互补还是排斥：福利社会体系建设中政府行动对志愿行动的影响，本文主要内容关键词为：志愿论文,福利论文,体系论文,政府论文,社会论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F812.45 文献标识码：A 文章编号：1002－8102(2012)04－0033－08
一、文献评述及问题的提出
后发国家在实施赶超战略过程中往往以经济增长为导向，政府的社会性支出比重较低，导致一系列经济社会失衡现象伴随着经济增长，当代中国的发展就出现了以国富与民生关系失衡为本质特征的“增长失衡”(中国经济增长与宏观稳定课题组，2006)。为此，1998年我国正式提出建设“公共财政”，试图通过调整财政支出结构，建立一个公共需求为导向的财政支出体系。新一届政府执政以来十分注重民生问题，始终将增加社会性支出比重作为一项十分重要的政策贯彻在党和政府的工作中，以保障和提升居民的社会福利水平。
为了论证财政支出结构偏向于社会福利性项目的合理性，研究者对财政支出结构及其调整展开了经验研究，其中一个重要视角是社会公平。寇铁军、金双华(2002)从理论上探讨了财政支出规模和结构与收入分配的关系，并运用国别数据实证研究了各类社会性支出与基尼系数的关系，由此提出我国应增加社会性支出。李金玲、宋效中和姜铭(2008)基于中国数据的实证研究显示，社会文教类支出对社会公平具有显著促进作用，经济建设则只有微弱的作用，同时，中央的财政支出促进了社会公平，而地方支出则拉大了社会不公平。除了社会公平视角，研究者进一步从传统的经济增长话题切入，通过采用不同方法、不同的样本数据，研究发现社会性支出是有助于经济增长的(尤其是长期经济增长)，并探讨了社会性支出促进经济增长的内在机理(郭庆旺等，2003；曾娟红、赵福军，2005；中国经济增长与宏观稳定课题组，2006；张明喜，2008)。此外，也有学者结合社会公平与经济增长一起对财政支出结构进行了研究，如孙文祥、张志超(2004)研究发现大多数财政支出项目很难兼顾经济增长和社会公平，只有文教、科学、卫生事业费支出既能推动经济增长，也能促进社会公平。
由此可见，财政支出向社会福利性项目的调整对经济与社会的和谐稳定发展具有重要意义。不过，文献中虽然强调了政府角色在社会公平与社会福利体系建构中的回归，但研究者对政府角色与社会其他力量在这其中的关系与交互作用并未取得足够的认识，尤其是缺乏相关的经验证据对政府与其他社会力量的作用进行一个量化的评估。事实上，我们注意到，近年来我国不少社区通过志愿行动提供某些社会福利性服务的案例逐渐增加(丁元竹等，2007)，这是否意味着在我国福利社会体系的建构过程中，政府行动与民间志愿行动已经形成了一种良好的互动与互补效应？对上述问题的回答将有助于识别当前我国福利社会体系的发育形态，这对未来我国福利社会体系的进一步建设与完善有着重要的政策含义。沿着上述思路，本文着重研究社会福利体系建构过程中政府行动对志愿行动的关系，研究的逻辑起点在于一国(地区)的居民所获得的社会福利是多种力量的总合，政府行动与志愿行动是其中两种典型的力量，要考察的问题是当作为政府行动的财政社会性支出增加时，民间的志愿行动将会出现什么样的反应？基于2001－2007年省级面板数据，采用sys-GMM估计法的结果发现，当前我国财政社会性支出的增加显著地排斥了社区服务的志愿参与率。这个发现表明，我国正在致力构建的现代福利社会体系尚处于较为初级的阶段，未来在继续增加财政社会性支出的过程中应当取消限制和不利于民间志愿行动的政策甚至制度性障碍，以此达到政府行动与志愿行动的互补与合成效应。
二、理论基础与研究假设
