提要： 当前，中国经济正处于一个关键的历史时期，转变经济发展方式是我国经济长远发展的必然要求。而不同的历史时期和不同社会制度下的经济转型，土地制度的变革或调整都发挥着重大的影响。本文就土地政策调整对经济发展方式转变的影响进行探讨，并对如何制定和实施土地政策给出相应的建议。
关键词：土地政策；经济发展；
一、引言
土地政策是我国社会经济发展过程中出现的一种典型现象，土地政策是一把双刃剑，虽然能够对地方经济建设和发展在一定时期内起到积极的推动与促进作用，但是也会因为盲目的土地资源利用和开发等使其偏离原本的发展轨道，造成土地资源利用不当、配置效率低和收入分配不和谐等一系列问题，更是会助长地方财政的恶化，带来严重的金融风险，所以，深切认识到土地政策优劣，明确经济发展方式的转变，从而降低政府财政风险。
二、土地财政下经济发展方式转变的必要性
土地作为最重要、最特殊的生产资料，因为性质的特殊成为了我国经济发展中炙手可热的资源，很多地方政府都通过出让土地来维系地方财政收支，因此，造就了中国独特的土地财政现象。从当前我国经济发展水平来看，土地财政在一定时期内起到极为积极的刺激作用，无论是在推动我国城市化进程、加速工业化进程和稳定地方财政收入等方面都效果显著，但是随着我国经济的持续发展和体制改革的不断深入，土地财政也带来了一系列的问题，影响地方财政、社会安定、经济发展。比如，时常在社会新闻版出现的暴力拆迁等报道，严重影响和谐社会的建设和国家稳定；土地价格持续走高和房地产热带来经济的虚假繁荣、楼市泡沫和买房难等现象。国内一二线城市土地价格的一路看涨致使房地产业一路高歌猛进，高昂的房价不仅带来严重的社会矛盾，影响国内经济发展，同时还导致城市化水平受影响，人民幸福感降低，生活成本的上升、生活品质的下降致使城市生活资源竞争力直线下降，并且引发恶性循环。土地价格的持续走高，吸纳了众多原本应该转移到实业的资金、生产资料与各类资源，不利于科学合理的资源配置体系的形成，严重影响了国家的工业化进程。最为严重的弊病是，土地资源买断的方式所构建的土地财政无异于是竭泽而渔，寅吃卯粮，在推动经济发展方面不具有可持续性，所以，转变经济发展方式，彻底告别土地财政，形成新的经济发展格局，才是当前我国经济发展的根本道路。
三、土地在当前经济增长中的重要地位
1.土地是高速工业化和快速城市化的重要基础
由于现行土地制度下土地取得成本低，转为城市用地的预期收益又很高，而且建设用地获得成本低，土地成为我国工业化和城市化的快速推进的重要基础。
1.1工业化方面，政府创办园区、以地招商引资成为吸纳工业企业的主轴。到2005年，我国各类开发区6866个，规划用地面积3.86万平方公里，超过全国现有城镇建设用地3.15万平方公里。
1.2城市化方面，1998―2005年，我国城市建城区面积由2.14万平方公里增加到3.25万平方公里，年均增长6.18%。无论是东部还是中西部，各地通过县城搬迁或县改市，市改区等行政区划调整，城区面积迅速扩大，甚至一些县级市的城区面积也以每年5～6平方公里的速度向外扩展。
2.土地及其相关收入成为地方政府财政收入的重要来源
1994年实行分税制后，改变了中央和地方在财政分配中的基本格局，增值税的75%及所得税的一半上划后，地方收入占财政总收入的比重由1993年的78%下降到2005年的47.7%。政府通过增加土地出让收入和通过城市扩张来增加可支配税收。
3.土地是银行资金、城市基础设施及房地产投融资的重要媒介
在新一轮的城市扩张中，城市基础设施投资和房地产投资成为两大主轴。房地产市场的发展，成为政府偿还城市基础设施投资巨额贷款和实现土地出让收入的通道，而银行信贷则是房地产投资和居民个人购房的后盾。1999―2004年，一些发达地区县市四大国有商业银行房地产开发贷款余额增长了近40倍，年均增长超过了100%；在个人住房贷款方面，商业银行住房消费担保贷款余额年增长近200%。
四、土地储备与出让制度分析
1土地储备制度
土地储备制度，是指政府依法运用市场机制，通过征用、收购、置换和回收等方式将土地使用权集中起来，并按照土地利用总体规划和城市规划，对土地进行前期开发整理与储备，以供应或调控城市建设用地需求的城市土地管理制度和运行机制。我国的土地储备制度开始实施于2001年4月30日，国务院颁布了《关于加强国有土地资产管理的通知》，随后，土地储备工作在我国迅速展开。但土地储备进入规范化管理时期，却是在2007年11月19日，国土资源部、财政部、中央人民银行联合制定的《土地储备管理办法》颁布后。
