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在国民经济体制转型期，失业率的高低、失业规模的大小，已经现实地构成改革能否平稳推进的约束条件之一。与此相适应，能否构建统一、规范、高效与经济的失业保险制度，就不仅有助于减缓社会震荡，而且有助于减少改革的社会成本、增加改革的社会收益，切实保证改革推进的渐进性与前向性。
一、失业的成因及其规模
失业是一个困扰全球的社会经济问题。许多著名经济学家对失业的成因及其治理进行过有益的探索，例如凯恩斯的有效需求不足理论、弗里德曼的自然失业率假说、费景汉——拉尼斯模型，等等。但是，这些理论都因其分析问题的“制度环境”与“约束条件”的局限，而无法完全解释体制转型期中国的失业问题。当中国跨入工业文明的门槛，构建国民经济新型运行体制之际，失业——作为引人瞩目的社会经济问题，也随之相伴而生。
中国失业产生的基本原因在于：
1.体制型失业。新中国成立以后，我国建立了以生产资料公有制为基本内容的计划经济体制，城市劳动力资源采取了国家统包统配、安排就业的行政性配置方式。一方面，城市公民的就业权被写入了《宪法》，政府在执行这一宪法规定时，为充分满足潜在劳动力的就业偏好，不得不采取“两个人的活由三个人来干，两个人的饭由三个人来吃”的重大策略。这一工资决定原则，在实质上使得“就业”具有了强烈的福利色彩，它不仅使就业主体凭借“国家职工”身份获取工资，而且还可以凭此享有企业开办的诸如公费医疗、低价住房、幼儿园、公共食堂等一切福利待遇。由于想工作就应该而且真能得到工作，于是大量潜在劳动力资源转变为现实的劳动力供给，这就使得许多企事业单位在劳动力需求一定的前提下，不得不接收过量的劳动力供给，这样，“冗员”与“在职失业”的广泛存在，就成为计划经济体制运行中的制度性缺陷之一。另一方面，在传统经济体制下，国有企业还不能算是真正的企业，由于企业预算约束软化，企业领导人的地位、权力升迁是和企业规模（包括职工规模）成正比，因此，每个企业除存在投资饥渴症之外，同样也存在人员编制饥渴症，各企业领导都具有使本企业规模越来越大从而本企业职工越来越多的行为偏好，这样“隐形失业”在旧体制内不仅难以有效克服，而且日益酿成膨胀发展之势。
社会主义市场经济体制的构建，特别是其微观基础国有大中型企业的股份制改造，使企业正在成为自负盈亏、具有刚性预算约束、以利润最大化为经营目标的市场主体。企业对要素投入组合的选择，不再依据上级政府的纵向指令，而是依据市场供求、价格信息，通过成本检验，即成本最小原则来予以确定。这样，在严格的成本约束条件下，那些劳动的边际生产力低于社会平均边际生产力的职工——作为无效劳动力——就会被“滤”出经济过程。据有关部门测算，目前，我国国有企业冗员占职工总数的30%左右，若按1亿国有企业职工推算，冗员高达3000万。
与此同时，随着市场竞争的加剧和企业改革的深化，国有企业破产、关闭日益增多，失业人数将会大量增加，失业周期也会相应延长。1994年底，失业人员高达500万，敲响了中国失业危机的警钟。
2.结构转换型失业。长期以来，我国经济发展以城乡制度性分割的二元经济为特征，劳动力被户籍制度严格地区分为城镇与乡村两部分。在现实的制度框架内，广大农村劳动力不存在除过耕种土地之外的其它职业选择，因而也不存在大规模的劳动力迁移活动。改革开放以后，特别是1984年城市经济体制改革启动以后，由于个人收入的城乡差距和地区差距，引致农村劳动力大规模地向城镇迁移，即由边际收益较低的传统部门向边际收益较高的现代生产部门转移。据统计，在现有3.3亿农村劳动力中，有1.5亿——2亿剩余劳动力在千方百计地寻求机会向城镇转移，而城镇在特定的时点上所能提供的就业机会有限，从而致使大量的农村剩余劳动力作为城市的“准平民”转化为等待和搜寻状态中的“产业后备军”。
3.劳动年龄人口自然增长所带来的就业压力。所谓劳动年龄人口，指的是16～59岁的男性公民和16～54岁的女性公民。现在我国每年新增人口至少相当于两个海南省和四个新西兰，而且每年进入劳动年龄的人口远大于净增人口。据现有的统计分析，整个90年代都是劳动人口增长的高峰期，劳动力资源供给将由1991～1995年间的平均1800万人，进一步增加到1996～2000年间的年均2100万人，即使扣除当年退出劳动年龄和丧失劳动能力的人口约850万人，每年也将净增劳动力1200多万人。