从历史主义的视角看，志愿行动有着比福利政府更为悠久的历史。早在现代国家出现之前，以志愿行动为基石所建立起来的互助合作体系(如农民联合起来拓荒，教会发动的救济会)为人们战服困难、走向现代社会发挥了极大的作用。当现代国家建立起来后，公众赋予政府征税权而政府也向居民提供公共服务，政府作为一种正式机制，取代了旧时那种非正式的互助保障机制，“福利政府”由此登上历史舞台。在20世纪，尽管不同国家和不同政策领域中社会政策形式各异，但社会福利政策显然已经成为西方国家(发达国家)一大特色，甚至美国在20世纪的最后1/4时段也有资格成为福利政府(Gough,2005)。
然而，福利政府的维系需要大量财政投入，而且，由于福利项目往往具有刚性，福利国家的运行开始产生财政压力，出现了所谓的“福利国家危机”。欧美国家的财政社会性投入能力急剧萎缩，导致了大量社会问题滋生，但是，政府并没能给出良好的解决方案。于是，大量民间志愿组织开始涌现，人们希望重新通过社会的志愿行动来弥补公共福利政策的不足，协助政府提供社会福利服务。正是在这种大背景下，针对社会福利供给中政府行动与志愿行动之间关系的研究开始全面兴起。
在理论上，研究者对政府行动与志愿行动之间关系的解读呈现出了一个不断演化的过程。最初，Weisbrod(1978)提出了一个政府失败和市场失败理论(又称异质性理论)。这是一个从公共品视角来认知政府行动与志愿行动关系的重要理论，该理论认为，“免费搭车”的困境使得市场机制难以提供广泛性的公共品，于是，公共品的提供责任被赋予在了政府身上，但是，在一个观代的代议制政府中，公共品的决策过程是按照多数投票者的偏好来决定的，这必然会挤占掉一部分人的偏好，人们之间的异质性越大，偏好被挤占的群体也就越多，因此，政府事实上也难以满足多样化的公共品需求，在这种情况下，人们寻求社会的志愿行动来满足对某些公共品的需求。
在Weisbrod的异质性理论基础上，研究者为了证明志愿组织和志愿行动在提供公共品上的优势，又相继提出了一些理论。例如，James(1987)提出了一个“供给方理论”，该理论观察到某些个人或组织存在创建志愿组织满足某类人(如残疾人)的公共品需求动机。Hansmann(1980)则发展了一个“信任理论”，由于在社会服务领域广泛存在信息不对称，消费者无法评价它们的质量，盈利性的企业易于出现道德风险，政府的社会服务供给行为又不易被评价，而志愿组织和志愿行动的非盈利性(禁止向所有者分配利润)由于减少了道德风险从而更容易得到人们的信赖。
在最初的这些理论中，研究的基本范式是从公共品视角出发，却将政府行动与志愿行动割裂开来看待各自的角色，理论推导的结果是在社会福利服务的供给过程中政府行动力量的增强会排斥掉志愿行动，这两者是一种替代的关系。这种认知格局直到Salamon(1987)提出“互依理论”才开始改变。“互依理论”认为民间的志愿行动和政府部门在很大程度上是互补的，两者是合作的关系。一方面，基于志愿行动的志愿组织在某一社会福利服务领域的活跃性有助于发展出成熟的专业、结构以及经验体系，这可以为政府提供很好的借鉴，政府从志愿组织那里购买社会福利服务也往往比在市场上获取这些服务更便宜；其次，志愿行动和志愿组织还可以调动必要的政治支持以促使政府对某些领域的参与；此外，志愿组织和志愿行动也有自身的局限性，它们事实上存在“志愿失败”，即志愿组织难以筹集到足够的运营资金等，这种局限性大大约束了志愿组织满足社会服务需要的功能，而政府可以提供这方面的财务资助。DeLaat(1987)也认为不应该把公共部门、市场盈利部门和非盈利部门看作是独立、相互竞争的关系，各部门都存在的志愿行动就是联系它们的一个中介，通过具有志愿行动的个人在这三个部门之间流动，个人能够认知到共有利益并进行信息传递，从而为三个部门的冲突提供解决方案，更加强了不同社会群体之间的交流。
“互依理论”极大地丰富了人们对志愿行动和志愿组织的认知，在政策实践层面也显示出了更大的价值，它倡导政府部门和志愿组织/行动的互补与合作以共同提供社会福利服务。基于此种理论认知，在构建福利社会体系的过程中，政府行动与志愿行动可以表现出一种正向的关系，政府行动力量的增加可以伴随着民间志愿组织和志愿行动的兴盛，政府在增加社会福利服务供给的同时也会努力寻求志愿组织和志愿行动的专业性来协助提供某些社会福利服务，并向志愿组织提供资金支持。