土地储备制度的实施对我国土地市场的供给状况产生了巨大的影响。它使地方政府垄断了土地一级市场，并通过收回原划拨土地、收购或收回己出让国有土地以及土地置换等方式，减少了二级市场的土地使用权流通量。土地一级市场的垄断和二级市场交易的减少使政府在很大程度上控制了土地市场的供给渠道。但在土地储备制度实施之初，由于土地储备机构资金薄弱、现有土地使用者控制的存量土地过多、各级政府和各部门之间的协调困难以及相关规定不完善等原因，土地市场仍然存在多渠道、多源头供地的局面，土地储备机构并未完全控制土地供应量。而随着法律法规的完善和土地储备工作的推进，政府对土地市场的控制力度和影响力度也在加强。
2土地出让制度
我国土地出让制度主要经历了三个阶段的变化:行政划拨阶段，协议出让阶段和“招拍挂”阶段。下面，本文将分别阐述这三个阶段的土地出让制度。
2.1行政划拨阶段
在这个阶段，企业、其他组织以及个人只能通过政府划拨的方式取得土地使用权。用地单位对国有土地的使用是无偿的、无限期的，但同时也禁止转让。政府完全控制了土地的供给数量、供给时间以及供给速度，土地出让是完全的非市场行为。
2.2协议出让阶段
从1988年国家开征土地使用税以来，土地有偿出让在各地逐渐展开，土地使用权也可以依照法律规定进行转让。在这个阶段，企业、其他组织和个人的土地需求可以通过两个途径来实现:一是与政府进行协商，通过协议出让的方式获得土地使用权;二是在土地二级市场上，与己取得土地使用权的单位或个人进行协商和谈判，购买他们手中的土地使用权。在协议转让的背景下，各级政府具有较大的自主权，土地制度没有完全市场化，具有国企背景的企业更容易在与政府的协商中取得成功，获得土地使用权，而那些缺乏“政府关系”的企业却很难取得土地。但由于我国的土地储备制度开始于2001年，在此之前，二级市场上流通的土地使用权数量仍然较大。用地单位和个人完全可以通过二级市场满足自己的需求。因此，在这种供需结构下，土地的平均交易价格在很大程度上反映了土地的真实需求状况。
2.3“招拍挂”阶段
由于协议出让机制下的寻租现象使政府的土地收益遭受了大量的损失，为规范国有土地使用权出让行为，优化土地资源配置，建立公开、公平、公正的土地使用制度，2002年5月9日国土资源部颁发第11号令《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》，规定商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地，必须以招标、拍卖或者挂牌方式出让。该规定从2002年7月1日开始执行，标志着“招拍挂”土地出让制度在我国正式开始实施，但该制度的全面展开却是从2004年8月31日开始。
在“招拍挂”制度下，有用地需求的企业、其他组织和个人均有机会参与政府的土地出让。该制度大大降低了房地产行业的进入门槛，房地产开发企业的数量剧烈增加。“招拍挂”制度的实施鼓励了许多其他行业或新的企业进入房地产行业，改变了以往的市场结构，国有房地产开发企业所占比重下降，而港澳台投资企业和外商投资企业所占比重上升，大大加剧了土地市场的竞争。
“招拍挂”制度影响了土地市场的需求结构，而土地储备制度却影响了土地市场的供给结构。因此，研究“招拍挂”制度对土地价格的影响，还应结合土地储备制度进行分析。我国“招拍挂”制度的全面实施是从2004年8月开始，此时土地储备工作己经开展了两年多时间。各地政府的土地储备己达到一定的规模，二级市场上的土地使用权存量明显减少，政府对土地供给渠道的控制能力不断增加，呈现出“供给垄断，需求竞争”的供需结构。根据垄断经济学原理，许多地方政府为了增加财政收入，会减少土地供给量。而需求量的加剧、供给的减少和“招拍挂”制度本身“价高者得”的评标方式，都会促进地价的快速上涨。并且，随着土地储备制度的进一步实施，“招拍挂”制度对土地价格的影响会更加显著。在“招拍挂”制度和土地储备制度的共同作用下，我国的地价一直呈上升趋势。这说明“招拍挂”制度和土地储备制度的实施，在极大程度上提高了我国的地价，并且，越是在经济发达的地区，影响越明显。
