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［中图分类号］G206［文献标识码］A［文章编号］1009—5322（2011）01—0029—3
2010年1月13日，国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，正式通过加快推进电信网、广播电视网、互联网三网融合的决定。[1]2010年6月6日，国家三网融合协调小组会议通过了《三网融合试点工作方案》。由此开始，我国三网融合进入了实质性的推进层面。在我国三网融合的历史进程之中，三网融合的政策体系建构、内在利益驱动机制的协调、制度保障的深层次推进将成为贯穿我国三网融合历史进程始终的重要政策要素。
一、我国三网融合政策的总体架构
“三网融合”，在我国主要是指电信网、广播电视网和互联网三网之间的融合。其“融合”并不是指三种网络在物理层面的三网合一，而是指三种网络在业务和服务层面相互进入、相互渗透的融合，从而在融合环境下最大限度发挥现有信息基础设施的价值，进一步拓展新的信息传播市场空间，不断优化我国信息传播产业的结构，进一步提升信息传播产业在我国经济社会发展中的战略地位，从而为广大消费者提供更为便利、快捷、优质的信息传播服务。
（一）我国三网融合政策的总体架构
我国的三网融合政策不是一项单一的政策框架，而是包含多重目标的政策体系。三网融合政策体系的结构中对涉及三网融合的产业层、制度层、监管层、标准层、安全层等各个层面都提出了明确的要求。这些不同层面上的要求构成了一个针对三网融合进程的总体框架。通过对我国三网融合政策的梳理，笔者认为该政策框架主要包括以下三个方面的内容：
其一，在监管层面，探索形成并基本建立保障三网融合规范有序开展的政策体系和适应三网融合要求的法律体系，基本建立适应三网融合的职责清晰、协调顺畅、决策科学、管理高效的新型监管体系。“2010年至2012年重点开展广电和电信业务双向进入试点，探索形成保障三网融合规范有序开展的政策体系和体制机制”。[2]探索形成保障三网融合规范有序开展的政策体系和体制机制，是构成三网融合政策框架的一项重要目标，而该项工作的完成则面临很大的挑战。此次三网融合进程中，“加快建立适应三网融合要求的法律体系”业已成为三网融合政策体系中的重要环节。因此“制定完善广电、电信行业管理法律法规，清理修订相关文件规定，为广电机构从事电信业务、电信企业从事广电业务提供法律保障”[3]，将是未来三网融合相关法律体系的重要内容。对于三网融合的法律体系，邬贺铨认为，“在法律规定、规则上还需要细化。目前我们在三网融合上还缺乏比较有效的法律规范和标准。这些都是需要改进的。”[4]而从以上关于三网融合体制机制内容的描述来看，离建立真正的三网融合监管体制目标尚远。要形成三网融合的网络产业格局，在2015年之前建立基本的体制机制和监管体系，也是一项非常大的挑战。
其二，在产业层面，探索建立符合我国国情的三网融合模式，形成适度竞争的网络产业格局，加快建立适应三网融合的国家标准体系。而探索建立符合我国国情的三网融合模式则需要参与三网融合的各方本着开放、创新的精神积极进行合作，共同探索我国三网融合的创新模式。我国的三网融合试点方案鼓励在一方不存在优势的业务领域，加快资源共享与合作。针对双方激烈争夺的IPTV、手机电视集成播控平台的建设与管理，还明确提出用户端、计费管理可以由合作方协商确定。有研究者认为，这就肯定并鼓励发挥电信企业在手机电视和IPTV计费与用户方面的优势，也在客户端层面为宽带和有线电视用户资源的整合提供了可能。[5]而这种措施的出台在某种程度上也可以看作是我国三网融合模式的一种探索。三网融合国家标准体系的形成，对构成三网融合的产业基础将具有极为重要的意义。当然这个标准体系应该是一个开放的标准体系。
其三，在安全层面，健全保障网络信息安全和文化安全的管理体系。三网融合试点方案规定，参与三网融合的试点企业要建立与企业规模、服务范围相适应的网络信息安全保障体系，落实域名信息登记管理制度，满足IP地址溯源和用户上网日志留存等安全管理要求，“增强三网融合后防黑客攻击、防信息篡改、防节目插播、防网络瘫痪的能力”。[6] 可见，不管是网络信息安全，还是文化安全，都是三网融合进程中需要高度重视的政策目标。保障两个安全的管理体系，成为三网融合的及格标准之一。在三网融合试点阶段，广电系统承担了在文化安全方面的责任。三网融合试点方案要求广电部门要将IPTV和手机电视纳入安全播出管理范围，确保内容播控平台对节目源的控制，确保播出内容安全和传输安全。[7]而电信系统则承担了在网络信息安全方面的责任。笔者认为，这种分工协作的安全管理体系将延续相当长的时间，但是对于三网融合而言，分工协作的安全管理体系并非最佳模式，融合一体的管理体系才是效率最高的最佳安全管理模式。