仅以上三项，平均每年需要创造4000～5000万个就业机会。这是一个十分巨大的劳动力资源供给。那么，目前我国国民经济的吸纳能力又有多少呢？根据国民经济和社会发展统计公报，1994年城镇新增就业人员715万（其中职工增加250万人，个体和私营企业增加206万人），乡村新增就业人员964万人（其中乡镇企业增加722万人，乡村个体和私营企业增加242万人）。两者合一，共计新增就业机会1679万个，还抵不上当年新进入劳动年龄的人数（1723万人）。由此可以看出，中国的市场化改革和国民经济发展面临着非常严峻的就业压力与失业危机。在这种情况下，及时构建新型失业保险制度，为经济运行配置“减震器”与“安全阀”就显得十分必要。
二、现行失业保险制度存在的问题
失业保险是现代工业文明的一个重要概念。其基本涵义是指国家通过立法强制实行的，由社会集中建立资金，对因失业而暂时中断生活来源的劳动者提供物质帮助的制度，它是各国政府依据合理分工原则、最小成本——最大收益原则进行社会选择的结果，是公平与效率兼顾的制度安排。
我国从1986年开始建立失业保险制度，目前已形成一定的规模和基础。到1995年底，全国参加失业保险的职工达9500万人，失业保险基金收缴数额不断增长，支出结构也有所改善。资金主要用于职工的生活救济和失业职工的再就业培训，当年救济失业职工250万人。
中国现行的失业保险制度，在其10年的运行中，无疑做出了重要的贡献。但是，随着社会主义市场经济体制的构建，其弊端和问题也日益突出。
1.现行失业保险制度一旦在全社会各种经济成分中运行起来，失业基金的赤字和通货膨胀将不可避免地出现。据有关部门测算，1995～2000年全国失业职工将达2130万人，失业职工将以平均每年355万人的幅度增长。如果按每月仅向每个失业者提供150元生活费（失业救济金）的开支计算（这尚不包括保险基金管理费用、失业人员医疗补助费用、转业培训费等，且低于城镇的贫困生活线），国家每月需筹措近32亿元人民币以上的失业保险基金，才能为失业者提供最基本的生活保障。而这32亿元人民币，是目前国有企业职工月工资总额的20%多，与此相比，目前国有企业依照规定按其全部职工标准工资总额的1%所交纳的失业保险金，显然只是杯水车薪。况且，在国民经济体制转型期，我国失业率的一般水平将有多高？波幅将有多大？一般的失业周期将有多长？由此决定的需要领取失业救济金的人口和金额将有多少？这些问题尚无法予以准确预测。这样，更加大了失业保险基金“捉襟见肘”的危机。
按照有关规定，失业保险基金不够开支时可由地方财政予以补贴。这意味着，基金一旦出现赤字，国有企业及其职工完全可以在既定的制度安排中实施“搭便车”行为，将失业的包袱甩给国家，全部责任交由国家承担，这样，职工可以不珍惜已有的职业，基金的节约使用也将无人负责，所有的人都把国家财政视同一个取之不尽的钱袋。在这种情况下，为压低失业率而引发的通货膨胀率将难以避免。
2.失业保险覆盖面小，社会化程度低。依照规定，目前失业保险主要是在全民所有制单位和城镇区县以上大集体企业中实行。区县以下小集体企业、乡镇企业和外商投资企业中的失业保险制度很不健全；私营企业、农民合同制职工基本上还没有建立失业保险机制；这种状况显然不适应现阶段多种所有制并存的经济格局，也无法对全部失业者的生活提供基本保障，在相当大的程度上限制了劳动力在多种经济成分之间的流动，使失业保险机制分散风险的功能难以发挥。
3.失业保险基金筹集难度大，失业保险待遇水平低。按照规定，失业人员第一年可以领取标准工资60～70%的救济金，第二年只能领取50%的救济金，其标准水平与城市社会救济水平近似，共济能力弱，无法实现大范围内平衡负担、分散风险的作用。目前，相当一部分国有企业处于明亏或潜亏状态，实际上只能以当地最低生活水平或职工工资的30%左右发放救济金，职工难以维持基本生活。国务院有关法规规定，从1993年起，将职工工资总额的1%筹集起来作为失业保险基金，但效益好的企业往往不愿参加失业保险，而效益差的企业却又拿不出这部分基金，造成失业保险金收缴困难。
4.目前失业保险基金交由不同的地区和部门管理，机构庞杂，管理成本巨大，管理效率低下。1993年，全国平均管理费支出占失业保险基金总额的30%。其次，统筹缴费模式缺乏强有力的约束机制，各种挤占、挪用、调用基金行为频频发生，使失业保险基金在许多地方出现空壳状态。
三、未来失业保险体制的选择与构建
据以上分析，目前失业保险体系作为由企业保障向社会保障过渡的制度安排，其运行主要面临两个突出问题：一是失业保险基金筹集困难，总量有限，导致失业保险体系承受力不足；二是失业保险基金缺乏统一的社会管理机构，造成失业保险金的巨额流失。所以需要彻底消除这种体制性缺陷，在统一、规范、高效与经济的原则下，重新构建新型失业保险体制的基本框架。