基于上述理论梳理与分析，我们提出下列两个有待检验的研究假设：
H1：若当前中国的社会福利体系处于政府行动作为强势供给者的阶段，政府行动与民间志愿行动之间呈现了一种替代关系的话，那么，政府行动力量的增强将对志愿行动产生排斥效应；
H2：相反，若政府行动与民间志愿行动已经形成了良好的互动关系，则政府行动增强的同时将有助于民间志愿行动的增强。
三、研究设计
(一)数据来源与变量设置
本文实证分析的原始数据来源于历年的《中国民政统计年鉴》、《中国财政年鉴》以及《中国统计年鉴》。为了识别当前我国在构建福利性社会过程中政府行动与志愿行动的关系，我们以政府行动力量来解释志愿行动力量的变化，实证研究选取了2001－2007年全国30个省级地区的面板数据(不包括海南省，海南省变量数据缺失较多，另有几个省份缺失了极少数的被解释变量数据，我们用插值法进行了补充)，面板数据结构有助于我们同时从时间和空间的变异观察政府行动力量对志愿行动的影响。
实证研究中的被解释变量是地区社区服务志愿参与率，用地区社区志愿者人数/地区就业人口数(pervol)表示。我们认为，这一指标虽然无法表明人们投入社区服务志愿提供过程中的强度，但它直接表明了一个地区中人们对社区服务的志愿参与意愿。为了识别政府行动的强度，我们用财政社会性支出占政府支出的比重(soce)来度量，对于省级政府而言，财政社会性支出涵盖了文体广播事业费、教育事业费、医疗卫生经费、抚恤和社会福利救济费、社会保障补助支出，这些支出项目基本上具备了社会福利性支出的内涵，与理论中的阐述较为一致。
为了得到更加精确的估计结果，我们还控制了如下几个可能影响社区服务志愿参与的解释变量。第一个控制变量是地区人口受教育水平(edu)。大量研究表明，受教育程度越高的个体更有可能参与志愿行动，因此，我们预期一个地区整体的受教育水平也将对该地区的社区服务志愿参与产生正面的影响，当然，这种理论推导建立在了一个假设上，即每一个省简化为一个标准化的个人。本文用地区平均受教育年数来表示地区人口受教育水平，数值根据相关年份《中国统计年鉴》中6岁以上人口各种文化程度进行赋权计算得到。
地区人口总抚养比(burden)。它反映了各省对一些主要公共服务项目的需求，尤其是社会保障、医疗卫生以及义务教育项目，抚养比重越大的地区对这类公共服务的需求水平也越高，在政府行动难以满足居民的需求时，社区居民有可能通过志愿行动来提供此类社会福利服务。我们用0～14岁和65岁及以上人口占15～64岁人口的比重来衡量。
地区人均GDP及其平方值(pergdp与pergdp2)。这两个变量表示各省份的经济发展水平和发展阶段，我们用它们来表示各省的现代化进程。根据何建宇(2009)的文献总结，现代化为社团繁荣提供了必要的准备条件，经济起飞阶段往往是很多国家社团发展的迅速繁荣期，但现代化程度很高时，一些国家的社团参与率却比较低。因此，我们预期现代化进程对社区服务志愿行动也将产生这种阶段性影响。
地区国有单位就业比重(staemploy)。这一变量可视为市场化进程的逆指标，一般认为，市场化是现代社团与志愿行为的重要制度基础，伴随着市场化过程中资源配置机制与分配制度的转型，国家与社会的关系出现相应变化，从而推动社团发展(何建宇，2009)。依据这种理论逻辑，国有单位就业对社会整体的志愿行动应当产生负向影响，即国有单位就业比重越高，社会志愿行动的可能性越低。为了观察它对社区层面志愿行动的影响，我们将该变量引入我们的实证模型中。具体各变量的定义及统计描述见表1。
(二)实证模型的设定与估计方法
本文在综合考虑以上因素的基础上，着重研究财政社会性支出对社区服务志愿参与水平的影响。考虑到社区服务志愿参与水平在相当程度上会受到自身历史发展状况的影响，因此，我们设定如下一个动态计量模型：
