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一、乡村基层组织建设面临的紧迫问题
乡村基层组织建设面临的紧迫问题是什么呢？从外部环境来看，就是“农村真苦，农民真穷，农业真难”。出此大言者李昌平，去年在网上发文列举了中国农村基层的十大问题。湖南某市一位人大副主任调研指出，当前乡村基层组织建设面临的突出问题是财政负债严重，已经危及乡村基层组织的运转；政府职能弱化，严重影响乡村基层组织的权威；社会矛盾交织，直接威胁农村基层政权的稳定。国情调查专家也大声疾呼，说中国乡村和社会基层目前蕴藏着很大的危机。通过到安徽、湖南等中西部地区调查研究，乡村基层组织建设面临的紧迫问题概括起来就是：高成本、低效率、权力失范而导致干群对立。
（一）从机构规模、干部管理体制和负债运行看乡镇基层组织高成本低效率的现状
机构臃肿——高规模成本。目前，全国约有2.1万多个乡镇，其中3万人以下的乡镇占大多数，人口密度很高的东、中部地区也有1——2万人，边疆民族地区的乡镇管辖的人口就更少，如云南的许多乡所辖人口不到1万人，辖区面积也不大。然而，地方小、人口少并没有影响其机构的设置，“麻雀虽小，五脏俱全”，乡镇机构总数一般都在30个左右，有的乡镇甚至达到40余个。党委、政府、人大、政协、青妇群团、“七所八站”、等等“一个也不能少”。我国的行政区划不合理、乡镇布点分散，规模不大而机构不少，造成了“小地方、大政府”，形成了典型的“小马拉重车”的乡镇特色。
人员膨胀——高人力成本。改革开放以来，原有的制度框架已被打破，新的制度体系不健全。乡镇成了“官场就业垃圾箱”。权力下放而“失范”，编制失控，使乡镇人员膨胀，财政不堪重负。乡镇的人事制度改革往往比较滞后，无论是党政机构还是事业单位，都不能把好“进人关”，人浮于事的现象十分严重。一般一个乡镇的正副乡级干部15名左右，多的20多名，有的乡镇长助理4—5名。其他各类供养干部就越来越多。从“有钱养兵，无钱打仗”到“既无钱养兵，更无钱打仗”，发展到最后就靠“三乱”和借债度日。
条块掣肘——高管理成本。由于职能和权限划分不明确，县级政府各职能部门和业务部门都把他们的职权范围和分支机构直接延伸到乡镇。这些“七站人所”的人、财、物多数由“条条”控制，乡镇无法进行管理，条块关系不顺造成了乡镇功能不全，职能不清、角色错位、效率低下。有利的事情争着管、多头管，而没利的事情就推委扯皮没人管。有的管一些不该管、管不了、管不好的事。乡镇人民结构复杂、多头管理造成了重重矛盾：一是乡镇工作人员进出不畅。乡镇子部进口大、出口小，人员只进难出，使乡镇干部总体素质下降、人员结构不尽合理。二是流转不活。近几年乡镇领导干部的轮岗交流工作得到了重视，但乡镇一般干部的交流还没有形成有效的制度，招聘的干部更难以调动和交流，结果造成了“行政干部临时工、部门干部合同工、招聘干部长期工”的不正常现象。三是管理不顾。在乡镇工作人员中，乡镇领导干部由县党委组织部门管理，一般行政干部的进出由县人事部门管理，部分人员由条条职能部门自己管理，其余人员由乡镇管理。如此多头管理，职能交叉，造成了许多不必要的混乱。
负债运行——高诚信成本。我国法律规定，地方政府不能自行发债。但是，现在地方一些基层组织虽然不能发债，但却无度举债，名目繁多，债务债权关系复杂混乱。总体上债务有多少？债务规模有多大？可以说是一个“黑洞”。越是经济欠发达地区的基层组织，其欠债越多，债务越重。一方面乡村基层组织债台高筑，无力偿还；另一方面又新债不断，甚至到了失控的地步，更严重的是，由于人事更替，新官不理旧账，对各种债务没有人、也没能力负责。这造成了恶劣影响；首先是影响经济发展，由于地方基层组织债务恶化，严重影响了地方的资本运行，恶化了地方的投资环境。同时，政府拖欠企业债务过多，企业讨债无力，许多企业也纷纷被债务拖垮。有些地方不少乡村开始品偿这种恶性循环的苦果，有的已到了“揭不开锅”的地步。个别村级组织已经完全瘫痪。个别乡镇机关甚至陷入了工资停发、车子停开、电话停打、费用停报、食堂停餐的“五停”状态。人心涣散，干部无心上班，村里无人管事。一些人甚至产生了对乡村基层组织的疑虑：“这里的红旗到底还能打多久？”