1.失业保险基金筹集模式的选择。根据国际经验，失业保险基金一般有四个基本来源，即财政拨款、企业交费、个人交费和失业保险基金的收入。但这四大来源都是就是年度支出而言的，也就是说西方发达国家在失业保险方面要做的事情就是如何支付本年度发生的失业保险费用需求，因此它只需解决增量问题。而我国构建新型失业保险体制，就不仅需要解决增量问题，同时还需要解决存量问题。那么，在国家财力一定的前提下，如何同时解决增量问题与存量问题呢？我们认为：
首先，将部分国有存量资产转化为失业保险基金，以解决新型失业保险体制的基本资金需求。新型失业保险体制的启动与运行，需要巨额的基本资金，而国家当年财力无疑难以负担。在这种情况下，通过切割部分国有存量资产来解决这一问题，就不失为一项明智之举。从现象上看，切割一块国有企业存量资产，使其绝对额减少了一部分。但这种切割仅仅是国家同一支出在形式上的转换。根据前述分析，国家事实上一直以“企业保障”的形式对国有企业的全部职工承担着社会保障职能，即通过对企业冗员的工资支出、福利补贴、公费医疗以及无偿住房等配给制来实施。现在构建新型失业保险体制，就是要终止国家的这一“企业保障”职能，转而由社会上的专门机构和组织来执行，因此，说到底，只是失业保险的执行主体发生了变化，其基本对象和基本内容并无改变。这种执行主体转换的经济意义在于：由谁来执行这一职能时社会成本和经济成本最低，或者在同一成本约束下，哪种主体更能提高失业保险效率。可见，通过切割部分国有企业资产的途径建立新型失业保险体制，其实是在等成本条件下对更有效率的一种失业保险制度的选择。
其次，通过开征社会保障税，以解决新型失业保险体制运行的增量资金需求。目前，世界上开征社会保障税的国家约占建立社会保障制度国家的半数以上。与我国现行统筹缴费模式相比，社会保障税模式的优势在于：①更符合效益原则。税务部门负责编制失业保险税的征收，财政部门负责编制失业保险预算，社会保障局负责失业保险金的日常发放，为失业者提供就业培训和就业指导。这样，机构精简，权责分明，任务明确，便于操作和节约征管费用，提高工作效率。②具有更强的约束机制。社会保障税的征收、管理和支付都有严格的法律规定，具有较强的法律约束性。③更能体现国家、企业、个人共同负担的原则，利于实现经济公平与社会公平目标。从纳税主体看，该税包括政府职员、企业职工、个体经营者和自由职业者，以及农业工人在内的所有工资收入者；从征缴方法看，除个体单独计征外，其余均采取雇主（企业）和雇员（职工）各交纳一半的方法。通过征收而形成的收入由国家专设机构安排使用，并且国家有责任对失业保险提供最后保证。这样，便使得三者共同负担原则落在实处。同时，社会保障税还可通过起征点、税率等的科学设计，均衡不同纳税主体的经济负担，创造企业公平竞争的前提条件。
2.失业保险管理体制的构建。构建新型失业保险管理体制必须坚持失业保险基金征缴、管理、使用三分离原则，坚持机构精简、法律、政策统一、管理高效的原则。我们认为，新型失业保险管理体制主要包括：（1）成立社会保障局。社会保障局又分三个层次。第一层次为宏观管理层，由国务院直接领导的全国社会保障总局，对省市县失业保险以及其它社会保险业务进行垂直领导，履行各级政府职能，负责社会保险的立法监督和规划协调；第二层次为中观执行层。设立省一级社会保障局，在总局的领导下，贯彻执行国家社会保障政策，负责失业保险等各项社会保障的具体操作，并根据情况制定补充规定或具体规定；第三层次为微观操作层。市、县设立社会保障分支机构，负责一线失业保险业务的操作，直接为企业和劳动者服务。（2）税务部门负责社会保障税的征收，制订社会保障税的征管办法，监督纳税人工资总额及所得额的变动情况，保证社会保障税的及时、足额征缴。（3）财政部门负责编制社会保障预算，将社会保障收支纳入预算管理、负责向社会保障局划拨社会保障支出；监督社会保障税的征管及社会保障支出的使用效果，实行社会保障资金积累部分的保值、增值，制订社会保障收支的财务管理办法；向社会保障管理机构拨付预算经费。
在构建新型失业保险体制过程中，务必要注意以下问题：（1）失业保险待遇水平一定要适合国力，确定基线时要慎重，因为失业保险存在利益刚性，一旦利益结构固化，就难以向下调整；（2）变消极保障为积极保障，传统的福利观念立足于分散风险和对风险的事后补偿，结果使费用支出越来越多，在构建新型失业保险体制时，要注意培育活跃的劳动力市场，大力发展第二、第三产业，增加就业机会，减少失业人数；（3）失业保险一定要与工作绩效挂钩，防止失业者的收入比就业者还高，以免使失业保险体制异化为懒惰者的温床。
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