规制、制度和承诺：电信比较研究，本文主要内容关键词为：规制论文,制度论文,电信论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
规制问题的解决框架
世界各地的人们正在呼吁私有化和规制改革，以此作为解决公用设施低效的途径，当作改进服务和降低价格的手段。我们认为，由于一个国家的政治社会制度——行政、立法、司法体系和非正式的公共行为规范——同规制程序和经济状况的互动方式，这些过高的期望未必能够得到满足。国家的制度以行政方式征用和操作公共设施，在某些情况下会比其他情况下出现更多的或更少的困难，从而影响到私有公用设施的信心。本文尤其运用了新制度经济学方法，即把规制视为契约问题的微观方法，分析了公用设施的规制问题，深入探讨了私有电信业在不同政治社会环境下的绩效。
本书比较了牙买加、英国、智利、阿根廷和菲律宾的核心政治社会制度对电信业的规制结构和绩效的影响。我们认为一种规制框架的可靠和效能，以及对生产和服务领域的私人投资和供给效率的支持程度，是随着国家的政治社会制度而发生变化。要想在众多规制程序中取得绩效，必须使下面三个补偿机制对斟酌行政活动的制约到位：一是对规制者选择活动的实质约束，二是对规制系统的变更的正式或非正式的约束，三是实施约束的制度。
政治社会制度除影响规制系统约束行政活动的能力外，还独立地影响到可实施的规制类型，从而影响到特殊规制系统的承诺和回应技术变化的弹性之间的适当平衡。我们的证据表明，对某一规制体制的可靠承诺即使在似乎成问题的环境中也能培育出来，而没有这种承诺就不会有长期投资。
在一些环境里，答案与流行的见解相反：实现承诺可能需要一个强大的规制体制，有时公用设施的公共所有制是唯一可行的选择。例如，规制方案为实现效率最大化（价格封顶、激励机制、竞争）通常需要给规制者留下实际处置权。但是，除非国家制度允许独断行为仅作为有效规制判定的例外，广泛授予行政斟酌决定权的体制不会导致所期望的来自私有权的高水平投资和福利。相反，一种几乎没有弹性的规制体制尽管看起来没有效率，只要它适应国家制度的秉赋，仍然可以提供充分的投资激励。
这里所作的分析涉及规制政策的设计，在发展中国家和新兴工业化国家或社会主义转轨经济中，经济不发展都与普遍缺乏行政约束有关。但是这种结果也与怎样理解工业化国家公用设施的规制和所有权的历史进化有关。实际上，英国案例的分析显示工业化国家对规制斟酌决定权的约束同样落后于规制制度的发展。
我们的结论有力地支持了某些与新制度经济学相一致的核心命题，但我们强调的精神是探索，我们在此提供了一个分析框架以及偶然的、但系统搜集起来的和经过研究的证据。
一、分析框架
我们分析的起点是公用设施的三个特点。首先，它们的服务具有重要的规模和范围经济。其次，大部分公共设施的资产是明确的，不可转化为其他用途（尽管沉淀投资的范围随应用和技术而变化）。第三，公用设施的服务范围典型地包含广泛的国内用户，涵盖了该国的全部选民。按照新制度经济学的观点，这些特点造成了契约问题，它削弱了普通市场机制产生一流绩效的能力。
规模范围经济意味着基本公共服务提供者的数量将会减少。既然大部分基本公用设施资产不可回收，那么，一项公用设施即使不能补偿沉淀的投资，只要能够维持其运转费用，它还是愿意运行的。国内消费者的广泛基础意味着公用设施的定价总会掺杂政治成份，而要取得垄断（尤其当所有权集中在外国人手中时）就要为政治活动垫付股本。
对耐用特定设施的大宗投资与强大的政治化的结合，意味着公用设施特别容易受到对其准租金实行大量行政征收的损害。这种行政征收的最便利形式是为公用设施确定低于该公司长期营运平均费用的价格。而更精明的办法是对投资、设备购置或劳动合同提出同样榨取准租金的具体要求。在行政征收威胁很强的地方，私人投资者将限制自己的揭发。广泛允许行政斟酌决定权的国家经常导致公用设施的公有制，国为直接私人投资的风险太大。
