非自由民主政体的崛起，本文主要内容关键词为：自由民主论文,政体论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
下一个浪潮
美国外交官霍尔布鲁克（R.Holbrooke）在波斯尼亚1996年9月大选前提出这样一个问题：“假定选举是自由和公正的”，而当选者却是“公然反对和平和重新统一的种族主义者、法西斯主义者和分裂主义者，这倒是个悖论。”事实上这种现象不只是在前南斯拉夫，而且在全世界不断地出现。以民主方式选举出来的政府，尤其是那些连选连任的政府，习惯地无视宪法对它们权力的限制，随意剥夺公民的基本权利和自由。从秘鲁到巴勒斯坦，从塞拉里昂到斯洛伐克，从巴基斯坦到菲律宾，我们看到了在国际生活中令人不安的非自由民主现象的崛起。
西方几乎在一个世纪里都没有认识到这个问题。民主政体意味着自由民主——这套政治制度不仅有自由、公正的选举，而且有法治、分权、保护基本的言论、集会、宗教、财产自由权利。事实上后面的四大自由（可称之为宪政自由主义），在理论上不同于、历史上也有别于民主政体。诚如政治科学家施密特（P.Schmitter ）所言“自由主义作为政治自由的理念，或作为经济政策的一种原则，很可能与民主政体的崛起相一致。但它从来就没有牢固地和理智地与其实践联系在一起”。今天，自由民主这两个交织在西方政治生活中的组成部分，却在世界其他地方分开。民主政体方兴未艾，宪政自由主义却没有。
今天，世界193个国家中118个是民主的，它涵盖全球大多数人口（确切地说是54.8%），这与10年前相比有了很大的变化。受拥护的领导人，象俄罗斯的叶利钦和阿根廷的梅内姆常绕过议会，以侵犯基本宪政惯例的总统命令进行统治。当然，非自由民主政体也有差异，从阿根廷那样的温和侵犯，到哈萨克那样的近乎独裁，而罗马尼亚和孟加拉这类国家则介于这两端之间。上述例子具有典型性，1996～1997年的《世界自由》按政治自由和公民自由分别对国家作了排队，其标准大体上与民主和宪政自由主义相一致。介于顽固独裁和老牌民主政体之间的国家，有50%在政治自由方面强于公民自由。换言之，在今天世界上有一半民主化国家是非自由民主国家。
民主和自由
从希罗多德时代开始，民主，首先也是最重要的，是意味着人民的统治。这种把民主政体看作为挑选政府过程的观点，经托克维尔、熊彼特、达尔等人一再阐明，现已为社会科学广泛采用。亨廷顿在《第三次浪潮：20世纪末的民主化》一书中对此作了解释：选举、公开、自由和公正是民主的本质，是无法分离的必须条件。选举产生的政府也许低效、腐败、没有远见、不负责任，受制于特殊利益，无力制定出公共利益所需的政策。这些特征使这些政府不受欢迎，但不可能使它们不民主。民主是一种公共美德，但不是唯一的。只有当民主和政治体系中的其他特征区分开来，才能理解民主和其他公共美德间的关系。
这个定义也合乎对这个词的通常看法。如果一个国家保持竞争性的多党选举，我们把此称之为“民主的”。当公众参与政治活动增加时，便更加民主。但如果超出这个最低限度，仅根据一个国家保证广泛的社会、政治、经济、宗教等权利便给它贴上民主国家的标签的话，那民主这个词就不是一个描述性范畴而成为殊荣了。
另一方面，宪政自由主义并非关于选择政府的程序，而是政府的目标。它涉及植根于西方历史中的传统，这些传统谋求保护个人自主和尊严，反对来自国家、教会或社会任何一方的强制。这一术语结合了两个紧密相联的观念，那就是自由（它吸取了始于古希腊强调个人自由的哲学精髓）；和宪政（它依托于古罗马的法治传统）。宪政自由主义在西欧和美国作为捍卫从生命到财产的个人权利和宗教、言论自由的保障而得以发展。为了保护这些权利，它强调制约政府各部门的权力，强调法律面前人人平等，司法和审判公正、政教分离。它的大力鼓吹者包括诗人弥尔顿、法官布劳克斯通（W.Blackstone）、政治家杰斐逊和麦迪逊、哲学家霍布士、洛克、斯密、孟德斯鸠、穆勒和伯林。在它几乎所有的变体中，宪政自由主义都强调人类有某些自然（不可剥夺）的权利；政府必须接受基本法律，限制自己的权力，保护人权。
通向自由民主的道路
自1945年以来，西方政府大抵包含民主政体和宪政自由主义两方面。因此，它们很难想象以非自由民主政体形式或自由专制制度形式表现出来而使两者分离。但事实上这两种形式是“古已有之，于今为烈”。直到20世纪，西欧大多数国家是自由专制制度，或充其量是半民主国家。在现代历史的大多数时期里，欧洲和北美政府区别于世界其他政府的特征不是民主而是宪政自由主义。“西方模式”最好的象征不是大众投票，而是公正的审判。
