广州市城市规划勘测设计研究院 510060
摘要：为验证“私人部门”在中国城市建设中日益重要的假设，探究中国新城建设中公共-私人关系对新城建设的影响，研究了上海松江新城建设开发的背景和过程，分析了松江新城中的开发主体以及公私关系及其对开发结果的影响。结论表明私人部门越来越多地参与到新城建设中，但仍不起决定作用，国有开发公司以“准私人”的性质进入土地市场，但更多地执行政府的意志。
关键词：新城建设 公共-私人关系 准私人 供给 需求
1.研究背景和对象
为探究在新城建设中公共部门和私人企业如何相互作用，本文选取上海松江新城作为上海新城建设的研究对象。松江新城于2001年进行总体规划，2005年基本建成，是上海“构筑特大型国际经济中心城市城镇体系，重点建设展现异国风情的‘一城九镇’的战略构想”中，“一城”的所指[1]。
2.松江新城开发建设背景
2.1.上海市政府层面
①上海发展卫星城的构想：2001版上海总规提出上海需要有多中心的城市结构作为基础，自给自足的卫星城作为有效的补充，减轻中心城区的人口压力，提升中心城区的城市形象。要在中心城区促进服务业的发展，在郊区保持其传统制造业的发展。
②房地产开发是重要经济增长极：土地出让和基础设施建设带来了土地财政收入，房地产成为城市经济的关键要素。建设高质量的居住环境、配套全面的基础设施和与中心城区便捷的交通联系成为衡量新城建设成功与否的重要指标。
③城市土地开发控制和“三个集中”总战略：在存量土地不足的背景下，上海适时提出了“人口向城镇集中、产业向园区集中、土地向规模经营集中”的“三个集中”的总战略。建设功能、产业、人口高度集中的郊区新城是必然的选择。
2.2.松江区政府层面
权利下放和分税制改革不仅重塑了国民经济的分配格局，也给中国的中央和地方关系、市空间的再结构以及社会治理带来了深刻变化。地方政府在城市规划和资金统筹等方面的权力渐增，城市经历了大规模的空间扩张[2]。土地是税收的重要来源，松江新城建设与松江区政府利用土地开发刺激经济增长的思路不谋而合。开发土地市场，增加财税收入成为松江新城的建设的又一动因。
3.新城开发主体及开发过程
松江新城建设开发的主体分为四部分：①上海市政府、②松江区政府、③国有开发公司（包括方松建设投资有限公司（FCIC），大学城建设发展有限公司（UTCDC），城通轨道交通投资开发建设有限公司（CRTICC）和松江新城建设发展有限公司（SNTDC））以及④私人开发商。
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上海市政府授权松江区政府指定规划和管理后续发展，并为区政府提供一定的资金支持以激发开发投资热情，并以此保证项目的实施。
松江区政府分配土地给开发公司，作为建设开发的初期资本，这些土地作为开发公司向银行借贷的抵押，可以保证后续开发中基础设施的建设。
国有开发公司通过土地征用和安置农户获得土地并进行基础设施建设。国有开发公司负责建造新城内的特大型项目如松江大学城、泰晤士小镇、轨交9号线和中心公园。随着特大型项目的建设，这些项目周边的土地价值得到提升，国有开发公司将这些土地出让给私人开发商，并用获得的资金进行新一轮的投资。
私人开发商从国有开发公司处获得出让的土地后，着手对其进行开发建设。
例如作为松江新城开发旗舰项目之一的泰晤士小镇，上海市政府在制定了宏观政策之后，授权区政府编制规划，并提供一定的资金支持；上海地产集团等市政府附属发展公司向松江新城建设发展有限公司投资了10亿元；松江新城建设发展有限公司着手进行泰晤士小镇基础设施和公共服务设施的开发建设；而泰晤士小镇中的住宅以及商业项目的开发，则由三盛宏业投资集团、恒和地产等私人开发公司进行建设。
4.公共-私人关系
在松江新城开发建设过程中，国有开发公司从区政府处获得土地，在进行一定的开发建设之后将提升了价值的周边土地出让给私人开发商。土地由国有开发公司与私人开发商进行交易，而非开发商直接从政府处获得出让的土地。国有开发公司所扮演的角色既是政府的“代言人”，又与私人开发商在进行市场交易。可以说，国有开发公司是具有“准私人”性质的开发主体。
在泰晤士小镇的开发中，松江新城建设发展有限公司就是一个“准私人”性质的国有开发公司。然而由于其国有的性质，它实质上受制于政府，土地的开发难以根据市场需求进行动态调整。如此刚性的开发过程也导致了一个显而易见的不良后果——泰晤士小镇住宅和商业项目供给和需求的不匹配，规划中所期待的“在上海市郊构筑一个具有异国风情的高端社区”的愿景并没有获得市民的认可，泰晤士小镇中住宅和商业项目的高空置率使之几乎沦为一座“鬼城”。
5.结论
作为中国开发较早的新城建设案例，松江新城的开发建设过程中，私人部门开始进入土地市场，公共部门与私人企业之间形成增长联盟，但公共部门仍起主导作用。由于规划（控规）的刚性管控，新城的开发在控规指导下进行，难以根据市场的偶发性对规划内容进行调整，导致供给与需求的错配。
国有开发公司既是政府的代理，又作为独立的法人团体管理者土地的开发和盈利，是“准私人”的成分。事实上，它既具备公共部门一定的权威性，又对市场需求变化保有一定的灵敏性，是公共部门与私人部门，规划与市场之间供需传导的重要环节。需探索通过国有开发公司这种具有“准私人”性质的开发主体，打通供给与需求端的盲区的途径。一方面，充分了解政府层面的发展目标与需求，量化分解并自上而下地将城市战略愿景传导至土地开发建设的实施中。一方面，通过对市场需求的实时监测，自下而上地将市场需求传导至规划决策部门，在保证规划公共性的前提下对规划进行动态调整。
参考文献：
[1]王振亮.上海市松江新城跨越式发展中的规划决策创新与探索[J].城市规划汇刊，2004，2：29-32.
[2]武廷海，杨保军，张城国.中国新城：1979-2009[D].清华大学建筑学院，2011：19-43.
[3]Shen J.Suburban development in Shanghai：A case of Songjiang[D].Cardiff University，2011.
[4]Shen J，Wu F.Restless urban landscapes in China：a case study of three projects in Shanghai[J].Journal of Urban Affairs，2012，34（3）：255-277.
[5]吕传廷，孙施文，王晓东，刘奇志，赵燕菁，李永洁，周剑云，田莉，王引，许骏.控规三十年：得失与展望[J].城市规划，2017，41（03）：109-116.
论文作者:汤懿鸣
论文发表刊物:《建筑细部》2018年第20期
论文发表时间:2019/4/29
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