技术与决定行政征收潜力的政治是相互作用的。只有极少量沉淀投资或其资产急剧贬值的产业不会成为行政征收的首选对象。当公共服务的需求迅速增长时，没有任何公司会受短期营运的影响，因为延误投资的政治代价会高得使投机行为难以偿付。但从更长期的观点看，为控制政府部门和取得相应份额肥缺而展开的斗争意味着，即使在迅速增长的经济中，公用设施也不会摆脱行政或公开征收的威胁。
（一）规制问题的解决：经验分析的框架
包括规制设计和国家制度秉赋的一般框架决定了关于每个国家怎样——和怎样更好地——解决其规制问题的经验分析。该分析还解释了这种解决为什么采取它现有的形式，并且说明了规制结果和私人公用设施绩效的关系。
规制设计中的治理和激励。为了理解国家对特定规制程序和制度的能力，我们把规制看作一个“设计”问题是有益的，它具有两种成份：规制治理和规制激励。治理结构使一个社会形成一种机制，约束了规制者的任意决定权范围，解决了这些约束造成的冲突。规制的激励结构包含管理定价、补贴、竞争和准入，以及相互交流等项的准则。
实际上，所有关于规制的理论著作都一度把规制激励结构当作中心问题，却无视规制的治理。我们的一个重要观点是，过分强调激励是不妥的。虽然激励确实影响绩效，但是只有当合适的规制治理结构到位，它才能充分发挥作用。
规制治理和激励对于决策者来说是选择的变量。这种选择受特定国家制度秉赋的限制，后者决定了国家规制问题的形式和刚性，以及解决这些问题的选择范围。规制激励的选择还受制度秉赋和规制体系所包含的治理特性的限制。
制度秉赋和规制治理。按照诺斯等人的观点，一个国家的制度秉赋有五个要素：
●立法和行政制度——任命立法者和决策者，制定和执行法律和规制，和决定这两种制度相互关系的正式机制。
●司法制度——任命法官，决定司法内部结构，和公正解决民间团体之间或民间团体和国家之间纠纷的正式机制。
●习俗和其他非正式的但被广泛公认的规范，这些规范暗中限制了个人和机构的活动。
●社会中标志竞争的社会利益和它们之间的平衡的符号，包括意识形态的作用。
●国家行政能力。
这些要素没有一个是纯粹静态的，虽然在一个特定的国家，它们变化通常是缓慢的。但是，为了使讨论便于进行，我们把每一个要素都作为外在的——即特定国家的制度秉赋来分析。我们重点分析前两个要素——国家的政治和司法制度，偶而会谈到其他要素。
国家的立法和行政制度的组织与结构按照怎样更好限制政府活动的原则影响规制选择。限制政府权威的正式制度机制包括立法、行政、司法三权的明确划分；限制行政制度立法权和由法院执行的成文宪法；按不同投票规制选出的两个立法院；能对其立法者施加少量纪律权威的少数党或小党得以发展的选举制度；以及具有能抵达基层的强大分权化倾向的联邦权力结构。
在具有限制行政立法斟酌决定权的政治体制的国家中，公用设施的规制可能更加可靠——规制问题并不突出。但是，可靠性经常是以牺牲灵活性为代价的，因为限制行政权使其难以任意改变规制的同一机制，也可能使其难以首先制定明智的规制，或当情况变化时难以修正规制。
立法和行政制度也会限制国家对规制治理的选择。例如在议会制下，行政权可以实际地控制立法议程和结果。如果立法权和行政权由根本利益不同的政党选择，规制的制定不会被视为一项适当的避免斟酌决定权的保护，因为政府的变动可以意味着法律的变化。同样，行政程序和行政法将无法限制具有强大立法权的行政制度，因为行政机构趋向于支配司法机构对法律的解释。在这种情况下，行政程序比行政法更需要某种基础。