五、土地政策调整对经济发展方式转变的影响
1.对产业结构的影响。从人类发展历史看，人类首先从事的是农业生产，农业的不断发展促进生产工具的出现和使用，大量农具的使用减少劳动力投入，产生了劳动力剩余，这些剩余的劳动力为了生存，进而带动第二产业发展。第一、二产业的发展加速了第三产业的出现和发展。经济学家威尔?罗杰斯说过，“土地是一宗好投资，因为人们再也不可能将他多增加一点。”从长远发展来看，人类发展的总体趋势是人口数量的不断增长，人们对物质精神文明的需求是不断上升的，但土地资源具有不可再生性，这就要求我们要合理的开发分配土地资源，因此土地政策的变动会对第一、二、三产业产生重要的影响。
以新中国第一次土地改革为例：改革前，农民温饱难以解决，农村经济凋敝，农民对精神的需求几乎没有，乡村文化也不断没落。土地改革后，没收了地主的土地并分给无地少地的农民，土地和生产资料等得到了合理的分配，农民生产积极性不断提高，粮食产量不断上升，1951年全国粮食产量较1949年增长了28%，棉花等工业原料作物均超过历史最高记录，许多地方开始兴修水利、添置农具等，带动了相关产业的发展。这一时期，农民生活水平提高，购买力不断增强，医疗卫生等条件得到改善，农民物质文化生活不断丰富。同时，农村剧团大量出现，电影下乡等活动也不断涌现，广大农民的精神文明需求提高，带动了文化等第三产业的发展。可以看出土地政策对产业结构的变动具有很大的影响，但在进行土地政策调整时我们要把握三者的均衡，实现三者之间的最优转化，实现三次产业的高端化，让产业结构能更好地适应经济的发展，同时能促进新产业和高端产业的出现。
2.对城乡结构的影响。城市经济以工商业为主，而农村经济则是以农业经济为主，使得城市的现代化进程、科技教育、医疗卫生等基础设施水平远高于农村，这就导致了城乡的二元结构。要缩小城乡差距就要发展农村经济，而与农村经济息息相关的就是土地。如何分配好土地资源，使其促进农村收入的提高就取决于实施什么样的土地制度。好的土地制度能为农民带来收入，提高生活水平，发展农村经济，完善基础设施建设，缩小城乡差距，实现城乡一体化。
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以全面建立市场经济体制时期的土地利用为例：根据国土资源部土地利用资料显示，1996年我国农业用地65，920.1万公顷，其中耕地13，003.9万公顷，比1980年减少415.9万公顷，另一方面建设用地增加1，254万公顷，增幅高达75%。农业用地转变为建设用地，改变原有的土地资源利用方式，使得土地资源得到合理的分配，并让商品和工业在农村获得了长足的发展，提高了农民的收入，缩短了农村转向城市的时间和空间，加速了城乡一体化进程。因此，要调整城乡结构、实现城乡一体化很重要的一点就是要把握好土地体制改革和政策的调整。要充分发挥土地政策合理分配土地资源的作用，运用合理的资源分配带动三次产业的均衡，促进城市和农村经济又好又快发展，实现两者间的协调发展。
3.对区域的影响。土地政策不仅影响产业布局还影响区域产业结构，因为每一个国家的土地政策都是为了服务社会经济发展。首先，土地政策对产业布局的影响体现在经五级批准的土地利用总体规划和适应于当前社会发展的对产业布局进行宏观调控的指导。例如，“十二五”经济和社会发展规划的目标之一是推进农业结构战略性调整，全国马上就加快构建以东北平原、长江流域、黄淮海平原等农产品主产区为主体，其他农业地区为重要组成的“七区二十三带”的农业战略格局。同时同步实施了城市战略格局，促进经济增长和市场空间由东向西，由南向北拓展。另外，土地政策对区域产业结构的影响主要是通过土地规划、土地用途管制和土地供应实现的。土地规划应结合当地区域特色，制定最适合当地发展的方案。现存的土地政策不可能完全符合新的土地规划，根据新的规划进行经济区域的布局，必然影响产业结构的重新布局。土地用途的管制可以打击不合理的土地利用，指导正确利用土地的方式，实现产业格局的优化分配，实现效益的最大化。同时不可忽视的是土地的供应，在实行土地规划和管制的时候一定要结合当地的特色，根据土地供应类型，合理的规划。因为不同的土地政策会对区域产生不同的影响，进而影响产业布局和产业结构。