模型(1)是一个“短而宽”的动态面板计量模型，Arellano和Bond(1991)提出用一种广义矩估计法(GMM)进行估计，即dif-GMM估计(First differenced GMM)，基本思路是先对原动态计量方程进行差分，然后用一组滞后变量作为差分方程中相应变量的工具变量。然而，Arellano和Bover(1995)、Blundell和Bond(1998)以及Bond等(2001)等进一步研究认为，dif-GMM估计量会导致一部分样本信息的损失，并且较易出现弱工具变量问题，从而影响估计结果的渐进有效性，即出现有限样本偏误。对此，他们发展出了一种sys-GMM估计量(system GMM)。sys-GMM结合了差分方程和水平方程两种估计信息，并增加了一组滞后的差分变量作为水平方程相应变量的工具变量，相对而言，sys-GMM估计量具有更好的有限样本性质，为此，本文采用sys-GMM对模型(1)进行估计。sys-GMM估计分为一步(onestep)和两步(twostep)估计，twostep-GMM法相比于onestep-GMM估计更加渐进有效，但本文动态面板数据的样本容量较少，Arellano和Bond(1991)以及Blundell和Bond(1998)指出两步GMM估计量的标准误会产生严重向下偏误，因此，一步估计更为适合本文。
sys-GMM估计量的一致性关键在于解释变量滞后值作为工具变量是否有效，这需要进行两个检验，一是通过Hansen过度识别约束检验对所使用的工具变量的有效性进行检验，如果不能拒绝原假设就意味着工具变量的设定是合适的；二是通过Arellano-Bond的自相关检验法对差分方程的随机误差项的二阶序列相关进行检验，如果不能拒绝原假设则意味着一阶差分方程的随机误差项中不存在二阶序列相关。此外，对于sys-GMM估计结果是否有效可行，Bond等(2001)给出了一种简便的判断方法，即将sys-GMM估计值分别与固定效应估计值及混合OLS估计值比较，由于混合OLS估计通常严重高估滞后项的系数，而固定效应估计则一般会低估滞后项的系数，因此如果sys-GMM估计值介于两者之间，说明sys-GMM估计是可靠有效的。
四、实证结果分析
表2报告了计量回归结果。我们首先判断onestep-sys-GMM估计的有效性。从Hansen检验的结果来看，我们不能拒绝工具变量有效性的原假设；Arellano-Bond的二阶序列相关检验的P值不显著，因而，一阶差分方程中的随机误差项不存在二阶序列相关；工具变量数也小于横截面个数；此外，onestep-sys-GMM的因变量滞后期估计值也介于FE和OLS估计值之间。综合以上各项检验可以看出，onestep-sys-GMM的估计是有效的。各变量估计显著性水平还显示，onestep-sys-GMM这种考虑了模型内生性的估计方法要比没有考虑内生性的FE和OLS估计更加有效。因此，我们接下来的对估计系数的讨论将基于onestep-sys-GMM的估计结果而展开。
从soce的估计系数来看，财政社会支出比重的增加对社区服务志愿参与水平产生了显著的负面影响，该比重提升1个百分点将导致社区服务志愿参与率水平下降10.6％，这表明，当我们以财政社会性支出来衡量中国在构建福利社会体系进程中政府行动的力量时，在本文的样本时段内，这种政府行动对民间志愿行动存在显著且可观的排斥效应，但当我们考虑到政府与社会行动的良好互动时，这种影响及所反映的现象非常值得重视。一方面，它表明了福利社会体系建设过程中政府的角色在一定程度上的回归，相对于1998年之前的“建设财政”，政府在社会福利服务领域的作为反映了政府致力于“公共财政”建设与提升公民社会福利可得性的成效。但另一方面，政府的这种作为却排斥了社会的志愿行动。对此，我们十分在意的问题是，这种排斥或者说是挤出效应是不是因为政府的力量强到足以满足所有居民的需求以至于社会志愿行动不必要了？如果是，这至少表明我们在社会福利服务领域无需对社会的志愿行动有过多诉求，但如果不是，则依据本文第二部分的理论基础，诉诸于志愿行动以提供某些社会福利服务就是非常有必要的。从我国当前所处的经济发展阶段来看，居民对社会福利服务的需求正好进入一个旺盛时期，仅靠政府的力量不仅难以在整体上满足这种需求规模，事实上也难以满足差异化的需求偏好，基于这种现实背景，建立在志愿行动基础上的社会力量应当成为政府力量的有益补充。
