政策研究
美国对玉米生产者的直接补贴实践与启示
范 丹 魏佳朔 胡津京
(西南财经大学中国西部经济研究中心 成都 611130)
摘要： 1996年以来，美国对玉米生产者的直接补贴实践表明，政策性金融支持在其整个补贴体系中的地位始终是基础性的，而尽管脱钩收入补贴的促进增收效果巨大，但终因其低效率与高负担而逐渐被目标价格补贴与目标收入补贴所构建的收入安全网取代。为优化中国玉米生产者的支持保护体系，进而深度保障中国粮食安全，应当明确中国玉米生产者补贴政策的长期目标，调整保费补贴的重点，坚持脱钩收入补贴不动摇，探索建立以新型农业经营主体为对象的目标价格补贴与目标收入补贴政策。
关键词： 玉米生产者；直接补贴；美国经验
1 引言
世界经济合作与发展组织(OECD)把对于农业生产者的支持与保护归纳为价格支持与直接补贴两种形式。2016年，中国结束了对于玉米的临时收储政策，如何更好地以直接补贴的方式对玉米生产者进行支持与保护，成为新时代背景下影响中国玉米供需平衡与战略安全的重要问题。而美国作为最主要的玉米生产强国，其在对生产者进行直接补贴过程中所积累的大量经验值得借鉴。
自《1996年美国农业法案》颁布以来，美国对玉米生产者的支持与保护始终以直接补贴的方式进行，不再使用价格支持政策。相较于价格支持，直接补贴的支出成本由政府财政独自负担，无须消费者共同承担。借此，美国在保障了本国玉米战略安全与生产者收入稳定的同时，推动了下游产业的发展，并以强劲的价格竞争力扩大了世界范围内的市场占有。
根据以上分析，本文提出供水安全概念的定义，即当前与未来国民经济与社会发展的合理用水需求，在水量、水质、稳定性、价格等四方面的满足程度，以及规避和消除威胁和风险的能力。而为了满足合理用水需求，无论是传统意义上的水厂、管网等供水工程，还是水源工程、水资源配置工程，或作用于用水主体的各类管理措施等，都应在保障供水安全考虑的范畴之列。
尽管现有文献已经就美国农业补贴问题进行了较为丰富的研究，但多数是从宏观的角度出发，集中于补贴政策体系的演进逻辑[1]和农业法案调整的内容、影响与借鉴[2-4]以及某一特定补贴政策的经济学分析与历史沿革[5-6]这3个方面。少数对于特定农产品补贴问题的研究，仅集中于棉花与大豆[7-8]。有限的涉及玉米生产者补贴问题的研究，也都存在补贴问题边缘化、补贴数据不全面、补贴评价不深入等方面的不足[9-10]。因此，本文可能的边际贡献在于：通过充分回顾1996年以来美国对玉米生产者在各补贴政策上的实践，厘清美国对玉米生产者的直接补贴方式、补贴规模与补贴影响这3方面的内容，进而提出优化与完善中国玉米生产者支持保护体系的政策建议。
式中，u表示纸张含湿量，kg/kg；hc-p(0)和hc-p(k)表示模型系数；hc-f-p表示烘缸-干网-纸张接触面的接触传热系数，W/(m2·℃)；hc-p表示烘缸-纸张接触面的接触传热系数，W/(m2·℃)。
2 美国对玉米生产者的补贴政策与规模
1996年以来，美国对农业法案进行了4次调整，前后主要有8项补贴政策以玉米为特定农产品对其生产者进行直接补贴。但依据各补贴政策在挂钩机制与补贴媒介上的选择差异，可以对这8项补贴政策进一步归纳，将其划分为政策性金融支持、脱钩收入补贴、目标价格补贴与目标收入补贴4个类别[11]。其中，政策性金融支持补贴以特定的金融服务为前提条件，主要以信贷与保险作为媒介实现收入的转移，主要包括商品信贷支持(Commodity Loans)与保费补贴(Premium Subsidy)。脱钩收入补贴与当年农业生产过程中的实际品种、种植面积、产量、价格脱钩，直接以基期的生产情况来确定补贴的水平，包括生产灵活性合约补贴(Production Flexibility Contracts Payment)与固定直接补贴(Fixed Direct Payment)。目标价格补贴通过设定特定农产品的目标价格，对实际价格低于目标价格的差额进行补贴，包括反周期补贴(Counter-Cyclical Payment)与价格损失保障(Price Loss Coverage)。目标收入补贴则是将价格与单位面积相结合，以收入水平作为补贴触发与否的依据，以共同应对市场风险与自然风险，包括平均作物收入选择计划(Average Crop Revenue Election)与农业风险保障计划(Agriculture Risk Coverage)①。其具体的政策类别划分、补贴触发机制与补贴规模如表1所示。
