中国地方政府管理创新的悖论分析：动力与困境，本文主要内容关键词为：悖论论文,地方政府论文,中国论文,困境论文,管理创新论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D625 文献标识码：A 文章编号：1671-0681(2006)02-0011-05
随着政治、经济环境的变化以及为适应市场化和全球化的需要，中国各级政府积极探索政府管理创新。近年来，地方政府特别是基层政府出现了一种制度创新的强大动力，在许多地方党政机关中，创新成为一种自觉的行为。[1](P320)本文拟就地方政府管理存在的问题、管理创新的动力源泉及面临的困境作探讨。
一
中国地方政府行政管理体制的基本格局是在借鉴前苏联政治、经济模式，在新中国创建初期有计划的大规模的经济建设基础上形成的，它基本适应了特定历史时期计划经济建设的需要。随着改革开放以来社会主义市场经济战略的实施以及中国融入全球化步伐的加快，尤其是中国加入WTO，传统的地方政府行政管理体制的成功经验又往往成为其后发展的包袱，地方政府管理越来越暴露其缺陷与不足。
第一，滞后的管理理念与社会主义市场经济和 WTO规则要求格格不入。中国各级政府长期以“国家”理念来审视自己和社会，形成了“全能政府”、人治政府、管制政府、无责政府的管理理念，管理上强调的是政府本位。改革开放以来，中国地方政府与市场、社会、企业的关系正逐步向市场经济转轨，但反映在地方政府的管理理念上，仍在很大程度上带有浓厚的计划经济的痕迹。地方政府无所不包的全能理念并没有根本改变，仍习惯于大包大揽本地经济社会事务；政府的行政行为的规范性低，随意性大；在行政管理活动中，“只追究政治责任帐，不追究经济责任帐”等。这样的政府管理理念是与市场经济和WTO规则要求的有限政府、法治政府、责任政府理念相背离。
第二，地方政府的职能定位尚未廓清，错位、缺位和越位的政府职能背离了市场经济和WTO的要求。1988年以来以政府职能转变为主线的政府机构改革，推动着地方政府的职能转变取得了不同程度的进展，但仍没有彻底摆脱计划经济体制下的职能划分框架模式和运行方式，职能转变还未完全到位，职能体系还不尽合理。一方面，地方政府还没有完全从微观经济活动中超脱出来，包揽了许多本应该由市场、企业和社会承担的经济管理职能。另一方面，地方政府片面地把发展经济看成是其主要的甚至是唯一的职能。职能履行的单一化和片面性导致了地方政府维护社会公正、保护自然环境、进行社会管理和公共服务等基本职能的弱化，地方政府职能出现严重错位、缺位[2](P130)。这种“种了他人的田，荒了自己的地”的职能错位、缺位和越位现象，难以形成有利于市场经济和WTO要求的有序而规范的市场环境，难以推动地区经济朝着市场经济的方向健康发展。
第三，地方政府的行政管理体制和机构设置与市场经济和WTO规则要求不相适应。地方党政职责不清，以党代政现象严重；行政权力缺乏监督制约，权力行使失范现象严重；行政机构缺乏调适、反馈、监督机制，机构设置缺乏市场经济所要求的法律法规依据，职能交叉重叠，职责权限不清。行政管理体制和机构设置的问题引发了地方政府施政的突出问题：统治与管理相脱节；重权力归属，轻权力运作；重综合，轻专业；重领导者个体权威的维护，轻政府整体权威的确立。[3](P5-8)
第四，严重的地方保护现象与市场经济和WTO要求的统一、开放的市场相违背。改革开放以来，尤其是中央实行“简政放权”和财政包干制以后，地方政府拥有较大资源配置权和相对独立的地方利益。受地方政府对地方利益追求的影响，地方保护主义十分突出，地区、行业垄断极为严重。例如，1999年《焦点访谈》报道，吉林省四平市委、市政府动员全市居民买“吉烟”，不论居民是否抽烟，政府每月都按职工工资比例扣掉买烟钱。面对这样的摊派，当地媒体却声称“四平已经出了一种吉烟现象，这是好事”。 [4](P56)中国要履行入世所做出的承诺，各级地方政府的行政落实是基本保证。地方保护、行业垄断却严重制约了中央政府统一对外履行承诺的能力，也阻碍了国内统一、开放市场的形成与发展。