（二）从现阶段乡村工作的四大工作特点看基层组织权力失范的苦衷
乡村领导体制是在过去的计划经济的基础上形成的。过去讲“支部建在连上”，现在“番号”变了——公社、大队、生产队变成了乡、村、组。问题是，行政命令型管理方式还没有从根本上改变，但又要适应发展社会主义市场经济的需要，因此现阶段以党组织为领导核心的乡村基层组织，其工作特点就是：任务的全面性、权力的间接性、条块的交叉性、工作的具体性和责权利的非对称性。这些都加剧了乡村基层组织权力失范问题。
一是任务的全面性和“一把手”政治。乡村基层党组织的工作是对乡村的全面领导、综合管理。在组织上有党、政、群、企事业各部门；管理面上，有一、二、三产业，从党务、政务、经济、民政、司法、治安、民兵、计生、文化、教育等工作，一应俱全。按宪法和党章以及党的有关文件规定，乡村基层党组织处于领导核心地位，必须负责完成党在乡村的一切工作。这就为党政一体化提供了法理基础。乡镇基层领导往往党政职务工兼，工作“一揽子”安排，“下去一把抓，回来假分家”。上级对基层工作要求高，项项都要“一把手”负总责，事事都要乡镇干部牵头组织，乡村干部直接参加，一抓到底。上级在布置工作时，往往只给任务而不给办法；只搞检查而不搞调查；只问成绩而不问困难。完不成任务和指标就“刮胡子”，出了漏子就“摘帽子”。
二是权力的间接性和“父母官”的尴尬。随着大包干责任制的推行，乡村干部的社会角色和行使权力的方式已经发生了很大变化。以前人民公社在政治上充分体现着党的一元化领导，在生产上起着直接的组织管理和指挥协调作用。尽管那时经济发展不如现在，国家通过价格“剪刀差”和计划管理“刮”农民的也刮了不少，但都是通过集体这个中间环节而不是直接从农民手上要。而基层组织几乎控制了农民的全部生产和生产资料来源。公社和大队干部能够用本来就属于农民的财富来充当施恩者的“父母官”角色。其权威和影响通过这些活动能够直接表现出来。实行大包干责任制后，田都到了户，生产生活一般无须靠干部。反过来，乡村干部要挨家挨户来收“税”，基层干部“父母官”的作用很多已经弱化或不存在了。乡村基层组织对广大农民的核心领导权力变得间接无力。在集体经济较弱，基层组织的服务功能发挥不太好的地方，基层组织权力的运行不但缺乏经济力量的支撑，而且还要靠向农民伸手才能“养活”。无实力则无实权，无实权则无官威。”许多乡村干部也觉得“理不直，气不壮”，工作起来感到“老办法不管用，新办法不会用，硬办法不敢用、软办法不中用”。
三是条块交叉性和“大盖帽吃破草帽”。乡村是条块管理的交叉点，它既要对上级党委政府直接负责，又要配合以条为主管理的相关部门的工作。机构臃肿，不仅是个数量概念和行政经费开支骤增的问题，还表现为各职能部门政出多门：“部门出点子，政府出面子，农民出票子”——这就是“三乱”的操作程序。在那种“切块包干，分灶吃饭”的财政体制下，有的只给编制，不给经费；有的既不给编制，也不给经费，而只是给任务。这些人员的工资、奖金和福利等只能由各部门自己解决。解决的办法除了挤占挪用村提留资金和教育附加费外，就是“堤内不足堤外补”：一是扩大和增加政府“经营性”项目；二是向企业和农民摊派，转嫁财政危机；三是制定各种管理制度，其中有些规定实际上是巧设寻租借口，以便完成罚没指标。这些措施都强化了各职能部门的“自食其力”的行为。它们便利用职权和行业的特点，打着“以什么养什么”、“人民事业人民办”等旗号，变相强行向农民收取各种名目的费用。中央三令五申，要治理“三乱”，减轻农民负担。但巧立名目的收费屡禁不止，人们讽刺说那是“几顶大盖帽，争吃一顶破草帽”。