4.对现代经济增长的影响。一方面土地政策对社会的稳定有很大的影响，同时社会的稳定对经济的增长又具有推动作用。适应当前社会发展不损害人民利益的土地政策有利于社会稳定，能带动人们的积极性，促进经济优良的发展，违背经济发展规律的土地政策不仅会引发严重的社会混乱和经济衰退，甚至危害到国家安全；另一方面基础设施的建立需要大量生产要素的投入，土地是必不可少的资源。威廉?配第说过“劳动是财富之父，土地是财富之母”。土地资源是有限的，在有限的资源下只能依靠土地政策来实现土地要素利益最大化。所以，符合社会发展的土地政策能带动经济的高速有效发展，实现效益的最大化。
5.对环境质量的影响。符合当地土地特色，能科学利用土地的政策保护环境，使得环境质量改变，提高土地利用的质量。盲目的实施土地政策，会导致环境变差，土地利用效率变低，不利于当地环境可持续发展。因此，土地政策是否能因地制宜，对环境有重大的影响。
六、土地政策对经济增长的作用机制
首先，通过紧缩或松动“地根”配合“银根”政策，可为经济发展起到及时的调控效果。当前我国正处于工业化、城市化快速推进，实现农业社会向工业社会转型发展的关键时期，在这一时期土地是推动经济社会发展的重要杠杆，这为土地政策参与宏观调控提供了可能性。另一方面，土地政策参与宏观调控的补充性也决定了其在宏观调控政策体系中的主导地位。宏观调控必须立足社会整体而不是个别，必须追求全局的稳定协调发展而不计较局部的利弊得失。这就客观上必然要求宏观调控应该采用社会整体调节方法，因此国家宏观调控不仅要包括财政政策、货币政策，而且也必须包含土地政策。例如：如果要保证产业结构优化，在经济的实际运行中，国家不能直接指令企业从事产业行为，也不能完全放任企业自由从事各种产业，但能通过土地、税收、信贷等宏观政策等方法加以引导，这就需要进行政策协调配合。这种通过市场机制的宏观调控是一种间接调整方法，决定了宏观调控政策必须是综合的调控方式。因此，要合理定位土地政策在宏观调控中的参与地位，加强土地政策与财政政策、货币政策协调配合，进而共同实现国民经济整体上的协调发展。
其次，转型时期，我国经济面临着加快发展、赶超世界先进的历史任务，因此土地政策参与宏观调控的首要任务就是要实现国民经济的健康协调、平稳快速发展。为此，土地政策不仅要通过控制土地供应总量调控投资总量，使其保持合理的经济增长速度，更要通过控制土地供应的产业结构与区域布局实现对国民经济产业结构与区域结构的调控，促进经济健康、协调发展。经济总量的增长受到经济结构的强有力制约，而产业的发展离不开土地生产要素。通过规范和调节土地利用，可以引导产业结构调整，促进产业结构优化升级。土地政策参与宏观调控还能有力地推动经济增长方式的转变，促进经济可持续发展。此外，加强土地政策与产业政策、货币政策等调控政策的协调配合，也是治理转型时期宏观经济周期性失衡与体制性失衡的有效措施。
再次，土地政策可以直接调控土地总供给和总需求的平衡，从而调控经济增长。国家宏观调控就是利用政策工具，对各种影响总供给和总需求的因素进行调节，从而降低经济波动幅度，保持经济的健康、平稳增长。通过土地供给的变动，可以调节投资的规模、方向，进而可以直接、有效地调控经济增长速度和增长方式。尤其是改革开放以来，随着我国市场经济体制改革的不断深入，以及国家的不平衡发展战略指导，我国区域经济发展差距不断拉大，地区之间发展失衡现象加剧。普遍认为，持续、过大的区域差距将对整个经济、社会乃至政治都将产生不良后果。而推进国民经济健康发展，首先要充分发挥市场机制的资源配置调节功能以及国家协调区域发展的宏观调控职能，而其中通过调整、优化土地供给，可以促进各区域土地资源的统筹利用，推进产业的跨区域梯度转移，进而促进区域经济协调发展
七、土地政策对推动经济发展应遵循的原则