第五，地方公务员整体素质不高，极大地制约了地方政府管理水平和能力的提升。在市场经济和全球化进程中，相当多的地方政府公务员对经济知识、法律知识、WTO规则和市场运行机制缺乏深入的了解，更谈不上熟知，地方政府专业管理人才的普遍缺乏等，无法适应现代行政的专业化、规范化、高效率的要求，影响了地方政府管理水平和能力的提高。
第六，地方政府管理方式单一、落后，与现代政府管理所要求的多样化、科学化管理手段和方式极不协调。长期以来，地方政府的管理活动主要依靠上级的“红头文件”、“行政命令”、“指示”等作为依据，管理的随意性大、透明度低，“暗箱操作”、随意裁决、执法混乱、内部文件权威大于法律、法规等问题时有发生。地方政府管理手段的落后限制着政府管理效能的提升。在一定的意义上说，地方政府管理创新的内在要求就是要克服政府管理的落后状态，实现政府管理的现代转型。
二
面对市场经济和全球化，要有效解决地方政府管理存在的问题，就必须进行政府管理创新。地方政府管理创新是系统内部与外部社会环境因素相互影响和相互作用的结果。地方政府管理创新之所以具有必要性、必然性和可能性，其根据在于动因，即“地方政府作为制度主体的一种客观需要和潜在利益”[5]。地方政府管理创新的动力因素既存在于客观的制度环境内，也存在于主观的内在需求之中，概括起来可归纳为三个方面：外部动因、内部动因或主体动因。
（一）社会生态的变化是中国地方政府管理创新的外部环境动力
社会生态具有多样性、层次性和互动性的特点。在政府管理与社会生态环境的互动过程中，社会生态环境复杂性及其变迁决定了地方政府管理的现实性，要求地方政府管理在一定时间内维持与外部环境的相对平衡。但政府管理与它所处的环境都不是一成不变的，相对于环境的变化，政府管理的变革常常表现为滞后性，当环境的变化打破了两者间的平衡时，新的环境要求政府管理进行变革创新，以适应新环境的变化，取得与新环境的平衡，这就构成了政府管理创新的环境动力。
1.政治环境动力
政府体制是政治系统构成的一部分，政府管理只有保持与政治生态环境动态平衡，才能产生高效行政。改革开放以来，中国政治环境的变化为地方政府管理创新创造了有利的政治环境。
第一，法律秩序的变化造就了基本的制度环境。“制度环境可以说是对于可供人们选择的制度安排的范围，设置了一个基本的界限，从而使人们通过选择制度安排，使追求自身利益的增进受到特定的限制。”[6](P28)其中，宪法秩序是最根本的制度环境，它在制度选择中的功能主要体现在：一是有助于自由的调查和社会实验，或者可能起根本性的压制作用；二是直接影响进入政治体系的成本和建立新制度的立法基础的难易度；三是影响到公共权力运用的方式，进而影响到由公共政策引入经济的扭曲的类型；四是一种稳定而有活力的宪法秩序会给政治经济引入一种文明秩序的意识——一种解决冲突的基本价值和程序上的一致性，这种意识会大大降低创新的成本或风险。[7](P12-13)宪法秩序的这些作用，对于中国地方政府管理的影响同样存在。中国现行的宪法秩序是1982年在重新修订宪法基础上确立的。中国新的宪法秩序与以前的宪法比较，扩大了各级地方政府管理的权力，为地方政府管理创新奠定了根本大法的基础，营造了宏观的法律环境。在重新修订宪法的同时，中国先后修定或制定了《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《民族区域自治法》、《地方组织法》等基本法律，进一步确立了地方政府在管理创新中的主体地位。法律秩序的变化为地方政府管理创新营造基本的制度环境，具体表现在：
一是确立了发挥地方各级政府主动性、积极性的原则。“中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则”，[8]这就改变了地方政府只局限于执行中央政府制定的公共政策，缺乏处理各种利益冲突的权力，经常使用的最保险的办法是把利益冲突与矛盾交由中央处理，以避免冒政治风险的局面。