(2)《2002年农业法案》对于补贴基期面积的调整，使玉米生产者普遍形成了一种基期面积将会定期调整的心理预期。因此，玉米生产者显著地在当前农业法案有效期内扩大玉米种植面积，以期在下一农业法案中能够提高补贴的基期面积。2007年，美国玉米的种植面积由2006年的0.78亿英亩骤增至0.93亿英亩，增长率高达19.41%。其原因可能在于，美国玉米生产者在当年预期即将颁布的新农业法案中会对固定直接补贴的基期面积进行调整，为获得较大的基期面积与实际补贴，大规模地扩大了玉米的种植面积。但《2008年农业法案》却没有对固定直接补贴的基期面积进行调整，而是继续以《2002年农业法案》所确定的基期面积与单产水平为标准，对玉米生产者进行脱钩收入补贴，2008年美国玉米的种植面积也随之缩减至0.85亿英亩。
② 美国环境工作组(EWG)农场补贴数据库显示：1996—2017年，美国对小麦、棉花、大豆生产者的直接补贴总额约为451.8亿、380.89亿和373.65亿美元。
表1 美国对玉米生产者的补贴政策体系与补贴规模 单位：亿美元,%
资料来源：根据美国环境工作组(EWG)https://farm.ewg.org、美国农业部风险管理局(RMA/USDA)https://www.rma.usda.gov/Information-Tools与农场服务局(FSA/USFA)https://www.fsa.usda.gov/about-fsa的公开数据整理而得。
22年来，美国对玉米生产者的累计补贴总额约为1 012.80亿美元，位列各农产品之首②。其中，政策性金融支持占比最大，为44.65%，脱钩收入补贴以38.33%的水平次之，目标价格补贴与目标收入补贴共占17.02%。本文将依次对4类补贴政策从补贴规模、补贴影响与效果讨论两个方面分别进行论述。
3 政策性金融支持
3.1 商品信贷支持与保费补贴
平均作物收入选择计划作为与实际的价格、生产相挂钩的补贴项目，对美国玉米的生产造成了一定的扭曲。从2008年起，美国玉米的种植面积开始了连续5年的持续增长，由0.86亿英亩持续上升至0.97亿英亩，年均增长率达到3.16%。但是随着“半脱钩”农业风险保障对于前者的取代，这一问题也得到了控制与解决。并且，其在存续期内相对有限的补贴，却是未触发反周期补贴的年份内对玉米生产者的有效补偿，及时弥补了目标价格补贴的缺位。
保费的补贴规模则主要取决于投保规模的大小以及保障水平的高低，美国玉米生产者可以选择的保障水平范围是50%～85%，保费补贴率介于38%～67%，生产者所选择的保障水平越高，保费的补贴率越低。1996—2017年，玉米生产者的保费补贴总额高达将近300亿美元。从各年度的补贴总额来看，1996—2006年的补贴水平较低，每年的补贴总额不超过10亿美元。但2006年至今，每年的保费补贴均超过15亿美元，尤其是在2011—2013年，每年的补贴总额更是超过了25亿美元。
图1 美国对玉米生产者的政策性金融支持补贴规模
注：价格差额=市场价格-贷款价格。1蒲式耳玉米≈25.40kg，下文同。
资料来源:根据美国农业部风险管理局(RMA/USDA)、农场服务局(FSA/USFA)与经济研究局(ERS/USDA)https://www.ers.usda.gov/data-products/feed-grains-database 的公开数据整理而得。
3.2 稳定的生产与营销支持效果