四是工作的具体性和“乡丁化”。乡村是政策的直接执行层，所有的工作人员都得直接处理政务。与自己职务升迁和福利奖惩相关的政绩非常直观。由于实行乡镇财政包干制和计划生育、社会稳定等等工作“一票否决制”，许多地方乡村干部最常规的具体工作就是“一抓上交，二抓开刀（计生），三抓打跤（治安）”。乡村干部在农民心目中成了要粮、要钱、要命（计生）的“三要干部”。即便是为农民服务，也因为党委政府行为作用边界模糊，为推广某种税收高或出政绩的经济作物而用简单的行政手段强行干预农民的生产经营，往往是费力不讨好。
乡镇干部在基层的直接依靠力量是村干部。村干部处于官系统和民系统相接的边界上，或者说是处于城乡二元结构“边际地位”。他们“无力、不愿、不敢”象乡镇干部那样去工作，因为他们是背负着双重矛盾的“双重代理人”：其一，双重责任制的矛盾，即公务工作责任和家庭生产责任之间的矛盾，这使他们无力全身心投入公务工作；其二，双重利益的矛盾，即农民个人利益与国家集体利益之间的矛盾。他们既要完成上级党委政府下达的各项任务，同时作为村民自治组织的代表，他们又必须代表和维护农民利益，这使之不愿毫无条件地执行上面的政策；其三，双重身份待遇的矛盾，即国家干部待遇与农民干部待遇之间的矛盾。村干部既是“干部”，又是农民。说是“干部”，他们又不属国家财政供养。他们报酬低福利少，离职后生活没有保障；得罪人后即使有人报复打击也不能调动回避。这使他们不敢放心大胆地开展工作。村干部这种角色地位当然就容易导致“骑墙”态度：在党委政府要求和农民利益不一致的情况下，哪边催得紧、压力大，村干部的行为就偏向哪一方。现在似乎明智一点的村干部撂挑子不干的现象越来越多。一些啃硬骨头的得罪人的事、一些与群众利益直接冲突的具体问题，大都是谁给乡镇干部“到组入户”直接处理——从动嘴、动手，以至动用专政手段。因此，乡镇干部工作的这种“村组化”现象，就导致了乡镇干部“乡丁化”形象。
五是责权利的非对称性和权力腐败。现在以党组织为领导核心的乡村基层组织在法定职权和实际权能上是一级尴尬的“残缺政府”：职责上扮演的是无限责任公司“老总”的角色，但乡镇政府职能却呈不断弱化之势，功能越来越不全。乡镇党政“一把手”要“为官一任，造福一方”和“保一方平安”等等，大多实行“一票否决”责任制。但在权力行使中，乡镇却只有普法、帮教的职权，没有直接打击惩治犯罪的功能和合法手段，使得少数不法分子敢于藐视乡镇党委政府，干扰行政事务。与此类似的还有财税工作，虽然法定职权属于上级财税部门的驻乡机构（财政所和税务所），但责任状却签到了乡镇党委政府，任务压在了乡村干部的头上。从党委书记、乡镇长，以至乡村一般干部几乎都成了税官。税收进度与县财政局给乡镇下拨工资进度相挂钩。这样一来，乡镇干部的第一任务是保工资，使政治空气很浓的工作竞赛变成了经济色彩很重的“生存竞争”，使公务工作矛盾转变成了干群的利益之争。一旦遇到某些地方宗教势力、黑社会势力、宗族和裙带势力介入，乡村干部往往被搞得焦头烂额。这些人往往煽动挑拨群众，故意给乡村出难题找岔子。现在对计划生育明里对着干的不多，但是对收费、摊派和罚款硬顶的不少。乡村干部在催税费上交时，往往一句话不慎便受谩骂威胁，甚至遭围攻殴打；反过来乡村干部报复殴打农民的事件也时有发生。一旦引发“死人”或群体事件（参见国务院每年通报），乡村干部的直接上司官官相护、压制告状上访的情况居多；而上级的上级，乃至中央（特别是舆论界）往往责备、曝光和处置乡村干部的居多。似乎大都忽略了对农民的正面引导和对体制问题的深层探究。这样既诱发了群众的逆反心理，也加剧了基层干部消极应对态度。一些乡镇干部夫妻两地分居或是农村半边户，“工作压头难顾家，工资难保难养家，子女入学就业难安排……”，他们本来就很窝火，要是努力工作也费力不讨好，于是就自解自消：“上面不管自己管，能捞一把算一把；消极服务为农民，‘积极’用权为自己”。他们一旦把这种情绪带到工作中来，就会态度粗暴执法犯法，动不动就采取强制手段。个别干部有恃无恐，仗势欺人，假公济私，随便找个理由就掏农民的腰包，甚至公然侵犯农民的人身权利。因而乡村干部的形象在新闻舆论中往往是“差”的，在文艺作品中往往是“丑”的，在群众眼里往往是“坏”的。从某种程度上说，乡村基层干部既是四面出击的“救火队”，也成了上下左右的“出气筒”，还象任人丑化的“猪八戒”。
