中西方政府预算制度的比较，本文主要内容关键词为：中西方论文,预算论文,制度论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
西方国家在长期的市场经济实践中，形成了一整套较为完善的政府预算管理制度，将其中的某些方面与我国进行比较，并找出其中的差异与不同，对促进当前我国的预算制度改革，促进公共财政基本框架的早日建立，有着很强的现实意义。
一、预算收支原则的比较
政府预算的收支原则主要有“以收定支”原则和“以支定收”原则两大类型，不同的预算收支原则直接体现了不同的政府理财思路。从实践上看，中西方国家各自奉行的预算收支原则有着很大的差异。
从西方国家看，政府预算一直奉行的是“以支定收”原则，政府将完全根据所需要的支出规模，来确定财政收入的大致数据，从而将财政收入基本控制在支出所需要的限度以内。
长期以来，我国在制定执行政预算时，奉行的是“以收定支”的原则，亦即“量入为出”的原则。在这一原则的制约下，政府必须在所能取得的财政收入的限度内来安排支出，多收多支，少收少支。虽然在财政实践中，有时也会出现偏离这一原则的情况，比如出现了较大规模的财政赤字，但作为一种根本性的活动准则，还是客观存在的。
中西方国家间不同的预算收支原则，体现着双方截然相反的理财思路。西方国家采用“以支定收”原则，其初衷是为实现社会资源与收入的最佳分配。因为在这一原则下，从政府与企业的关系看，企业是积极主动的，政府则是消极被动的。政府的活动基本上被限制在市场失效的领域范围之内，政府的投资活动将受到企业和个人的约束和限制，而且不能以直接盈利为目的。所以，“以支定收”的原则是以严格界定政府在市场经济中的必要职能为前提，说到底是由市场经济决定的。
而“以收定支”的原则强调的是政府的积极主动性，企业的消极被动性。在这一原则的规定下，企业的财权被大大压缩到最低限度，政府则尽可能将财力从企业拿走，不仅用于满足自身机构正常运转的需要，也更多地用于经济建设的直接投资方面。因此，这一原则实际上是反映了封闭型经济条件下政府预算自身收支的内在联系和运动规律，是计划经济体制下比较行之有效的一种预算收支原则，实质就是计划经济的产物。
当前，我国社会经济环境相对于计划经济而言已生了根本性的变化，一味坚持计划经济时期遗留的“以收定支”的预算收支原则，很难适应市场经济发展的客观要求。这突出地表现在两方面：一是传统的“以收定支”原则，只强调收入对支出的限定作用，因而特别注重强调“收入”（所以才会有年年加码的“税收计划指标”），但却忽视了对“支出”的严格管理，并且缺乏成本意识，这样就容易造成财政资金的巨大浪费和效率的损失；二是坚持“以收定支”原则，容易促使政府产生投资冲动，这与当前我国各级财政正逐步从生产性领域中退出的趋势相背离，从而不利于科学地界定政府在市场经济中的必要职能，也就不利于公共财政基本框架的早日建立。所以，在市场经济不断发展的过程中，我国政府预算的收支原则有必要实现从“以收定支”向“以支定收”的转变。这里的“支”，是在严格地界定政府和企业各自职能范围后确定的，是适应市场经济内在运行规律的“支”。而将“收”限定在“支”的范围之内，就能够比较科学地确定一个适度的收入规模以更加客观地反映政府对收入的实际需求，从而可节省财政资金，提高政府的支出效率。这不仅有利于配合当前的部门预算制度改革，也可大大减少政府部门对企业的行政干预，从而有利于经济的快速与健康发展。
二、预算收支范围的比较
西方国家政府预算具有很强的完整性，其预算收支的范围比较广泛，只要属于政府性质的资金收支行为，不分名称，都要一并纳入预算管理，没有游离于预算约束之外的政府收支行为。从收入方面看，政府依法收取的税收、社会保障收入以及各项收费等，都要全部纳入政府预算统一管理；而从支出方面看，与政府活动相关的一切形式支出，也都要在预算中反映，都要受到预算的约束。
比较而言，我国的预算收支范围过于狭窄，很不完整。在财政分配活动中，财政性资金被人为地分为预算内和预算外两部分，只有预算内的部分才受到政府预算的约束和监督，而大量的预算外资金都脱离了政府预算的管理范围。这不仅违背了政府预算完整性的内在要求，也大大削弱了国家的宏观调控能力。
基于此种现状，当前必须抓住税费改革这一有利时机，积极解决我国政府预算范围过窄的问题。要有步骤地推进交通、车辆、农村、社会保障、教育和环保等方面的税费改革，将原来分散在各个单位、部门的财政性资金，通过税收的方式纳入预算管理。同时，在税费改革过程中，对于少部分需要保留的政府性基金和收费项目，也要通过规范的方式逐步纳入预算管理。另外，还要在支出方面大力推行国库单一账户和集中支付制度，以强化预算对政府支出的监督作用。
三、预算制度形式的比较
西方国家的政府预算大都采用复式预算制度，就是将全部预算收支按照不同的性质和标志分成两个或两个以上的部分，分别编入两个或两个以上的预算中，各个预算自求平衡且相互之间又有内在联系。