长久性的稳定执行与高水平的补贴，加之对于生产、市场扭曲的极力避免，使得政策性金融支持成了整个玉米生产者补贴政策体系的基石。其中，商品信贷支持作为与实际的生产、价格挂钩的补贴政策，以提交土地报告(Acreage Reports)的方式，强化了对信贷支持前后种植面积的监督，极力减少了对于实际生产的扭曲[12]。并且，为始终有效发挥对于农产品市场价格的托底作用，贷款价格始终维持在较低水平，极力避免了其对于市场的扭曲，也为玉米生产者在营销过程中提供了资金支持。而相较于其他补贴，美国对玉米生产者的保费补贴规模最大。高水平与长久性的保费补贴，在减轻了美国玉米生产者支出负担的同时，显著增强了其对市场风险与自然风险的应对能力，为美国玉米生产规模的扩大提供了稳定支持，也成了美国规避WTO黄箱政策约束的有效工具[13]。
4 脱钩收入补贴
4.1 生产灵活性合约与固定直接补贴
同为脱钩收入补贴，生产灵活性合约补贴与固定直接补贴的最大区别在于补贴水平的确定上。前者的补贴水平是动态的，取决于当年的预算总额与具备补贴资格的总产量；而后者的补贴水平是相对固定的，由农业法案直接预先确定。1996—2013年，美国对玉米生产者的脱钩收入补贴共计388.14亿美元。其中，生产灵活性合约补贴共计162.91亿美元；固定直接补贴共计225.23亿美元，且每蒲式耳玉米的固定直接补贴水平始终保持在0.28美元。
低碳经济是一种新型的环保经济模式，是通过对碳排放量的有效控制来达到全球市场经济的可持续发展。低碳经济以我国可持续发展理念作为指导思想，鼓励企业通过技术创新、制度完善、产业转型、新能源开发等手段，从最大程度上降低碳排放量[1]。低碳经济的具体表现措施是，要求不同类型企业在进行生产时,通过运用科学有效的方式达到减少碳排放量的目的。
与正常对照组比较，模型组小鼠24 h尿蛋白和血清中Cr、BUN水平均显著升高，差异均有统计学意义（P＜0.05）。与模型组比较，阳性对照组和环孢素高剂量组小鼠24 h尿蛋白和血清中Cr、BUN水平，环孢素低剂量组小鼠血清中BUN水平均显著降低，差异均有统计学意义（P＜0.05），表明环孢素能显著改善SLE模型小鼠的肾功能。各组小鼠24 h尿蛋白和血清中Cr、BUN水平检测结果见表4。
4.2 显著的收入支持与隐性的生产刺激效果
在生产灵活性合约补贴的政策期内，脱钩的机制安排对美国玉米生产的影响确实有限。在此期间，美国玉米种植面积的波动相对较大，更多的是玉米生产者对于市场价格的自觉反应，未呈现出显著的趋势性变化。但《2002年农业法案》的颁布，使固定直接补贴以高水平的收入支持与机会成本稳定了玉米生产，并以通过基期面积调整的心理预期激励了玉米生产。
(1)当下跌的市场价格仍然高于目标价格时，由价格下跌所引致的生产者的收入损失将不会在目标价格补贴中得到补偿，从而发生补贴的缺位。如2007—2009年与2014年，美国玉米的市场价格大幅度跳水，生产者收入较此前年度有所下降，但市场价格仍高于目标价格，未能触发目标价格补贴。
(1)从单位面积的补贴水平来看，基期种植玉米的生产者所获得的补贴要显著高于种植其他农产品的生产者。如表2所示，美国玉米0.28美元/蒲式耳的固定补贴率并不突出，但在考虑其补贴基期100.78蒲式耳/英亩(1英亩≈0.405hm2)的单产水平之后，其单位面积补贴水平约为28.22美元/英亩，远高于同类农产品。这种显著的高额收入支持则意味着，退出玉米生产则可能会在下一农业法案调整与实施之后，无法获得高额的补贴水平，从而面临过高的机会成本。因此，这一补贴政策首先使基期种植玉米的生产者选择继续种植玉米，稳定了玉米的种植面积与规模。
表2 固定直接补贴水平对比 单位：美元/蒲式耳、蒲式耳/英亩、美元/英亩
注：补贴基期单产=1990—1995年美国玉米的平均单位面积产量×85%。
资料来源：美国农业部农场服务局(FSA/USDA)https://www.fsa.usda.gov/programs-and-services/economic-and-policy-analysis与经济研究局(ERS/USDA)。