二是改变中央一级立法体制，扩大地方立法权。明确了“省、直辖市的人民代表大会和它们的常务委员会，在不同宪法法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，”[8]“民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例。”[8]这一变化对地方政府进行管理创新提供了直接的法律机制。
三是扩大了地方政府的某些职权。例如，省、自治区人民政府所在地的市人民政府和经国务院批准的较大的市的人民政府在其权限内可以根据法律和法规制定行政规章。[9](P105)省、自治区、直辖市人民政府在其权限内，可以依法律、法规的授权进行行政立法。[10]法律秩序的上述变化是地方政府管理创新的基本、原始的规制因素，也提供了基本的法律保障和制度空间。
2.文化环境动力
影响政府管理创新的另一个主要因素是文化生态环境，其中，主要是意识形态环境的变化为地方政府管理创新扫清了思想和理论障碍。意识形态本身是一种非正式的制度安排，它为中国地方政府管理提供了一套与正式制度相呼应的规则体系，规制着政府行政管理活动的方向和界限，从而激励或约束其行为方式。随着改革开放的深入，传统意识形态所唤起的道德热情开始消退，依靠道德调节现实制度分配和地方政府实际收益的做法已经不再灵验。于是，传统意识形态积累的人力资本就走向衰竭，维护制度正常的费用就会变得昂贵，意识形态也就从节约机制转化成不经济机制。改革开放以来的中国意识形态环境发生了重大变化：从教条主义的窠臼里跳出来，恢复实事求是思想路线；以“实践是检验真理的唯一标准”代替“两个凡是”，提出多实验、多实践，少争论或不争论；开放、自主、创新、务实、竞争、效率等思想观念取代封闭、依附、守旧、务虚、安分守己等观念；对领导干部的道德评价标准，从“无过就是功”、“不求有功但求无过”转为“无功就是过”，推崇的是既脚踏实地又敢于开拓创新的领导干部；对待地方政府的评价标准，由“不问绩效、只求与中央保持一致”的标准被“既不与中央抵触，又能开创地方新局面”的标准所取代，老百姓心目中的好政府，是廉洁高效、敢于创新和实践的政府。 [11]在这种较为宽松的环境下，对地方政府的创新活动，即使马克思主义经典著作里没有提到的，即使中央政府还没有提出的，但只要不与宪法、法律相抵触，只要有利于开创新局面，促进经济发展，符合“三个有利于”，则中央政府既不制止，不干预，也不随便表态，而是先让其实践。
3.经济环境动力
从经济环境看，一定的社会生产方式和生产活动对政府管理具有决定性的作用，其变革必然要求政府管理发生相应的改变，因为“随着经济基础的变更，全部庞大的上层建筑也或快或慢地发生变革。”[12](P33)中国已由单一的所有制结构逐步过渡到以公有制为主体多种所有制经济成分共同发展的所有制结构，各种经济成分的比重随着社会经济的变化还将发生变动。随着市场经济的发展，市场在经济活动中发挥着越来越重要的主导作用，资源配置的效果也必将更加显著。新的所有制结构和市场经济条件对政府管理提出了更高要求，促使政府必须培育有效的市场环境，为多种所有制经济成分发展创造条件。政府既不能代替市场，又必须行使对市场的调控、培育、维护、监督和服务，必须对市场的管理内容、方式和手段进行创新，恰当有效地行使好经济职能，必须处理好政府与市场之间的关系。
4.国际环境动力