东亚最近在重演西方的历史。在二战后与民主的短暂“调情”结束后，大多数东亚政府转向权威主义。在这段时间里，他们从专制制度转向自由专制制度，有一些国家则向自由的半民主政体迈进。大多数东亚政府依然是家长制或一党制的半民主，这使他们的选举是批准权力而不是真正的竞争。然而这些政府已给予其公民广泛的经济、公民、宗教权利和有限的政治权利。象西方一样，东亚的自由化已包括经济自由化，这对促进增长和自由民主是极为重要的。在历史上，与高度成熟的自由民主政体密切相关的要素是资本主义、中产阶级、高人均GNP。 今天东亚政府是民主、自由主义、资本主义、寡头政治和腐败的混合体，很象上个世纪之交的西方政府。
宪政自由主义已带来民主，但后者似乎没有带来宪政自由主义。与西方和东亚道路相反，在拉美、非洲和部分的亚洲，过去20年期间缺少宪政自由主义背景的独裁已让位于民主政体，但结果并不令人鼓舞。尽管从1991年以来，撒哈拉南非洲45个国家的大多数举行了选举（仅1996年就有18个），但许多国家的自由却遭受挫折。切奇（M.Chege ）是一位“非洲通”，他在评论民主化浪潮时得出的教训是，这个大陆过分强调多党选举，而相应地忽略了自由统治的基本信条。在中亚，即使在相当自由的条件下进行的选举（如吉尔吉斯斯坦和哈萨克斯坦），结果却产生了强大的行政部门和软弱的立法和司法部门，同时极少公民和经济自由。
尽管自由专制制度很可能存在于过去，我们今天能否描绘它们？到目前为止，一个小而有力的例子是香港。在1997年7月1日前的156 年时间里，香港受英国皇室任命的港督统治。直至1991年，它从没有进行过有意义的选举，但它的政府是典型的宪政自由主义政府，保证公民的基本权利和管理一个公正的司法体系和官僚政治。1997年8月8日《华盛顿邮报》刊出一篇题为《香港民主的毁灭》的社论，谈及了香港的未来。但事实上香港没有多少宝贵的民主，它所拥有的是一个权利和法律的结构。在今天的世界上，这个小岛可能没有太大的实践意义，但它有助于测出民主和宪政自由的相对价值。
绝对的权力
穆勒在其经典著作《论自由》中开宗明义：当一个国家成为民主国家时，人们常认为，最重要的是限制权力本身，那就是“对其利益与人民相对立的统治者作出反应”。一旦人民自我管理，这种担心似乎就不必要了，“国家不必对自己的意志保持警惕”。
宪政自由主义和民主政体间的张力集中在政府权威的范围问题上。宪政自由主义涉及限制权力，民主则关乎权力的集中和使用。正因为这个原因，许多18世纪和19世纪自由主义者看到了民主政体有削弱自由的力量。
在过去的10年里，宣称代表人民的民选政府不断地侵蚀其社会成员的权力和权利；权力侵蚀沿着横向（国家的其他部门）和纵向（地方当局、私人企业、非政府组织）进行。白俄罗斯的卢卡申柯和秘鲁的藤森是这方面的坏典型。即使象梅内姆这样真心实意的改革家，在他的8 年任期内也通过了近300个总统令，这大约是自1853 年以来阿根廷前任所有总统所下的总统令之和的3倍。曾获得60%选票的吉尔吉斯斯坦总统A·阿卡耶夫，在1996年初通过的全民公决中增强了自己的权力。他的新权力可以任命除总理之外的所有高级官员，他提名的总理人选如遭议会三次否决，他甚至有权解散议会。来自总统的横向侵权通常较明显；但纵向侵权更普遍。在过去的30年里，印度政府常以各种借口解散国家立法机关，把地方置于新德里直接统治之下。
侵权在拉丁美洲和前苏联国家特别普遍，很可能因为这些地区大多数实行总统制。总统制倾向于产生强有力的领导人，他们认为他们是人民的代言人——即使他们不超过半数当选。当他们的观点与立法机关、甚至司法机关发生冲突时，总统倾向于“以国家的名义”解决冲突，然后绕过谈判和筑构联盟这类令人厌烦的事务。虽然学者们争辩道总统制比议会制优越，但只要缺少象强大的立法机关、司法机关、政党、地方政府和独立的大学和媒体这类成熟、可供替代性选择的权力中心，侵权现象在任何一种政府形式中都可能发生。拉丁美洲事实上是将总统制和比例代表制结合在一起，产生民粹主义领导人和多党制——一个不稳定的结合体。