（二）我国三网融合政策架构所对应的应是开放的融合精神
笔者认为，三网融合的核心是互联网，三网融合的精神是走向开放的互联网精神。互联网精神的内涵是开放、平等、合作、共享。如果三网融合失去了互联网这个核心，三网融合将是一出自说自话的独角戏。如果三网融合失去了互联网的开放精神，三网融合将成为一个趋向于形成封闭效应的伪融合，即在这种模式下徒有三网融合之表，而无三网融合之实。从互联网精神的角度来观照三网融合，那么开放精神应该体现在三网融合进程的六个方面：
其一，融合市场。即涉及三网融合的相关各方，比如电信公司、广电公司、互联网公司等都能以平等的身份参与到三网融合的进程之中。这样的结构将有利于三网融合进程的顺利推进，并能够最大限度地发挥三网融合相关方的积极性，也有利于通过共建共享的开放合作方式降低三网融合的总体成本。
其二，融合资本。邬贺铨认为，在三网融合的投资方面，比如说现在广电的有线电视公司是非常分散的，股权是多样化的，每个城市也不一样。广电正在整合，至少做到一个省份一个网。整合还要实现双向改造，这个过程需要投资。电信企业要把宽带化进一步扩展也需要投资。[8]对于三网融合，工业和信息化部以及国家广电总局有关负责人都曾表示，将采取包括国家投入资金在内的多种扶持政策，充分利用资本市场，通过资产重组、股份制改造等方式，推进各地分散运营的有线电视网络整合。[9]与此同时，据媒体报道，随着国内三网融合加快部署，整个市场格局面临着巨大的产业变革，除了国有的广电和电信部门加快部署，国内的民营资本也在为未来的市场进入积极准备。[10]如果三网融合进程没有一个开放而活跃的资本市场的支持，三网融合将成为无源之水。
其三，融合业务。三网融合进程涉及到不同网络背景的公司所提供的相类似的融合业务。目前已经开展的三网融合业务主要有IPTV、互动电视、手机电视、有线互联网等，有待进一步开展的三网融合业务有音视频点播、在线支付、互动游戏、电视理财、网络教育等全新业务。融合业务的开放性使得不同的公司可以根据自身特点和优势来选择相应的融合业务作为切入点，而不会出现由其中一家公司垄断所有融合业务的情况，或者出现所有从事融合业务的公司同时经营所有同类型业务从而导致同质竞争和恶性竞争，以上两种情况就是背离了我国三网融合宏观政策“全面实现三网融合发展，普及应用融合业务，基本形成适度竞争的网络产业格局”的初衷。
其四，融合模式。我国在三网融合政策中对三网融合模式提出了明确的要求。笔者认为三网融合所依托的运营模式应是走向开放的运营模式。当前能够开展全业务的电信网的业务合作方式逐渐走向了开放，我国电信公司寄予厚望的应用软件商店即是一例。有研究者认为：三网融合的未来趋势将是跨网跨屏，涉及终端、互联网门户等各个环节。三网融合不光是电信与广电的事，而是整个产业链的事。三网融合不是独家垄断经营，也不是企业无序竞争，而是优势互补、产业协作、资源整合。[11]
其五，融合服务。2010年4月9日，工信部、国家发改委、科技部、财政部、国土资源部、住建部、国家税务总局联合印发《关于推进光纤宽带网络建设的意见》，该意见提出“3年内光纤宽带网络建设投资超过1500亿元”，“城市用户接入能力平均达到8兆比特每秒以上，农村用户接入能力平均达到2兆比特每秒以上，商业楼宇用户基本实现100兆比特每秒以上的接入能力”。而有研究者认为，在宽带发展问题上，一方面需要明确我国的宽带发展目标，加大投入；另一方面，还需要采取有效措施把高昂的宽带资费降下来。只有如此才能够使得民众尽快享受到更为便宜、快捷的三网融合服务。[12]
其六，融合监管。从我国管理体制来讲，电信网、互联网主要由工业和信息化部门管理，广播电视网由广电总局管理。无论国际国内，三网融合是社会发展的趋势，是共同的发展目标。[13]大势已定，具体的监管方向也应该尽快明确。当前，在三网融合试点过程中，对于融合业务的监管，国务院三网融合工作协调小组办公室在2010年7月20日印发的《关于三网融合试点工作有关问题的通知》中明确为：“试点地区电信、广电行业主管部门要按照分业监管的原则，切实落实属地管理要求，加强安全监管，维护行业管理秩序，督促试点企业和单位落实安全责任，保障试点业务的协调有序开展。”[14]在三网融合试点过程中，融合监管尚未开展，分业监管仍是当前的主要监管形式。笔者认为，三网融合成功的一个标志就是有效融合监管机制的形成，融合监管机制过于迟滞将无法圆满实现三网融合政策的预期目标。
二、我国三网融合政策体系存在结构性缺失
我国三网融合的政策体系建构、内在利益驱动机制的协调、制度保障的深层次推进成为贯穿三网融合历史进程的重要政策要素。但是从现实情况来看，我国三网融合政策在上述三个方面尚存在结构性的不足。这些不足给三网融合进程造成了一定的影响。