① 具体而言，农业风险保障可以进一步分为县级农业风险保障(Agriculture Risk Coverage-County Coverage)与个人农业风险保障(Agriculture Risk Coverage-Individual Coverage)。实践中，美国玉米生产者在个人农业风险保障中的参与有限。故此，本文主要论述县级农业风险保障对玉米生产者的补贴情况。
此外，脱钩收入补贴相对固定的补贴强度及其非差额的补贴方式，使其无法依据市场运行规律进行有针对、有侧重的补贴，容易造成补贴的低效率与高负担。2006年以来，美国玉米价格总体上呈现出快速上升的趋势，玉米生产者的收入水平也由此快速提高。但在此期间内，每年仍需对其投入约为20亿美元的补贴。因此，《2014年农业法案》废止了脱钩收入补贴。
(2)当下跌的市场价格低于目标价格时，实际发生的补贴规模可能会高于生产者实际的损失规模，发生过度补贴。这是因为价格的下跌往往由于产量的增长所致，而产量的增长会在一定程度上弥补由价格下跌所带来的收入损失。在反周期补贴实际发生的2004—2005和2015—2017年，美国玉米单位面积产量与总产量的增加对其生产者的损失是一定的自然弥补。但是目标价格补贴只以价格的差额来确定补贴水平，实际上已经包含了这部分自然弥补，从而造成了一定的过度补贴与“重复补贴”。
5 目标价格补贴
5.1 反周期补贴与价格损失保障
1996年以来，美国对玉米生产者的目标价格补贴总额约为58.46亿美元。其中，反周期补贴共53.87亿美元，价格损失保障补贴共4.61亿美元。自反周期补贴政策确立以来，美国玉米的目标价格经历了两次调整。2004年，目标价格由此前的2.6美元。提高至2.63美元；2014年，借价格损失保障补贴政策确立的契机，提升至3.70美元。
美国每年对玉米生产者的脱钩收入补贴总额均超过了15亿美元。在生产灵活性合约补贴期内，每年的补贴总额变化较大，这主要由于当年的预算规模变动所导致。而在固定直接补贴期内，玉米的单位补贴水平已经由农业法案所预先确定为0.28美元/蒲式耳，并且补贴的基期面积与单产水平基本保持不变。因此，每年的补贴总额变化较小，基本维持在20亿美元的水平。
表3 美国对玉米生产者的目标价格补贴情况 单位：美元/蒲式耳,亿美元
资料来源：美国农业部农场服务局(FSA/USDA)。
但如表3所示，2002年以来，只有5个年度触发了目标价格补贴机制。对比前后两项政策，后者的补贴总额显著较低。其原因在于，反周期补贴是玉米生产者在当时所面临的唯一差额补贴政策，而在2014年以后，玉米生产者可以在价格损失保障与农业风险保障之间进行选择，并且在实践上，更多的玉米生产者选择了后者[注] 2014年，全美约有676.5万英亩的玉米种植土地参与价格损失保障，约有8 983.6万英亩玉米种植土地参与了农业风险保障。并且在2014—2017年，未发生大规模变动。 。
由于场地上全是砂性土，造浆采用膨润土，并适当加入CMC稳定剂及纯碱，膨润土形成泥皮薄而密，具有较高的黏结力。钻进过程中经常测定泥浆浓度，过浓影响钻进速度，过稀不利于护壁、排渣。根据施工经验，比重控制在1.15~1.30之间。泥浆采用高压正循环施工方法。由于泥浆浓度高，含砂量较高，成孔过程中采用泥砂分离振动筛和泥砂分离离心泵两种方法进行过滤，再经多个泥浆池过滤沉淀后循环入造浆池使用，大大地降低了沉渣厚度。
5.2 补贴缺位与补贴过度并存的机制问题
目标价格补贴作为与当年的价格挂钩、与生产脱钩的差额补贴，其对玉米生产与价格的扭曲相对有限，更多的是对当年的生产情况与市场情况的反映与反馈。并且相较于脱钩收入补贴，目标价格补贴具有更高的效率，是其有效的补充。但是目标价格补贴对于生产者所发挥的收入支持效果更侧重于损失补偿，而非收入增长。并且，目标价格补贴在机制设计上也存在着补贴缺位与补贴过度并存的问题。