强大的和独立的司法机构可以通过限制行政斟酌决定权来实现这个功能。一个组织良好的行政法机构公开了运用行政程序来限制斟酌决定权的治理选择。鼓励契约和产权的传统公开了运用正式规制契约（许可证）限制斟酌决定权的治理选择，当行政机构控制立法程序时，这是一个有价值的选择。司法独立及其效率的传统公开了运用法庭在现存规制体制下解决政府和公用设施之间冲突的治理选择。它还提供了各种保证，以反对背离立法或宪法具体条款的政府，这些条款构成了规制体制的基础。虽然没有简便的方式来测定司法的强度，但是下面两点似乎是明确的：关于司法公正的一般观念和反对政府的法庭记录。一个企图独立的腐败的司法机构会发现自己的腐败已被公开曝光，接着就被取缔；而一个甚至在契约争执上都很少反对政府的司法机构则不会被视为是强大的。
制度秉赋和规制激励。为了促进福利，规制的激励结构应当鼓励投资，有区别地实行有效定价，推动新的服务和技术。但是规制激励不能在制度真空中实现。它们将受国家的制度秉赋、分权政治和规制治理结构性质的影响。
首先，这些约束考虑的是国家的制度秉赋对规制激励的影响。行政能力——国家专业人员稳妥操纵复杂的规制概念及其程序而不增加麻烦和引起诉讼的能力——对复杂规制设计的实现有极大的相关性。需要整体实施的规制体系在行政能力弱的国家不会有效地发挥作用。
分权政治可以同规制激励所能达到的分布性效率相冲突。对从商务到居民进行交叉补贴的需求，作为许多国家电信政策的共性，经常转化成长途电话和国际电话的高价。交叉补贴的强制限制了利用竞争优势的潜力。
最后，也许重要的是，一些国家规制治理的制度现实会将规制激励的选择范围限制在三流甚至四流水平。在一些国家，限制行政专权的唯一方式是撤消几乎所有的行政斟酌决定权。这将限制那些缺少内部灵活性的国家对规制激励设计的选择。在电信中，技术变革日新月异，而这种规制的僵化将付出昂贵的代价——但是不对任意行政活动作适当限制，其代价也是昂贵的。
但是即使有这些限制，国别研究表明，决策者在规制治理和激励结构的设计方面仍保留了广泛的斟酌决定权。实际上，当国家在其制度同其规制治理和激励设计之间达到良好状态时，公用设施绩效将是最优的；而当规制设计不考虑制度现实时，这种绩效将是最劣的。
（二）决策树
图1描绘了规制体系与国家制度相配套的选择， 通过展示国家规制设计的影响的方式设定了案例分析的过程。图中的粗线代表了我们的案例所提供证明的路径。由于该框架暗含其他制度环境，我们的决策树采取了一般公式的形式。我们设计了四种差别。
第一种是国内制度能有效避免斟酌行政干预的国家与不能做到这一点的国家之间的差别。该框架表明，具有公正声誉、其决定得以执行的中立的司法机构是实现可靠承诺的必要条件。在已被研究的国家中，智利，牙买加和英国适当地拥有强大的独立司法机构，而阿根廷和菲律宾则没有。缺少功能完善的司法机构的国家难以在短期内发展一种能有效提高私人参政和投资水平的规制体系，他们没有任何理由奉献重要的稀缺资源来从事这项工作。相反，二择一的保证承诺机制（如国际保证）则是需要的。
在能运用保证承诺规制的国家中，第二种差别表现在其政治机构允许通过立法作出可靠规制承诺的国家，与只有将其规制体系包含在对私人公司的特许操作中才能作出这种圆满承诺的国家之间。正如我们下面所讨论的，在没有统一政府的政治体制中，例如拥有多元立法机构和不同选举圈的总统制，立法可以提供规制的可靠性。但是，需要另外指出的是，立法需要明确规制决策的程序。否则，规制斟酌决定权将不受约束。这种情况将会使规制程序的解决包含在合约法而不是行政法中。智利（和美国）属于能把规制体系包括在立法中的国家，而牙买加和英国则属于主张合约能更成功地实现规制体系的国家。
第三种差别（图1没有反映）表现在通过具体的、 实质的法规来实现可靠性的国家和能运用灵活规制程序并阻止任意活动的国家之间。一般来说，有两类国家可以在设计上最充分地发挥灵活性的潜力。在一类国家中，制度秉赋包括非正式规范或在缺乏外在法律约束时也能约束政府权力的行政法机关。在另一类国家中，辩论的制度化程序和达成共识的结构对行政征收作了实际的限制，使私人公共设施愿意服从于它。在已研究的不能通过立法来实现可靠性的国家中，牙买加作为这种类型需要具体的、实质的法规来实现规制的可靠性，而英国则可以通过更灵活的规制程序实现灵活性。智利这类国家可以把立法作为它的规制工具，但是它也能通过更灵活的规制框架实现灵活性。