从乡村基层组织的工作特点可知，导致现阶段乡村基层组织行为大面积权力失范的原因，不能只是归因于基层干部素质的低下，根本原因是基层组织的权力结构和管理体制存在诸多弊端。
二、现阶段乡村基层组织建设的经验
（一）税费改革：减负
从2000年起，安徽率先在全国进行农村费税改革。费税改革是“德政”：通过将不规范的收费，转变为规范的收税，减轻农民负担。由于对乡村基层组织在人事和财政方面权力的严格限制，过去依靠行政命令指挥农民的方式不灵了，有事向农民“伸手”也不那么容易了。农民有了休养生息的时间，便为乡村社会进一步发展积蓄经济和精神上的力量。费税改革也是“新政”：单纯收费方式的改变，不足以维持正常的社会运转，大量的配套改革、制度创新是从根本上降低农民负担和促进市场经济发展的保障。
当然，随着税费改革的推进，犹如洞开了一个亮堂堂的窗口，使长期以来深隐不显的乡村深层次问题也豁然暴露，其中最引人关注的莫过于乡村两级财力的陡然困窘，其严重程度甚至已经开始影响到基层组织的正常运转。这既是农村税费改革实施过程中遇到的最为棘手的难题，也是乡村基层组织必须要闯过的关口。
多项调查均显示，乡村财力困窘问题实际上在税费改革之前就早已经存在。税费改革为农民减负，反过来说，意味着乡村两级减收，进而也意味着乡村两级要减支。所以税费改革之后的配套改革就是要减人减事。
（二）机构精简：减人
农村税费改革的配套措施，除了改革公共财政收支管理制度，最重要的最难的是全面推行乡镇机构改革。因为乡镇机构改革，直接触及了一大批人的切身利益。乡镇干部有“四怕”。一怕麻烦，担心债权债务纠纷、土地延期承包难处理；二怕吃亏，担心乡镇撤并后，上级有关补助款物落空，公用设施建设没有人管；三怕分流，担心撤并乡镇，干部难安置；四怕群众上访，担心乡镇撤并影响乡村稳定。其中乡镇干部最担心的恐怕就算人员分流了。
我们到湖南嘉禾县，就其最近进行的乡镇机构和人事制度改革作了典型调查。他们为了彻底扭转人事、财政和干群关系恶性循环的波动格局，动员各级在职干部筹集改革资金，通过广开分流渠道，“考试回聘一批、转岗安置一批、置换买断一批、待岗过渡一批”，真正“实打实”地解决了人往哪里去和钱从哪里来的问题，从中我们得到了某些启示。
（三）职能转变：减事
去年中央农村工作会议强调，现阶段增加农民收入，总的指导思想是“多予、少取、放活”。无论是多予、少取还是放活，都离不开基层组织职能转变，就是要把“全能政府”转变为“有限政府”。近年来基层组织职能转变主要是从如下三个方面入手的：
一是区分公共决策和私人决策，正确理解“减事”。所谓“减事”，并不是无为而治，而是要有所为有所不为。比较税费改革前后的状态就可以看出，一段时间以来，乡村大量存在行政权力位置不正的状况，面子工程、形象工程、达标工程、硬性结构调整等浪费了大量农民的、集体的和国家的资源；而来自乡村基层组织对乡村经济的某些行政干预，严重妨碍了农民发展经济的自主性。一些农业问题专家质问：为什么农民只有通过“政府”才能成为“市场主体”？现在不仅仅是工作性地口号性地喊转变政府职能，而是要从制度上重新定位行政权力，制止权力的越位，并通过具体行动收缩行政行为范围，重新调整农村生产关系，为生产力发展创造更为广阔的空间。因而现在强调要充分尊重农民、信任农民、服务于农民、放手发动农民，让农民成为真正的市场主体。