1.2.3 防治效果显著。若植保无人机和植物相距较近时，不仅可预防漂移现象，还可借助空中悬停的方式，以旋翼气流作用于药物，使之可在加快农作物渗透的前提下，强化其吸收效果，从而达到防治目的。
1.塑造“三风”文明。“天下之本在国，国之本在家，家之本在身”。“乡风、家风、民风”是测量乡村文化振兴、乡村社会文明最直接、最现实的指标体系。要深化新时代中国特色社会主义思想和社会主义核心价值观的宣传教育，积极推动文化惠民工程建设和城市先进文化下乡，深入挖掘乡土文化蕴含的优秀思想，充分利用身边道德模范的言传身教和好人好事，引领农民崇德向善、孝老爱亲、重义守信、睦邻友好、见贤思齐，引导农民建立良好的家教。通过“三风”文明持续不断的塑造，让家风滋润农村每一个家庭，让淳朴文明的乡风、民风充盈每一个乡村，使家风更盛、乡风更正、民风更淳。
6 目标收入补贴
6.1 平均作物收入选择计划与农业风险保障
尽管平均作物收入选择计划与农业风险保障在具体的机制设计上存在差异，但二者一脉相承，均是不同于目标价格补贴、以收入作为核心标准的补贴政策。如表4所示，2009年，美国玉米生产者的实际收入相对较低，共25个州的实际收入低于其目标收入。此后，美国玉米产量的不断下降引致其市场价格快速上升，推动实际收入明显高于其当年的目标收入，仅有少数地区触发了平均作物收入选择计划的补贴机制。
2013年起，美国玉米市场价格的快速下跌，使全美玉米生产者的实际收入水平在2014—2016年不断下降，低于目标收入水平。进而大规模触发了农业风险保障补贴，4年的补贴总额约110亿美元。
6.2 有限的生产扭曲与全面的收入保障
作为商品信贷支持体系的核心，美国玉米的贷款价格在1996—2017年只进行了两次调整。2002年其贷款价格由1.89美元提高至1.98美元；2004年至今便一直维持在1.95美元的水平。如图1所示，美国玉米的市场价格与贷款价格之间的差额于1998—2001年和2004—2005年在全国层面形成了两个低谷，由此使美国玉米生产者共获得约为152.81亿美元的商品信贷支持补贴。
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表4 美国对玉米生产者的目标收入补贴情况 单位：美元/英亩,亿美元,个
注：目标收入与实际收入均为全美的平均水平。
资料来源：根据美国农业部农场服务局(FSA/USDA)https://www.fsa.usda.gov/programs-and-services/dccp-acre/index的公开数据整理而得。
同时，通过对比补贴前后达到目标收入的地区数量可以发现，农业风险保障政策为美国玉米生产者建立起了一张高密度与高深度的收入安全网。在密度上，农业风险保障政策为全美2 700多个玉米生产地区提供了统一的保障机制，任何一个达到了补贴条件的地区，都将获得实际的补贴。在深度上，玉米生产者收入明显较低的2014—2016年，全美约有1/2的玉米生产地区在获得补贴之后达到目标收入。其中，每年约有超过700个地区的收入水平从补贴之前的低于目标收入，增长至补贴之后达到目标收入。
并且，与脱钩收入补贴、目标价格补贴相比，目标收入补贴在将补贴与收入挂钩的基础上，以历史平均水平作为动态的目标收入，显著增强了补贴的针对性与有效性，避免了低效与无效的财政支出，更加接近收入支持的政策目标。与目标价格补贴的系统有机结合，更是建立起了全面的收入风险保障机制。
7 结论与政策借鉴
7.1 结论
1996年以来，美国对玉米生产者的直接补贴规模约为1 012.8亿美元，位列各农产品之首。在其补贴政策体系当中，政策性金融支持的地位始终是基础性的；而尽管脱钩收入补贴的促进增收效果巨大，但终因其低效率与高负担的弊端被废止；目标价格补贴的差额补贴方式提高了补贴的效率，但也面临着补贴缺位与补贴过度的问题，需要与目标收入补贴有机结合才能为玉米生产者构建起全面的风险保障体系与收入安全网。因此，为优化与完善中国玉米生产者的支持保护政策，进而深度保障中国粮食安全，针对中国正处于结束了对玉米价格支持的初期，自然风险与市场风险对大量的小规模玉米生产者影响凸显的现实情况，提出以下政策建议。