图1 规制设计决策树
在需要通过具体的、实质的法规来实现可靠性的国家中，图1 中的第四种差别表现在具有强大行政能力的国家和没有这种能力的国家之间。拥有强大行政能力的国家可以在具体的、实质的法规基础上建立规制体系来限制任意行动，这样它就能吸引投资，提高效率和灵活性。行政能力较弱的国家，如果规制体系发挥了作用，那就应接受低效的法规。在已研究的国家中，智利属于行政能力强的国家，牙买加属于没有这种较强能力的国家。
从不同的角度看，该决策树提供了限制任意行动的三种互补的机制：能采取程序规制或具体实质法规的形式对规制斟酌决定权作出的实质限制（差别3和4）；立法或特许变量对改变规制体系的限制（差别2 ）；对改变体系实施实质限制和限制的制度（差别1）。 国别比较分析的一个主要前提是，这三种机制都必须到位，与国家背景制度的特点紧密配合才取得私人绩效。
二、国家案例的制度背景
1，传统议会制：牙买加和英国
牙买加和英国有议会制政府、强大的司法机构和支持两大党的选举法规。因此，多数党在议会中拥有绝对多数，控制政府和立法机构。当权力在政党之间发生交替时，两国政治会剧烈变动。
两国的司法制度也是相似的。英国的司法机构以其公正称著于世。牙买加的司法机构亦被看好，在许多场合下都作出了不利于政府的裁定。但是在以两党制议会为基础的政治体制中，法庭没有正式的约束权威，议会可以随意采取自由行动，只要它遵循普遍接受的程序（后来尤其如此），或如牙买加案例所表明的那样，以成文宪法为界。牙买加和英国在决策树的分枝上对“统一政府”问题作了“是”的回答（图1）。
议会政治的这一特点在很大程度上阻止了两国发展行政法学说，尽管两国都有合约法及以合约反对政府的长期传统。因此，行政决策基本上是在暗中作出的。各部门没有必要说明他们的决定（尽管英国电信规制委员会the British Office of Telecommunications Regulation 是这样做的）或举行公众听证会。规制决定的司法复审均不是两国的惯例。在英国，规制复审不是有关厂家或调停者的有力武器，因为规制者可以作出有效预防司法复审的决策。
因此，英国和牙买加正式的政府制度允许政府实际上拥有斟酌决定权。由于司法机构在约束行政任意决定权方面只起次要作用，这种任意决定权可以造成重大的政治变动。但是在这两个国家，立法决策的非正式规定限制了政府不与利益集团磋商和达成共识就改变政策的能力。达成共识的需要不仅来自合法性化的政府决策的强制，在相同程度上也来自执政党为避免失去立法机构支持而需要维护一个坚强阵线的压力。达成共识和利益集团磋商内在化的机制包括特别委任令，白、绿皮书，内阁集体责任制，和政党组织先于议会解决争端等。党内共识方式有助于一党政府稳定党的领导，增强领导的合法性——这是防止其他政治派别袭击的重要安全措施和维持后座议员支持的手段。
而且，在英国，威斯敏斯特政府模式规定了政客和官员实施政策的职权和责任。他们的权力甚至在没有具体规定的情况下，也受到彼此认可的权威界限的约束。英国官僚机构是职业化的，基本上是非政治化的，而牙买加官僚机构的声誉则在曼雷总理首次执政时期受到政治化的严重打击。
英国和牙买加都建立了具有很强立法弹性的选举体制和对行政活动只起微弱限制作用的司法机构。因此，两国的治理结构都不能以立法为基础。它们需要更多的约束。正如我们将会看到的，这些约束表现在合约法中。
表1 阿根廷、智利、牙买加、菲律宾和英国的制度特点
国家
立法和行政制度 司法制度 社会冲突
阿根廷 破碎政党结构的虚弱的和政治的可 基层的城乡冲突.