二是确定职能定位，理顺基层组织上下左右关系，解决政企政事政社不分的问题。其中关键在于理顺两个关系：一个关系是要在政企分开、政社分开的基础上，解决市县与乡镇党委政府职能定位问题，理顺县市与乡镇的事权关系，明确各自管理的重点和范围；二是理顺乡镇机关内部关系，合理配置乡镇各部门之间的职能权限，以解决机构重叠、职能交叉、相互扯皮、权力失范现象。核心是合理分解和组合各权力主体，使之处于相互平衡和谐状态，并科学界定各权力职能和作用的范围，明晰权力界限，减少“自由载量权”，防范越权行为。
三是加强服务职能，改进工作方式方法。乡镇撤并后，像计生查体、结婚登记、工商税收以及司法服务等工作，有些地方规定乡镇各部门到偏远村现场集中办公，定期巡回办公，以解决农民办事难的问题，密切干群关系。
三、三个假设给执政党基层组织建设带来的反思
由于基层处于国家与社会的“接点”上，因而基层民主建设不仅关系到国家与社会的稳定，而且关系到民主政治长期发展的原动力问题，所以基层民主的发展对当代中国政治的发展，不仅具有制度建设功能，而且具有推动国家政治体制改革和国家民主化进程的战略意义。因此，进一步认识基层民主的意义（人心）、把握基层民主的难点（人选）和消除基层民主的障碍（人治）是值得我们作深层次理论反思的。
（一）从大选假设看基层党组织建设问题带来的政治风险
人心向背是执政党面临最大的政治风险。加强基层党组织建设是为了控制民众还是为了赢得民心？如果仅仅是为了控制民众，我们用好既往的经验差不多就足够了；如果要在经济市场化和政治民主化的世界性浪潮中真正赢得人心，就必须更广泛地吸收人类政治文明的优秀成果，不断改进党的基层组织建设。国内外正反两方面的经验教训告诉我们，基层党组织从行政命令型转为除恶行善服务型，使基层干部从“父母官”变为“服务员”，不失为很得人心的一招。这些年来，国外一些长期执政并使国家取得了巨大经济或成就的大党强党先后丧失执政地位，而新加坡人民行动党在推动经济繁荣的同时，从1959年开始执政以来，历经11次大选而不败。这无不给人以启示。
（二）从经济人假设看乡村基层党组织建设经验的某些不足
“经济人”的理论假设是经济学推理的逻辑前提，现在也可用于政治学领域，其核心是承认利益驱动及其社会效应。改革开放前30年整体性利益结构压抑了农民的利益意识。改革开放以来大包干政策使农民首先成了利益觉醒和利益驱动的“经济人”。随之有了基层民主和村民自治。在理论上村民自治的特点表现为村民直接参与基层各种事务的民主管理。但在实践上村民自治存在的问题还很多，有一些还相当严重。如，有些地方村民选举徒具形式，或将候选人强加于选民，否定选举结果；选民对当选者、人民群众对有关领导者无实际的监督权，更谈不上依法罢免，如行使监督权，也往往遭到打击报复，故而村民来信和上访事件屡屡发生；村民的参政、议政权得不到切实保证，甚至遭到剥夺；村民对乡村的管理和其他事情发表意见、提出批评和建议，往往被置之不理，等等，作为自治主体的村民难以真正享有民主，特别是对于“内定人选”无可奈何，以至于始而热衷于“海选”，继而默认和屈从“贿选”，最后发展为普遍“厌选”。
为什么人们实际上越来越厌选呢？因为选民首先是“经济人”，经济人就有本能的利益最大化要求。他们不是靠“政治”吃饭的，而是为了利益才参加选举的；不是基于对政治感兴趣或是对民主所做的善意的理解才参加选举的，他们参与愿望的强弱取决于利益预期的大小，而不是取决于政治觉悟的高低。他们的民主意识很大程度上就是利益意识——选谁对大家有利，也对自己有利，就会选准。如果与自己利益无关，仅仅是形式主义“走过场”就会产生逆反心理。中国目前面临的一个突出问题是选举和利益脱节。这主要体现在两个方面：一方面，选民和代表之间没有形成一种稳固的利益关系，虽然宪法和法律规定代表是由选民选举产生，必须对选民负责，受选民监督，反映人民的利益和要求，但实际上并没有一套衔接慎密的程序设计使之成为一种有效的机制。另一方面，由于基层人民代表大会的决策作用还不够大，还不能真正左右“人选”和决定重大事项，所以，他们无法保护和代表选民的利益。