7.2 政策借鉴
7.2.1 明确玉米生产者补贴政策的长期目标，优化补贴机制
课堂上，由教师主体变成学生主体是“放”。只有放，才能避免教师唱独角戏，让学生进入课堂，使课堂变为“教师、教材和学生”构成的“三元课堂体系”。道家说：“一生二，二生三，三生万物。”有了“三元课堂体系”，课堂上才有可能生出充满活力的万物，课堂才能出现“涨潮”和“落潮”的起伏，才能散发出真正的生命活力。
玉米生产者补贴是中国在取消玉米临时收储政策之后，对玉米这一特定农产品的政策安排。这样的一种机制安排，可以在大豆同样实施生产者补贴政策的基础上，短期内实现对玉米种植面积的调减与生产者收入的保障。但当这一短期内的政策目标实现之后，如果考虑将玉米生产者补贴作为一项长期性的政策安排，则需要进一步明确其政策目标，也需要进一步规范与优化其补贴机制。而在对其补贴机制进行调整与优化的过程中，美国当前对于玉米生产者的目标收入补贴政策则是较好的借鉴。
7.2.2 调整对玉米生产者保费补贴的重点
相较于美国，尽管中国农业保险的总体水平还处于发展的初级阶段，但是保费的补贴标准已经高达80%，不宜继续提高。因此，在当前中国玉米价格的市场化程度不断加深的背景下，自然风险与市场风险给玉米生产者带来损失的可能性也不断加大，对于保费补贴的发展重点应当落在补贴方式的优化以及补贴险种的扩大上，特别是要加大对“保险+期货”新模式的保费补贴力度。并且，可以在有条件的地区探索基于不同保障水平的差异化保费补贴策略。
7.2.3 坚持脱钩收入补贴不动摇，控制补贴增量
中国在2016年将传统的“三项补贴”合并为耕地地力补贴，其性质即为脱钩的收入补贴。在当前中国玉米种植面积不断调减的阶段，刺激生产不应再继续作为中国玉米生产者支持保护政策的首要目标。基于中国玉米生产者数量多、规模小、收入水平在玉米价格市场化背景下不断下降的现状，应当以收入支持作为当前阶段玉米生产者补贴政策的最主要目标，充分坚持对于玉米生产者的脱钩收入补贴不动摇。并且，应当尽量保持补贴面积的不调整与少调整，避免出现隐性的生产刺激效果，影响玉米种植面积调减进程。但在脱钩收入补贴的实施与调整过程中，不宜持续地、大幅度地提高补贴的标准与规模，应当有效控制脱钩收入补贴的增量，并逐渐引入差额式的补贴政策。
7.2.4 以新型农业经营主体为对象，探索建立目标价格与目标收入补贴政策
在中国，新型农业经营主体的规模普遍较大，其所面临的自然风险与市场风险也相对较大。并且，其科学文化水平相对较高，具备并且有条件具备基本的信息素养，能够建立起详实的玉米生产数据库。因此，可以在坚持实施普惠式脱钩收入补贴的基础上，尝试在特定区域内建立以新型农业经营主体为特定对象的目标价格补贴与目标收入补贴政策，并探索二者并行的合理机制安排，从补贴对象与补贴额度上提高补贴的精准度，提高补贴效率。
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DOI： 10.13856/j.cn11-1097/s.2019.07.006
收稿日期： 2019-04-25。
基金项目： 国家社会科学基金项目“新时代背景下我国玉米供需平衡问题研究”(18XJY013)，四川省社会科学规划项目“从产业链的角度探究不同类型的农业经营主体的功能和定位”(SC15E094)，中央高校项目“我国玉米价格的市场形成机制与支持政策的研究”(JBK1609129)。
作者简介： 范丹(1981—)，女，四川乐山人，副教授，硕士生导师，研究方向：农业经济；魏佳朔(1996—)，男，河北衡水人，硕士研究生，研究方向：农业经济；胡津京(1995—)，男，四川达州人，硕士研究生，研究方向：农业经济。
(责任编辑 张雪娇 殷 华)
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