权力分立.操作性.
智利破碎政党结构的强的和专业的,保
地区平衡.
权力分立.行政权 护了社会主义时期
力有序交替,但皮
的私有财产
诺切特政权除
外
牙买加 两大政党的议会强的和专业的,支
小中间阶级掌握政
制. 持针对1966年以治平衡.无重要地
前政府的公共事业 区差别.严重的城
合约,保护了曼雷
市贫困.
首次执政时期的私
有财产.
菲律宾 弱政党强总统的弱的和腐败的.精英成员之间的地
权力分立.马克斯区竞争.
政权时期,美国监
管到1960年.
英国两大政党制的主非常强和专业的, 大中间阶级掌握政
权议会. 支持针对政府的合 治平衡.
约.虚弱的行政
法.
国家社会规范 其他特点
阿根廷 寻租.不尊重宪法 腐败的官僚机构,但
秩序.是有高素质的专业阶
层.
智利尊重司法.极受尊重的官僚机构
和高素质的专业阶
层.
牙买加 尊重司法和选举结果. 小的专业阶层.政治
化的官僚机构.
菲律宾 寻租.没有彻底征 弱的和腐败的官僚机
收精英所有权.构.
英国非常尊重官僚程序 强的官僚机构.
和司法.
2，原型总统制：智利
除奥古斯都·皮诺切特将军15年军人统治（1973—1989年）外，智利有百多年文官统治的历史，其宪法体现了权力分立，权威的依次交接和有序的多党选举。仅被1973年军事政变破坏过的长期稳定，使智利人非常尊重制度。除非结成联盟，没有一个政党强大得可以进行立法。多元的政党造成独立于中央党组织的环境，它允许立法代表发展强烈的地方感情。1958年和1973年之间一系列的宪法改革以利于总统机构的方式改变了权力平衡，把全国的（而不是区域的）政治活动和政党推到了中心舞台。这些改革认可了更多的行政权力，同时也增强了约束和平衡的力量。在萨尔瓦多·阿连德总统执政期间，立法部门和行政部门之间发生冲突的可能性日益明显。智利长期坚持的立法和行政制度和制衡体制虽然没有全面抗住极端的压力，但是有可能可靠地防止任意改变规制体制。智利在决策树的分枝上对“统一政府”问题作了“是”的回答（图1）。
智利强大的独立司法机构在宪法和法定问题上有效地约束了政府权力。例如，萨尔瓦多·阿连德1970—1973年的政府在征收和补贴问题上不断与法院发生冲突，但是法院拒绝后退。智利拥有一大批从事良好服务的高素质专业人才，使所有政党可以广泛选择具有良好素质的潜在政治干部。
政治权力的分散允许智利从一份很大的选项菜单上挑选规制治理结构。在智利，具体的立法过程据说比在英国更难改变，因此，智利与英国相比，前者的立法在规制治理结构中起着更加重要的作用。智利强大的司法机构为执行完全基于程序和合约法的规制治理提供了选择。
3，寻租总统制：阿根廷和菲律宾
阿根廷和菲律宾按照美国模式建立了自己的正式政治制度，创造了一个复杂的制衡体制。两国都经历过较长的宪政时期，那时行政权力受到约束。但是两国也一度有过权力集中于总统的超宪政时期。在这两个国家里，对宪法秩序的特有藐视导致了腐败的官僚机构和司法机构，在解决利益集团冲突方面造成了对军队的依赖。阿根廷和菲律宾在决策树的分枝上对“独立司法”问题作了“否”的回答（图1）。