市场经济的发展和科技进步带来了全球化的浪潮。全球化通过三种力量影响着地方政府管理。一是趋同力，即榜样的力量，使得各国政府相互借鉴管理经验；二是融蚀力，即全球化对各国固有的意识形态的消解和融化，意识形态不再成为政府间交往的障碍；三是碰撞力，即全球化对原有国际利益格局的调整必然会影响到国内利益格局的变化。 [13](P67)各国政府在频繁的联系和交往中，在上述三种力量作用下，地方民众以国际上绩效显著的地方政府为标杆，对本地方的政府管理提出更高的标准和要求，促使地方政府吸收和借鉴其它地方政府的先进经验进行创新，以回应民众的期盼。特别是中国加入WTO，客观上要求地方政府加快政府管理借鉴国际经验、遵循国际规则的步伐。因为WTO协议和规则是各成员国政府间相互妥协与协调的产物，是各国政府维护其根本利益的基本准则。政府入世意味着政府必须自觉、主动地了解和适应国际通行规则要求，对政府管理的各方面进行改革调整，包括行政体制结构、行政行为、行政观念、行政内容、行政目标和行政方式等进行革新，结合中国政府实际，着力推进政府管理创新。
（二）利益诉求是中国地方政府管理创新的直接动力
随着政治、经济体制改革的深入发展，地方政府被赋予了相对独立的利益和较大的经济管理自主权，地方政府的利益主体地位日渐凸显。市场经济条件允许政府官员在维护公共利益的同时也能合法地追求其各种正当的团体利益和个人利益，这就构成了地方政府管理创新的主观需求和直接动力。由于“利益结构是社会系统的深层结构，是社会和政治运行的内在动力的源泉”，[14](P47)利益诉求成为中国地方政府管理创新的主体动因。
1.谋求地区经济的发展推动着地方政府管理创新
在计划经济时代，由于实行高度集中的计划管理体制，中央政府通过完整的指令性计划网络控制地方政府的行为。在此体制下的地方政府的利益要求被压制，地方政府缺乏制度创新的积极性。 [15](P311-324)随着前述法律秩序的变化及体制改革的逐步推进，地方政府获得了相对独立的自主权，地方政府的地方利益主体地位日渐凸显。特别是“放权让利”的改革及以财政包干为主要特征的财政体制改革的实施，确立了地方政府独立的利益，极大地调动了地方政府增加本地收入的积极性。地方政府作为地区社会公正的调节者和人民福祉的维护者，它将追求社会正义和人民利益作为自己的最高理想。中央政府与地方政府在事权、财权上的划分为地方政府实现这一理想创造了自主性的制度空间和可能性的条件。而“任何一个富有生命力的政府为赢得人民的支持，也会乐此不疲地通过政府创新来想方设法加强自己的合法性基础”。[16]地方政府以向地方人民提供广泛的物质利益和社会福利，来换取地方人民的认同和支持以及对地方现行制度的同意，这就构成地方政府运行的合法性基础。因此，地方政府必须不断进行管理创新来发展本地区经济，以这种对经济发展的极大的兴趣和诚意获得地方民众强有力的支持和较高的权威。
2.政府官员谋求自身全面发展的需要推动地方政府管理创新。作为区域社会管理主体的地方政府及其官员是有自身利益的。传统计划经济体制否认了政府及其官员的自身利益。实际上，市场经济中的“政府利益并不完全等同于公共利益，只不过政府利益与其他利益相比，与公共利益的关系更加密切和规范，更加严格”。[17]因此，作为国家权力体现者的政府和官员在社会中扮演着多重角色，必然代表和追求多重利益，“只不过社会制度应当要求形成这样的机制：利益主体的利益追求过程，同时也是社会公共利益的实现过程；而且一旦损害社会公共利益，自身利益也受到损害”。[17]地方政府官员要在追求社会公共利益的过程中，实现公共利益以外的其他的合法利益，如职务、荣誉、物质等，就必须提高自己的行政工作质量和效率，使自己成为地方政府管理创新的推动者。另外，现代政府管理要求官员必须具有较强的科学决策能力、扎实的专业知识、灵活的反映能力和丰富的实践经验，并要求能熟练地运用现代办公技术。处于这种情况下的政府官员为了使自己在激烈竞争中不被淘汰，必然会主动地完善自身的知识结构和提高管理和领导水平，增强实践能力，从而推动政府管理创新。
三
中国地方政府管理创新具备了动力资源，但创新结果本身具有不确定性。因为地方政府管理创新的效果取决于地方政府管理与整个制度的协调程度以及与系统内外环境的互动过程和能力。近年来，中国地方政府管理创新较为活跃，但置于具体环境中的创新活动也面临着不容忽视的阻力或困境。