实践证明，素质高低对民主并不具有决定意义。只有利益才是决定选举的动力，有利益才有激情，才会去投票。有些农民可能不知道什么是民主，什么是选举制度，但他们知道什么样的选举他们应该参加，什么样的选举他们不愿意参加，这种热情和追求不是因为他们对民主的理解和对政治的关心，而是因为他们对自己利益的关注，是对自己命运的关切。有位专家说得好：“民主实践是最好的民主教育，一次直接的真正的民主实践超过100次的民主教育”。基层民主不是上帝恩赐的民主，而是利益驱动的民主。从经济人假设出发，我们在加强和改进乡村基层组织建设时，就会逐步找到解决村民自治中“海选”、“贿选”和“厌选”问题的办法。
（三）从“魔鬼假设”看基层党组织制度创新的逻辑前提
前述乡村基层组织运行高成本、低效率和权力失范问题，导致了权力腐败和干群关系恶化。基层权力腐败的特点是运用组织所拥有的公共权力，谋取组织不法利益的腐败行为。它是组织腐败的一种，是以乡村各类组织为行为主体的腐败。这些行为很多是无法查处的。因为我们现行的一整套法律制度不只是漏洞不少，主要是刚性不足柔性有余。特别是人治色彩太浓，过于“善意多情”，还不足以形成科学有效制约力。
乡村基层组织是以党组织为领导核心，具有党政一体化特点。由于现行财政体制使然，乡村干部有了自己相对独立的利益。按理说乡镇干部属于国家公务员（公仆），村干部属于村民自治组织“自我管理、自我教育、自我服务”的勤务员。问题是由现阶段的生产力水平和生活水平所决定，许多无论是乡镇干部还是村干部，他们之所以当干部，与其说是为了全心全意为人民服务，不如说是为了找个干部职业或职务更好地谋生存、求发展。如果我们真正抱着解决问题的态度，就不能对此视而不见，就不能光寄希望于“良心发现”，而要寄希望于制度创新。我们承认行使权力的人也有私心，正视行使权力可能为自己创造利益的多种情况，这并非鼓励他们以权谋私，而是要发现那些有以权谋私可能的环节，想法设计一套科学的权力结构和制度，使这些“权力人”一进入权力结构之后，就能受到科学有效的制约。
所谓“制约”，就是制度约束，核心是利益约束，因为制度后面是权力，权力后面是利益；所谓“科学”，就是要责权利对称，善恶有报；所谓“有效”，就是要使之“化私为公”——“主观为个人而客观为大家”：一是要使他们的私心无法发作或发作到最小限度。二是要使他们为自己创造利益是以创造更大的公共利益为前提。三是要权力边界清晰、利益预期确定、“秋后算帐”可行。那么，创新这种制度的逻辑前提是什么呢？就是“魔鬼假设”。对古今中外实践经验的理论研究表明：教育人，是人管人，是从“人性善”论出发，以“君子假设”为逻辑前提来以情动人，以便团结人、安抚人和感化人；而制约人，是制度管人，要从“人性恶”论出发，以“魔鬼假设”为逻辑前提来以法治人，做到魔高一尺，道高一丈。因为“权力”就是“魔力”，一旦有了“魔力”，人性恶的一面就可能膨胀起来，就必须以恶制恶——以权力制约权力，并辅以权力制约权力。只有首先把制度要约束的对象假定为“魔鬼”，才有可能设计出置敌于死地的“道法”来，反腐败也不会出现什么“只打耗子不打老虎”或者“抓大放小”的怪现象。邓小平曾经说过，好的制度可以使坏人干不了坏事；坏的制度，可以使好人干不了好事。好的制度是真正使主观愿望与客观效果相统一的制度（实用合情），是责、权、利相对称的制度（公平合理），是能够“秋后算帐”的制度（客观可操作），其逻辑前提应该是“魔鬼假设”。这对加强和改进乡村基层党组织建设，指导制度创新具有非常现实的意义。
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