两国政府都对政治反对派采取以邻为壑的政策。但是在菲律宾，甚至在马克斯统治时期，由于政府对精英集团的轮番控制，精英们奉行暗中不予征收的原则，从而使政治反对派的资产免遭彻底征收。只有不与任何精英结盟的企业主才易于遭受行政征收。由于如此虚弱的制度结构和如此广泛的行政统治，阿根廷和菲律宾似乎需要不依赖立法、程序或合约法的规制治理。后面将讨论可选的方案。
三、规制体系和效率
成功的规制政策鼓励私人投资和有效的运作，这就需要发展约束任意行政活动、从而鼓励私人投资的规制治理结构以及推动效率和投资的规制激励。制度秉赋和规制治理的要件影响到规制激励结构在个别的国家环境中发挥作用。
为了考察这种关系，我们先来看看案例国家采用的某些规制激励结构的效率特点，暂时把制度秉赋和规制治理要件的限制放在一边。下一节再重新介绍这些约束，说明为什么这些国家要作出现行的选择，并探讨他们是否可以作出更有效的选择。对加于规制体系的全部约束的研究表明，一些国家如果其规制体系整体上是有效的，那么只有采取二流或三流的办法才能获得规制管理。
1，竞争
竞争可以有力地刺激创新和技术效率。当一个国家的主要电信公司不能有效建立通讯网络时，标准的措施是把竞争引入该部门。人们热烈争论的问题是，电信服务趋于缩小边际费用，从而导致垄断因素的形成，使竞争成为不可能的事情。随着电信技术的迅速发展，明天的答案可能不同于今天。然而，人们似乎同意在附加值、长途服务和补充网络（光纤，细胞网络）方面电信有着展开竞争的广阔领域。但是在垄断权力不是必需的环节上， 只有供应商和服务商的应备互连（readyinterconnection）得到保证时才能造成竞争机会。 在主要供应商有可能对进入网络行使垄断权的环境中，互连的规则可能需要明确加以规定和强制执行。
在案例国家中，规制体制推动竞争的程度具有很大差别。牙买加的政策显然最严厉。只有一家公司获得在25年内提供一切电信服务的独家特许。在菲律宾，获准提供电信服务是一个具有很高歧视性和政治化过程。阿根廷把独家区域性特许授予了两家公司，让他们在10年内提供所有本地和长途的话务服务（但不是增值服务）。有些服务领域一开始就允许竞争。智利和英国的规制体制对准入的限制最少。规制者在批准各种电信服务的进入申请时表现出宽宏大量，使互连得以顺利发展。智利还有自由许可政策，互连规则以及保证获准公司能够运行的实施机制。智利体制包括一个透明和公正的程序，通过它来确定哪些活动是非竞争性，需要置于价格控制之下，哪些活动是竞争性的，可以不予控制。
整个说来，只有智利和英国接近拥有推动竞争的规制体系。但是我们不能过早得出结论，认为其他国家为竞争而采取的政策就是错误的。在一些国家，制度和规制治理的基础不宜支持一个灵活的规制体系，使它能够利用一切竞争机会促进技术变革。
2，价格控制
价格控制机制同样影响效率。牙买加、智利和英国采用了不同的价格控制方式（阿根廷的体系太新，不易评估，而菲律宾的体系又太含糊）。只有牙买加追求一个直接回报率的体系。该规制体系的缺陷很多，但是这里只谈有关的三点。第一，为公用设施规定一个特定回报率的规制体系不利于自由进入，因为竞争的进入者会使回报率低于限定比率。实际上，牙买加只批准了一家公司来垄断整个电信服务。第二，在回报率规制下，公司原则上可以在服从整个回报约束的条件下自由确定自己的价格，只有这样，不同服务的价格才能反映提供不同服务的成本。但是在实践中，牙买加为防止电信公司取得最大化的分配效率也限制地方话务的定价。第三，回报率规制要求规制者监督公用设施的收入、成本和资本额，以保证公用设施在强制回报率上限之内运行。这是一项复杂而艰巨的管理工作。