1.地方政府行政行为选择的自由与责任的矛盾。地方政府为管理好本地区公共事务应拥有行政行为选择的自由，但这种选择必然受到本地区的政治、经济、法律、伦理道德、文化等状况的影响，还要受到公务员在现实社会关系体系特别是行政关系中的地位、个体认知水平、选择能力等因素的影响。另一方面，地方政府应该对自己的行政行为选择承担责任，必须在当时的客观条件与主观能力所能够选择并应当选择以及有可能进行选择的范围内，对自己的行政行为的善恶、优劣承担行政伦理责任、政治责任、法律责任和社会责任。而行政责任的多样性和复杂性又必然使地方政府在进行行政行为选择时面临着选择困境，即责任冲突，具体表现为角色冲突、权力冲突和利益冲突。处于不同行政体系之中，具有个体利益、组织利益与公众利益之间冲突并且还处于权力结构相互牵制之中的地方政府，一方面它具有行政行为选择的相当大的自由空间，另一方面又必然在责任履行过程中始终处于左右为难，不作为不行，作为了却导致偏离公开性的行政结果的两难困境。中国地方政府管理创新活动中的行为选择与责任承担的内在冲突正是地方政府行为选择自由与责任后果担当之间矛盾的必然表现，正是这一矛盾的客观存在，极大地制约着地方政府管理创新动力的激发与持久。
2.规范中国地方政府行为的制度安排的必要性与制度成本的合理性之间的矛盾。正如有效的地方政府的造就和维持需要有适当的政治制度基础的要求一样，有效的地方政府管理创新活动同样需要适当的制度安排，以此才能克服地方政府管理创新活动的主观性、任意性和短期性。地方政府管理创新的制度化并不必然导致好的目标，它既不简单地等同于法治化、规范化，也不意味着现代化。如果地方政府管理创新的制度化不与制度成本的合理性挂钩，所谓的制度化在很大程度上就会成为保护部门主义的权利，而有关的立法又会使得制度化权利合法化，由此还会导致出现地方政府管理的高制度成本，从而与地方政府管理创新所要坚持的公共性、服务性、科学性和合理性相背离。
3.地方党政不分严重制约着政府管理创新。在革命和建设过程中，中国形成了一种把经济、政治、社会、文化都统管统揽起来的高度集权的政治体制。这种“权力过分集中现象，就是在加强党的一元化领导的口号下，不适当地、不加分析地把一切权力集中于党委，”[18](P328-329)形成了党政不分，以党代政的事实。随着政治体制改革的推进和深入发展，党政关系改革取得了一定程度的进展，但地方党政不分现象没有从根本上得到克服。党政不分，以党代政的实质是党“集”了政的权，管了政的事，这就使党具有了国家的职能，使党国家化。这对地方政府的管理产生了巨大危害，“妨碍了国家政权机关相对独立的强有力的工作系统，使国家政权系统难以发挥自己的应有职能，难以提高工作效率。”[19](P138)由于地方党政不分，地方政府的行政管理活动更多地服从和受制于地方党委，使地方政府成为同级党委意志的简单执行机构，“管理过程就是决策的过程”[20](P10)没有得到切实的落实和体现，压制了地方行政机关管理创新的积极性，一定程度上弱化了地方政府管理创新的可能性和能力。
4.中央与地方政府之间、地方各级政府之间的关系没有厘清，增加了地方政府或下级政府创新的不确定性。中央与地方关系是政府间关系的中轴，因为它决定着地方政府在整个国家机构体系中的地位、权利范围和活动方式，从而决定了地方政府体系内部各级政府之间的纵向关系，决定了地方政府之间的横向关系。[21](P203)中国实行单一制的国家结构形式决定了在中央与地方关系上，中央集权是基本的特征，在行政隶属关系上，下级服从上级，地方服从中央是基本原则。在体现这一特征和遵循这一原则的基础上，充分发挥地方的积极性和主动性。然而在政府关系中，中央政府与地方政府、地方各级政府间职责权限划分不科学，不合理且缺乏法制规范的现象仍较突出。各级政府职责权限变动不居，权力没有科学合理的划分，始终缺乏法律和制度的规定；政府系统内部纵向权力的划分中没有使行政性分权与经济性分权有机结合，实现的往往是单纯的行政性分权；权力关系的变化也只是在原有体制内部的微调，而不是制度性的调整和创新。因此，政府体系内的权力调整在“集权—分权”之间摇摆不定。地方政府或下级政府的权力随时有可能被中央政府或上级政府收回，造成地方政府或下级政府政策缺乏连续性，管理创新活动面临着“政治风险”，管理活动缺乏持续的动力。