我们再简要分析其他控制变量的影响。地区教育水平(edu)的影响方向与理论预期一致，但系数回归值不显著。这表明，在地区层面，教育水平没有对社区服务志愿参与行动发挥出显著的影响，当然这也可能是用地区整体性的教育水平难以捕捉到它对志愿参与行动的影响。地区人口总抚养比(burden)的回归系数在10％显著性水平上为正，与理论分析一致，但它的影响程度较小。从人均GDP及其平方值的回归结果来看，经济发展水平对社区志愿参与行动的影响的确呈现出了阶段性特征，不过不是理论预期的倒U型影响，而是U型影响方式，其最小值为4.54(1.27/0.14×2)万元/人，在样本期内人均GDP超过这一值的省份只有4个，由此可见，当我们从微观上度量社会志愿参与行动水平时，它并不是随着经济发展水平而自然地得到提升，只有当发展水平越过某一值时，才能体现出推动社会志愿参与行动的作用。地区国有单位就业比重的系数显著为负，表明它所表征的地区市场化发展水平显著促进了社区志愿行动，地区市场化发展水平提升10个百分点，可以提升地区社区志愿参与率水平1.15％。最后我们发现，年份虚拟变量显著为负。这表明，来自宏观层面的政策因素随着时间的推移对民间志愿行动产生了不利影响。
五、结论与讨论
本文基于2001－2007年省级面板数据的实证研究表明，在中国政府致力于提升国民的社会福利服务水平进程中，整体上呈现出了一个单极的现象，政府行动的力量日渐增强，但社会的志愿行动力量却在这个过程中被排斥。如果我们认同并寄希望于通过政府与其他社会力量一起构建一个适度普惠型社会福利制度(王思斌，2009)，那么在未来的福利社会体系建构过程中，就应当着重思考如何发挥政府力量与其他社会力量(如民间志愿行动)的互补与合成效应。
问题的关键在于，其他社会力量要想在福利社会建构过程中发挥出作用与政府行为又是密切相关的，因为政府的政策体系以及制度设计对包括志愿行动在内的其他力量都会产生直接的影响。我国于2000年召开了全国社会福利社会化工作会议，自那以后，社会福利服务社会化的实践虽然在全国范围内有所开展，不少案例显示在一些社区，志愿组织和志愿行动提供了诸如老年照料、社区卫生、社区安全等社会福利服务。但社会福利服务社会化始终未成气候，政府作用在整体上排斥了社会力量是个不争的事实。缘何如此？现有的政策与制度体系在很大程度上造就了这种格局，在我国公民社会发展的大背景下，现行监管体制是以限制和控制为主要政策取向的(何增科，2006)，这种取向对志愿行动与志愿组织也不例外，例如，政府部门垄断民办机构的成立权，给民办机构的成立设置一个很高的“门槛”等。此外，政府对志愿组织的财务资助力度也不大，没有充分认识到志愿行动和志愿组织在提供某些社会福利服务上的优势，不能发挥公共资金的杠杆效应。总结而言，在当前，政府在不断回归社会福利服务角色的同时，却没有重视并有效地推动志愿行动等社会力量在提供社会福利服务过程中与政府的良好互补功效。为了从实质上推动普惠型福利社会体系的建设，也为了能够真正在实现公民社会权利的前提下实行良好的社会管理(杨雪冬，2010)，未来在政策与制度设计上应着力放松对志愿行动和志愿组织的束缚，为其发展提供宽松的环境，并重视积累相关社区志愿福利服务供给的案例经验，采取各种可行的方式向一些能够弥补政府不足的志愿行动和志愿组织提供资金支持，促进和增强它们的社会福利供给功能。
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