智利也对非竞争的电信活动采用了回报率规制，但是具有完全不同的性质。回报率的计算使用了资本资产定价模式，它接近于所推断的竞争厂商能够获取的风险调节所得。智利的规制者把这些信息输进另一个模式，产生了与目标回报率相一致的详细而有效的最高价目表。最高价目表被用于电信市场的规制部分。但是需要指出的是，智利允许进入这些规制部分。
智利正确贯彻的基准规制具有许多鼓励效率的重要特点。它的价格是分布效率的。公共设施没有锁定在规定的回报率内，因此能有效地激励人们追求技术效率的静态收益和控制成本。只要具有理论绩优的厂商的价目表得到相对和经常的重新测定（智利每5年重新测定一次）， 公用设施就能受到鼓励与国际最佳做法保持一致。
英国采用的是价格封顶体系——即RPI—X（零售价指数减某一可调的未知因素）——分享了基准规制效率增进的许多优点。从原则上讲，规制者的工作仅仅是为一揽子服务规定一个完整的价格上限，并监督公用设施不要超过这一限度。在实践中，英国的规制者也要对私人服务业的价格提高作出一些约束。由于RPI—X以价格保护为目的，公用设施就会受到激励去追求技术效率的静态和动态收益。而且，与传统回报率方式不同，自由准入不会与RPI—X规制相冲突。因此，受规制的厂商将在市场压力下提高该产业潜在竞争环节的技术效率。如果竞争压力不够，规制者能够通过紧缩RPI—X公式中的X来鼓励创新和升级。
四、制度秉赋和规制承诺
投资和效率的目标是相反的。5 个案例国家中私人公用设施的规制显示出解决这一问题和其他问题的最好方式，从一个国家到下一个国家各有不同。正如本文前面提出的分析框架所指明的，造成这种差别的原因是国家的制度背景。五个案例国家的证据说明制度秉赋影响到一个国家能否为其制度体系适时地作出有效的治理设计，如果能的话，这就是该设计的形式。
实施规制制度的三个国家已经成功地强制管理部门实行权力分散，并取得对规制制度改变的管制。在三个国家中这些管制表现各有不同，这反映了它们各自的制度禀赋的不同：
为了强化国内制度软弱的国家，国际投资保障项目是促进创新的一个条件。类似世界银行这样的跨国组织能给私人投资者（和出资者）提供防范包括行政性征收在内的非商业性风险的保障。这些保障措施往往是根据东道国的要求所提供，因此在私人投资者需要保护的情况下，那些东道国责无旁贷要为这些保障承担费用。不能承担保障费用往往在与重要的国际组织关系中造成成本极高的矛盾冲突，因此，在国际社会中保持良好的国家声誉，同时能够坚持规制约束的义务，这对双方都是强有力的约束，这一约束将保证某些承诺不会复归到行政性征收。
私人公用设施要取得成功，最为关键的是规制体系要符合本国的制度条件，如果一国所实行的规制体系与其制度不相符合，那么力图通过公用设施私有化来改善它们的运作状况，将可能导致令人失望、互相推诿的后果，从而引发重新国有化的要求。
中央编译局当代所 罗燕明搞译
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