5.传统行政文化制约着转型期地方政府管理创新。行政文化是一种管理哲学，是一种群体性文化，它为行政管理活动提供世界观和方法论，是行政理想、价值取向、道德规范和思维方式等思想要素的凝聚，居于行政体系的深层结构。行政文化通过行政人员的行政理念、价值观、行政理想、行政道德等因素，影响着行政组织的目标性质、顺序和结构；通过历史条件、地理环境、民族特性，文化心理、文化传统、社会制度、政治状况、经济水平等因素作用于行政体制；通过行政意识、行政思想、行政习惯等影响行政行为。因此，行政文化被誉为行政管理之魂，可见其在政府管理中的重要性。中国传统行政文化以封闭停滞的小农经济为根基，以封建官僚为载体，以儒家文化为核心，其基本特征是政治与行政一体化，行政伦理道德化，行政人格化和权威化。 [22](P281-282)这种行政文化的影响极为深远，行政人员官本位、权威主义、义务本位主义观念盛行，行政管理活动重权威而轻民主，重礼治、德治和人治而轻法治，追求等级而不尚平等，重形式而轻效率，行政人员守旧而不思进取等现象正是中国传统行政文化的典型表现。传统行政文化积淀在中国社会转型时期仍然极大地影响着地方政府的行政管理体制改革，其影响力不可能即刻消除。地方政府要彻底克服传统行政文化的惯性制约，塑造适合市场经济的行政文化需要一个过程。由于“行政体制的改革，不仅仅是行政管理方式、组织结构及管理方法的变革，还涉及到行政价值观念的交替与更新，它既是对传统行政文化的冲击与挑战，又是现代行政文化的呼喊与培育。”[23](P291-292)因此，在正在成长的现代行政文化因素与强大的传统行政文化的共同作用下，地方政府管理创新从根本上缺乏现代行政文化的积极支撑。
6.地方政府的“搭便车”现象影响着政府管理创新的深化发展。地方政府管理创新能力根本上体现在制度创新能力上。由于制度供给成本增加、风险增加，制度供给的收益降低，制度的模仿跟进速度加快，制度创新无法保持较长时间的制度优势和制度性超额利润，诱使地方政府及官员搭其他地方政府制度创新的便车，造成简单搬用和移植的不良后果。一是制度创新的边际成本增加。改革开放以来，中国逐渐形成了许多新制度及与之相适应的非正式制度，如新的习惯、新的惯例、新的伦理等。这种非正式制度的形成，降低了初始制度供给和安排的成本，却加大了地方政府超越非正式制度和原有正式制度进一步推进制度创新和供给的障碍，进而增加了制度变迁的成本。另外，在经济、科技发展迅速的条件下，地方政府要利用现代科技推动管理创新的成本增加。这些都会消除地方政府主动供给制度的积极性，而寻求搭其他地区创新的便车。二是风险增加。经过二十多年来的改革，当前中国已进入改革的攻坚阶段、关键时期。各方面的改革中，较为容易的改革已基本起动和到位，剩下的大都是难度比较大，经济、政治风险比较高，阻力比较大的问题，对于理性的以求稳为目标的地方政府及其官员，必然会选择跟上中央或上级政府创新的平均速度，或是紧跟其他地区创新的成功经验和作法，而不冒险去进行创新。三是创新的边际收益下降。在转型期，社会变化迅速，具有不确定性，加上科技、信息技术飞速发展，一项创新在时间上保持优势和获取的超额创新利益很不确定，同时，创新已经很难象改革初期那样保持较长时间优势和较大的利益。因此，这一定程度上挫伤了地方政府创新的积极性、主动性，而使地方政府搭其他地区的便车。
收稿日期：2005-12-25
标签：管理创新论文; 行政管理工作论文; 社会管理论文; 市场经济地位论文; 政治文化论文; 环境经济论文; 宪法的基本原则论文; 过程能力论文; 社会改革论文; 政治论文; 市场经济论文; 制度文化论文; 利益关系论文; 经济论文; 经济学论文; 法律论文; 时政论文;