我国在计划经济时期一直采用单一预算制度，即将政府的全部预算收支汇编于一个预算内，建立起单一的收支对应与平衡关系。从20世纪90年代初开始，我国也尝试编制复式预算，但具体形式一直在变化，处于很不稳定的状态。如：90年代初我国编制的复式预算分为经常预算和建设预算；但从90年代中后期开始，政府则不再明确编制复式预算，而以一般预算收支、基金预算收支和债务预算收支取而代之，使得这三部分预算收支在形式上既不同于一般意义上的复式预算，又不完全等同于普通的单一预算，有不伦不类之嫌。
复式预算与单一预算的最大不同，就是复式预算能克服单一预算将“吃饭财政”与“建设财政”混在一起的弊端。实行复式预算，能够在制度上减少政府职能的“缺位”与“越位”现象，因此有利于公共财政基本框架的建立与完善。从这个意义上说，实行复式预算应是我国的必然选择。考虑到我国的现实国情，今后复式预算大致可以分为四个部分来进行编制：一是公共预算，用于体现政府的经常性收支；二是国有资本经营预算，用于反映国家以国有资产所有者身份而取得的收益和资本金支出；三是社会保障预算，用于完整体现社会保障资金的特殊性和独立性，以防止被挤占和挪用；四是政府债务预算，用于客观地反映政府的债务收入、使用与偿还情况，以接受社会监督，防止发生债务危机。
四、预算编制方法的比较
西方国家在编制政府预算特别是在编制支出预算时，一般采用的是“零基预算法”、“因素法”等编制方法，其共同点在于新一年度的政府预算支出数额不以上一年度为基数，而是对于各个部门的支出项目重新予以审核，并测定其需求规模，然后再根据这些支出项目的轻重缓急来进行排序，最终确定出各项事业支出的数额以及政府预算支出的总规模。由此不难看出，采用零基预算法和因素法所编制的政府预算，能够比较客观地反映政府支出的实际需求规模，从而大大削弱了政府支出规模不断膨胀的刚性，提高了政府财政资金的支出效率。
我国编制政府预算一直采用的是“基数加增长”的方法（近两年虽有所改观，但仍未有实质性的变化），不仅使部门单位之间在财力分配上苦乐不均以至于矛盾很大，造成了预算支出只上不下、只增不减，甚至超过预算收入增长能力的严重后果。因此，这种建立在传统计划经济体制下的预算编制方法，已越来越不适应市场经济进一步发展的客观要求，必须改革。
当前，应充分利用我国正在进行部门预算改革这一有利时机，从根本上改革传统的预算编制方法，要摒弃不合理的“基数加增长”的方法，而转为采用零基预算法和因素法，科学地确定各部门各单位及各项事业的实际支出需求，并按轻重缓急程度排序，以此来保证政府预算的编制更加符合实际，从而使使政府财力支出效率最大化。
五、预算编制时间的比较
西方国家为编制政府预算所花费的时间都是很长的，一般情况下，新一年度政府预算草案至少要提前一个预算年度来进行编制（即耗时12个月左右），而美国则更长达18个月之久。预算编制时间的充足，在客观上保证了国家政府预算的全面性、准确性和可操作性。
我国用于编制政府预算的时间显得捉襟见肘。若从每年的10月份前后开始编制新一年度的预算草案算起，到来年3月份人代会审议通过为止，至多也不过5、6个月时间。在这样短的时间内，很难将一个国家的政府预算编细编好，经常留有硬缺口，以至于在实际执行中只得频频追加、频频调整，严重损害了政府预算的刚性和严肃性。因此，今后在编制政府预算时必须要保证有充足的时间，可考虑将预算草案的编制工作提前一个年度开始进行。
六、预算法定性程度的比较
西方国家政府预算的法定性程度普遍较高，主要表现在预算的审批与执行的先后顺序方面，即西方国家的政府预算草案必须经过立法机构的审议通过成为正式预算后才能予以执行；如果未能获得立法机构的审议通过，即使新的预算年度已经开始，预算草案也还是不能执行。如果出现了这种特殊情况，为了规范政府的财政活动，就需要编制临时预算，在经过立法机构审批后作为“过渡期”的政府预算，直至新年度预算草案获得通过为止。所以西方国家的政府预算是严格地遵循着“先审批、后执行”的法定性原则。
我国政府预算的法定性程度却不高，表现为：预算年度采用的是历年制，即从每年的1月1日至12月31日，这说明政府新一年度的财政活动从公历年初就已经开始，但我国新一年度的各级政府预算草案却要等到3月份前后召开的各级人代会通过以后才能成为正式预算，上升为法律性文件。这就意味着在我国每一个预算年度中，有二、三个月时间政府进行财政活动没有法律依据，即出现了“约束空档”。这一问题大大降低了我国政府预算的法定性程度，从而在制度上助长了各级政府“先斩后奏”的支出冲动，并为随意支出提供了机会。
基于既能提高预算的法定性程度又可有效避免各种不良影响的考虑，我们认为：我国应适当借鉴部分西方国家的实践经验，编制“临时预算”来作为正式预算草案未获得通过前的“代政府预算”。“临时预算”也是由各级政府进行编制，但必须在新预算年度开始前三个月左右（即每年的10月份前后）提交给各级人大常委会审议直至通过，经过审批的“临时预算”具有与正式预算一样的法律效力，并在新预算年度开始后予以执行，用以规范和监督政府在“空档期”的财政收支行为，待正式预算草案在3月份获得人代会审议通过后，“临时预算”便自动失效。