一是严保耕地红线，注重加大土地综合整治工程，耕地保护制度得到落实。第一，落实最严格的耕地保护制度。严格控制农用地转为建设用地，积极开展土地复垦，适度开发宜耕后备资源。实行耕地占补平衡制度。第二，主动转变用地管地观念，严格管控用地需求，优化经济结构，优化土地空间布局。注重做到精细规划精细管理。在发展目标上重经济速度同时重经济增长质量和生态环境保护，在用地导向上实现以地生财以资源、矿产并重，让资金跟着土地走，发挥土地政策在产业结构和经济结构调整中的管控作用，严格控制高耗能高排放项目和产业过剩项目落地。第三，通过用好增量，盘活存量，节约集约等措施，破解用地紧张难题。优先保障重点项目，统筹兼顾各类建设用地。加大城市和企业土地挖潜力度，着力整治“空心村”。严格控制工业和其他项目的用地标准，分类制定容积率、建筑密度和投资强度标准，实现差别化供地，提高节约集约用地水平。
二是强化规划引导，注重土地供应调控体系的构建，土地利用配置结构持续优化。第一，建立健全土地利用总体规划导向机制。以严格保护耕地特别是基本农田为前提，以节约集约用地为核心，充分发挥土地利用总体规划的调控作用，按照“工业向园区集中、农业向生态区集中、人口向城镇集中、住宅向社区集中”的要求统筹协调各业用地，科学安排各业用地布局，合理调整用地空间。第二，严格实施土地利用总体规划和土地利用年度计划。实施土地利用计划差别化管理和用地指标分类管理。改进计划管理、提高指标配置效率，调控经济健康运行。
三是明确政策导向，注重土地管理长效机制的逐步形成，土地投入产出效率逐步提高。第一，积极推进土地节约集约模范县创建工作。积极探索土地政策参与宏观调控的有效途径和措施，在控制增量引导盘活存量土地、规范初次配置推进土地市场交易等方面做出相应约束与激励有效结合的制度安排。第二，充分利用产业政策。强化基础设施建设、新能源产业建设、生态环境建设和特色产业建设，加大民生工程建设力度，促进战略性新兴产业的加快发展。第三，加大房地产土地供应调控力度。认真执行保障性住房用地供应计划，确保保障性住房用地。
四是发挥市场配置，注重开展城乡建设用地增减挂钩试点，促进土地要素的合理流动。市政府下发了《关于推进农村土地整治促进城乡建设用地增减挂钩工作指导意见》，优化了农村土地利用结构和布局，破解了新农村建设和产业集聚区发展等用地难题，加快农业现代化和新农村建设，推动我市城乡统筹协调发展，实现城镇发展和农村建设的互动双赢。
五是创新审批制度，注重建设用地审批制度的改革完善，土地行政审批速度全面提升。第一，改革审批制度，加快用地审批。按照“能减则减、能放则放、能并则并”的原则，建立市、县区、乡镇建设用地报批分级审查制度。第二，解决规避规划调整、计划控制和行政审批，以预审代审批、批而未供、供而未用、未批先用或批少占多，占补平衡和“先补后占”不落实、征地拆迁、安置补偿不到位等苗头性、倾向性问题。第三，建立齐抓共管新机制，强化土地管理职能。实行部门联动，坚持联席会审。
八、总结及建议
通过上面的分析，我们可以看出土地政策对经济发展方式的转变具有很大的影响，能通过对土地政策的调整影响产业的结构和区域产业的布局，使得经济发生改变，调整城乡结构，促进经济的增长。那么，怎样才能更好地让土地政策为经济发展提供优质的服务呢，提出如下几点建议：
第一，土地政策的制定要符合当前经济的形式，了解当前产业结构的格局，并结合地方特色调节产业结构，让三次产业得到均衡发展，实现产业结构的优化升级。
第二，土地政策的制定要注重环境质量的保护，合理地开发土地资源。要因地制宜地实施土地政策，科学地使用土地，使其效益最大化，提高使用效率，带动地方经济增长。
第三，实行土地制度与管理体制的改革，强化市场在土地资源配置中的基础性作用。首先，明确土地产权，使其在发挥作用的时候能达到公平平等，这有利于激发人们的积极性；其次，实行管理经营分离，经营权的分离能激发土地资源潜在的特点，更大地发挥土地政策的作用，实现经济方式的转变。
第四，实行和制定土地政策时，要坚持科学发展观，统筹土地利用，保障经济社会全面、协调、可持续发展。
第五，要加快转变土地利用方式，促进加快转变经济发展方式。实现土地利用由粗放式向集约式的转变，带动产业结构的优化升级。
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论文作者:陈娅苗
论文发表刊物:《防护工程》2018年第21期
论文发表时间:2018/11/13
标签：土地论文; 政策论文; 制度论文; 经济论文; 方式论文; 产业结构论文; 土地储备论文; 《防护工程》2018年第21期论文;