制具有组织整合性强的政治优势，能将干部、党员和群众密切联系起来。对执政党来说，这个制度最大的好处还在于能减小执政过程中的政治风险，是化解社会矛盾较为理想的制度安排。
第三，“三联制”已经有可供依赖的路径。密切联系群众的做法被我党反复强调和运用到政治实践中，远可以追溯到革命战争年代，近就是“大接访”。这些都有经验可供提取和吸纳。“三联制”尽管是有关党代表的制度，但是，其干部联系群众的基本原理并无太大的实质性变化。
虽然就组织和集体的视角而言，“三联制”的推广无疑具有强大动力，但是，其在政治实践中还是存在不少阻力。
第一，来自现代科层制结构的阻力。现代社会往往采用科层制结构。科层制有巨大的制度优势，专门化、规则化、技术化和非人格化契合了现代社会发展的现实。但这一结构也具有悖论性质，即科层制的等级性越来越明显，上下级界限也更为清晰。另外，长期的科层制运行习惯性地形成了组织体制结构的封闭性，由此造成封闭性的体制循环运行，使得科层制结构和外界社会的鸿沟增大。“三联制”设计实际上试图突破这种科层制组织结构界限，党代表可能来自各种不同的组织机构，这种多样化结构激活了组织自运行的单一、封闭的体制僵化取向。而党代表联系的党员对象活跃于社会各种阶层中，党员所联系的群众则是社会结构的基本组成部分。但是，不同阶层的党代表对科层制体制造成多大的政治压力，能够在多大的程度上体现党员的主体地位，保障党员的权利，的确成为考量执政党能否不断突破和创新的重要因素。
第二，来自目前党的领导体制的阻力。科层制的特点是职责分明，分工负责。但是，这种体制如果和传统结合在一起，极有可能变成高度集权、等级分明。改革开放以来，我们党经过逐步调整和改革，形成了较为切合目前经济发展需要的领导体制，即常委会领导体制。这种领导体制尽管有不少问题，但其优势是能够围绕经济发展这一中心任务和目标较为高效地运转。目前地方常委会领导体制，基本形成了两个政治格局，第一是在执政的政治组织中，党委、政府、人大、政协的权力格局次第以降。第二是党委常委会成员决策核心的权力格局。这就给党代表“三联制”的运行有效性带来了困惑和难题。党委会成员，尤其是党委常委一旦深入基层进行联系，如何使党代表能够真正表达自己的意愿和意志、乃至于党员的利益？事实上，在常委会领导体制格局下，党代表如何联系党委领导成员的困难可想而知。
第三，党代表本身的阻力。党代会是政党代议制度，党代表也是党员选出的议员。邓小平在八大提出党代会常任制时曾对党代表的职能和角色作了如下设计：代表“要向选举他们的选举单位负责，就便于经常地集中下级组织的、党员群众的和人民群众的意见和经验，他们在代表大会会议上，就有了更大的代表性，而且在代表大会闭会期间，也可以按照适当的方式，监督党的机关工作。”[2]233从目前来看，党代会常任制只在县级进行扩大试行，代表任期制也只是党代表发挥作用可喜的第一步，还不能对党代表的代议动力有过高期望。不过必须要重视两个方面的问题。一是党代表构成中干部比例过高，大致占75％～80％，“三联制”难免会造成干部代表联系干部代表，大领导联系小领导的情况。二是党代表要通过真正选举产生，如果过多的使用指派代表，进行传统的确认性选举，而非竞争性选举，他们的代议动力严重不足的问题就无法从根本上解决。高比例的干部代表反映了党代表中掌握公共权力资源分配的人的比例很高，他们能够在公共政策制定过程中发挥较大的政治影响力。这样的结构存在着结成利益统一战线的可能性，在党委委员、党代表、党员不仅是联系链的关系也是相同利益链的关系。这样，党代表能否真正将党员和群众的意见原原本本的上传，或真正能否有动力解决人民群众的意见和利益是值得怀疑的。
三、不断提高党代表“三联制”有效性的对策
第一，各级党委制度落实是关键。“三联制”是党代表联系党委委员和党员的一种制度，最难落实是党代表联系党委委员这一头。难在两个方面，一方面是党委委员处于领导层面，对党代表而言属于一种逆向的联系方式；另一方面党委委员，尤其是党委常委，承担着多方面繁重的工作，联系制度只是其中一部分。如果没有健全的制度规定和落实措施，“三联制”肯定少有进展。所以，各地在探索党委委员联系党代表的过程中将其作为党委工作重要的政治议程，从制度设计上加以健全完善。如上海市委要求，根据各级党委工作需要，可委托代表就有关重大决策、重要事项进行专题调查研究或邀请代表参与有关调查研究。代表调查研究结束后形成书面材料，由各级党代表大会代表联络工作机构交有关部门研究处理。这样的制度设计，给党委会成员注入了必须与党代表联系的责任意识，党代表的工作成了党委工作中的重要环节，党代表反映的问题直接要在全委会上进行专题汇报、审议和处理解决。对党委委员各个成员产生了政治压力。这样他们在与党代表的联系中就会主动和深切的了解一些真实而棘手的现实问题。
第二，党代表要真正发挥“联”的作用。“三联制”的有效性关键要看党代表能否联起来，不仅仅是在形式上要联，最主要是在实质上的联。党代表和党委委员或者党员都可以进行电话、网络等非正式联系，但一定要有有效性的制度安排，才能取得实质成效。
一是党代会联络办公室要做好联系的基础工作，比如分设若干个不同行业的党代表工作室，集体接待党员群众，了解党情民意。联系党代表的党委委员也要安排进党代表工作室，和党代表一起参加接待。同时，作为有效的制度安排，一定要避免党委委员类似于钦差大臣般的礼节性拜会所联系的党代表，这样党代表只会碍于场合和情面不愿意表达较为尖锐的批评性意见，削弱互相联系所应该产生的实质性作用。
二是为了真正反映党情民意，党的基层组织可以组织和使用政治志愿者性质的信息员队伍。政治志愿者不一定是党员，他们有时间也愿意搜集信息，表达意愿。上海长宁区华阳路街道就有类似的做法。他们从社区一千多位党员志愿者中筛选了近百名关心社区管理和百姓生活的离退休党员，组成了一支民情民意信息员队伍，每逢党代表接待日，这些信息员们都会带着平日里耳闻目睹收集来的问题与市、区党代表面对面反映问题，倾吐呼声。这样党代表与群众的联系才能信息真实、内容丰富、观念鲜明。代表和党员都有后续的动力继续制度的运行。
三是要有制度平台保障“三联制”的实效性。一项制度能否推行，归根结底要看这项制度能否带来实效。笔者认为，保障“三联制”实效性的制度平台就是党代会和全委会。按照胡乔木的说法，“党代会主要是确定一个阶段内党的路线方针政策，产生比较稳定的领导机构。”[3]198-199而全委会则是对一个阶段执行政策的回顾和审视，以及任免增补领导成员。党委委员、党代表和党员群众平时联系和互动的成效要在上述两个会议得到检查和检验。否则的话，“三联制”的政治生命力也是有限的。
总之，“联”不是目的，只是手段。在笔者看来，党代表的“三联制”，党代表和党员群众的联系主要限于党内事务，党代表帮助解决群众困难也要根据自己的能力范围，而不是党代表的义务。“三联制”的根本目的是党委委员要向党代表解释公共政策制定的依据，了解执行过程中问题；党代表要向制定政策影响力的党委委员完成经过调研和思考后的利益和意愿表达的任务，也要向党员传达党组织的政治意图和政治目标；党员则是党代表作用的复制和延伸。