（一）未能充分发挥市场作用，而以行政力量为主导进行三网融合协调，导致三网融合的创新动力不足。
三网融合启动机制中行政力量左右市场力量，未能形成以市场力量为中心的驱动格局。和我国电信体制改革的进程相似，我国三网融合的过程也是更多地依赖于行政力量的推动，而作为电信业、互联网业和广播电视业等各相关产业方仅仅被要求执行国家的相关政策和规定。因此在我国三网融合进程中，行政力量和市场力量将在政策执行层面面临多种利益冲突。在三网融合试点过程中，国务院三网融合工作协调小组办公室要求试点城市建立健全试点地区三网融合组织协调机构。试点地区省、市党委政府要组织宣传，电信、广电、公安等相关主管部门成立省级三网融合工作协调小组，负责当地三网融合试点工作的组织实施。[15]但是，该协调机构一是政府主导，二是过渡性质，其行政色彩过于浓厚，市场作用和价值难以得到充分展现。
（二）未能有效协调部门利益，尚未形成推进三网融合快速发展的内在利益机制。
当前，三网融合利益驱动机制中部门利益之争成为影响进程的重要障碍。从我国三网融合的历史进程来看，部门利益或局部利益干扰或左右整体网络融合进程和产业格局的痕迹非常明显。因此是否能够在三网融合政策体系内部建立合乎国家产业发展目标的利益驱动机制，将是决定我国三网融合是否成功的关键。
（三）未能提供完善的法律体系保障，未能针对三网融合监管体系提出明确的发展思路。
我国《电信法》长期难以出台，和我国电信体制改革、广电系统数字化进程以及三网融合进程的滞后都有着紧密的关联。我国此次三网融合的启动依旧是超前于深层次的制度保障的建构和完善。而《电信法》的缺失，也是当前三网融合进程缓慢，融而不合的制度性症结所在。
只有理顺深层利益驱动机制，并适时推进深层制度保障机制的建立，我国三网融合进程才能够达到预期的效果。
三、我国三网融合政策的结构性缺失亟待调整
如何使我国三网融合进程保持开放的特征和趋势呢？笔者认为，应从完善和调整三网融合的政策体系建构、内在利益驱动机制、制度保障这三个方面的结构性不足入手，发挥和解放三网融合政策的生产力。
（一）从国家管理层面，应在三网融合进程的推进机制中，理性、合理运用行政力量和市场力量，把握好双重推动力量的均衡。而笔者认为，只有充分利用市场力量和资本力量，开放的三网融合进程才能得以实现。如果将三网融合进程的主导权仍然归之于行政力量，而忽视了市场力量和资本力量的作用，将会导致三网融合总体力量的失衡，并将使其成为一个效率低下、生机缺失的产业领域。
（二）在产业发展层面，应进一步完善我国三网融合进程的利益驱动机制，以利于形成三网融合适度竞争的产业格局。在上海，交互式网络电视IPTV的异军突起使老百姓真切地感受到了三网融合的好处；在山西，电信运营商与广电部门合作，开拓出通信网、互联网和广播电视网三网合一的新“村通”模式；在杭州，政府希望通过视频、信息、通信业务的融合，打造一个可运营、能盈利的无线网。[16]因此，国家管理部门应该创造性地完善我国三网融合进程的利益驱动机制，彻底打通三网融合的部门利益藩篱。
三网融合试点方案规定，广电播出机构负责IPTV、手机电视集成播控平台的建设和管理，负责节目的统一集成和播出监控，而用户端、计费管理则由广电和电信双方协商确定，而电信企业可以提供EPG（电子节目指南）条目和节目，但需要广电播出机构审查后统一纳入节目源。[17]但是在三网融合的实践过程中，有些广电公司则放弃了对用户认证计费的控制权。因为他们发现IPTV用户是和电信的宽带用户捆绑发展的，没有电信配合是无法收费的。在央视的云南模式中将用户认证计费交由电信控制，这不失为明智之举。[18]
（三）在制度和法律层面，完善我国三网融合政策的制度保障体系之中，尽快推进我国《电信法》和其他相关法律制度的建设，并在融合监管体系构建方面进行有益的探索。工信部李国斌认为，在三网融合形势下，《电信条例》的一些规定已经无法适应电信业发展和管理对法律制度的要求。[19]我国《电信法》长期难以出台，和我国电信体制改革、广电系统数字化进程以及三网融合进程的滞后都有着紧密的关联。中国联通裴爱华认为：“从根本上实现三网融合，需要将试点过程中的成功做法和相关经验在法律层面予以明确，统一相关监管制度，消除影响融合的因素和问题，建立公平、公正、公开的规则体系。只有真正处理好电信、广电的监管法律体系与三网融合的关系，才能更好推进三网融合相关工作，更快实现国家提出的三网融合目标。”[20]邬贺铨认为，三网融合在监管方面必须先融合，在监管融合方面目前还没有提到议事日程，监管还是分业监管，这对三网融合发展非常不利。[23]笔者认为，只有将三网融合置于明确的法律框架之下，三网融合的融合监管问题才能够得到彻底的解决。