许多的西方政府和学者一直鼓励第三世界建立强大的中央集权国家。这些国家的领导人也认为他们需要权威来打破封建主义、去分裂牢固的联盟、凌驾于既得利益集团之上，并且给混乱的社会带来秩序。但它混淆了要求法制政府和要求强力政府的差别。当然，几乎没有人认为发展中国家不应拥有强有力的统治权力，但麻烦来自于他们集中了所有其他政治、社会、经济权力。在象内战这类危机中，立宪政府不能有效统治，但中止宪法权力，强化国家机器的做法，通常既不能带来秩序也无法产生好的政府。尽管无政府状态有自身的危险，但这个世纪对自由和幸福的最大威胁并非由无秩序造成的，而是由强势的集权国家造成的，如纳粹德国等。
50年前，发展中国家的政治家想运用极端的权力实施当时时髦的经济理论，如产业的国有化。今天他们的继任者想运用同样的权力将这些产业私有化。梅内姆方式的合理性证明，他们极度需要实施强有力的经济改革。事实上，宪政政府是经济改革政策成功的关键。东亚和中欧的经历表明：当政府（象东亚这类权威主义政府，或波兰、匈牙利和捷克这类自由民主政府）保护个人权利，包括他们的财产和契约，并创建法律和管理的机构时，资本主义和经济增长才随之而来。
最后，也许更重要的是，为行“善”而集中的权力最后有可能导致行“恶”。在1993年，叶利钦由杜马自身违宪行为而出格地进攻俄国杜马。从车臣战争到经济计划，叶利钦已表现出经常缺少对宪法程序和宪法限制的关注。叶利钦内心上可能是一个自由民主主义者，但他的行为已产生了一个超强的俄国总统。
种族冲突和战争
成熟的自由民主政体通常能协调种族分裂，无需暴力、恐怖，而且和其他的自由民主国家和平共处。但是缺乏宪政自由主义背景的分裂社会，若引入民主政体事实上会煽动民族主义、种族冲突、甚至战争。共产主义垮台后，迅速掀起了选举浪潮，民族分离主义者在苏联和南斯拉夫赢得了胜利，结果导致这些国家的解体。既然这些国家是通过强力结合在一起的，解体的本身对这些国家和外界并非坏事。但由于新建国家中的少数民族缺乏法律保障、组织或政治权力，快速的分裂已加剧了叛乱、镇压以及发生在波斯尼亚、阿塞拜疆和格鲁吉亚的战争。
选举要求政治家们为选票竞争。在缺少种族群体或同化功能传统的社会里，最容易按民族、种族和宗教划分来组织支持者。一旦某一个种族群体掌权，它总是排斥其他种族群体，宽容似乎是不可能的。人们能在象住房、医疗和救济品等物质方面达成协议，但怎能在一个国家的宗教问题上妥协呢？政治竞争如此不和会迅速转化为暴力。两位学者考察了60年代非洲和亚洲民主的“病因”，他们的结论是：“民主政体无法简单地在有强烈种族特权的环境中生存。特别是对非洲和中亚的最新研究已经证明了这种悲观结论”。
在过去的10年里，国际关系学者热烈地争论“民主的和平”问题——认为，两个现代民主国家之间不会发生战争。这个争论引发了一系列令人感兴趣的问题，甚至连统计材料都有争议。但即使数据是正确的，又怎么来解释它们呢？作为民主和平论始创者的康德（Kant）主张：在民主国家里由支付战争费用的公众来决策，因此，他们自然很谨慎。这个观点意味着民主国家比别的国家更太平。但事实上，他们比其他国家更喜欢战争，更频繁地发动战争，并有着更大的热情。他们只与其他民主国家保持和平。
当预测这种联系的背后原因时，其中一点很清楚：民主的和平事实上是自由的和平。在这方面研究处于领先地位的学者多伊尔（M.Doyle），在1997年出版的《战争与和平之路》一书中证明了，没有宪政自由，民主本身没有产生和平的因子：“康德不信任不受约束的民主多数派，他也不支持那种所有人都有权参与政治的主张。民主的和平，要么是普遍地，要么存在于民主国家之间。许多政治参与都是不自由的。在现代之前的2000年时间里，民众的统治广泛地与侵略或帝国的胜利联在一起。一般选举者明显偏爱的东西，很可能包含对其他民主政治的‘种族清洗’”。
自由和非自由民主政体之间的区分澄清了另一个重大的统计关系。政治学家斯奈德（J.Snyder）和曼斯菲尔德（E.Mansfield ）所运用的数字模型表明，在过去200年时间里， 民主化的国家发动战争比稳定的专制国家、或自由民主国家更为普遍。当政治体制开放时，利益不同的各种团体追逐权力，表达要求。政治和军事的领导人，常对旧政权残余分子戒心重重，他们认识到要成功必须借国家名义团结民众。结果总是侵略性的言论和政策盛行，并把国家拖入对抗和战争。从拿破仑三世的法国，魏玛时期的德国，以及幕府时代的日本，到今天的亚美尼亚、阿塞拜疆、米洛舍维奇的塞族，都是极典型的例子。这些例子表明，民主的和平极少需要民主政体。
美国道路
在民主事务中，美国人倾向于把自己的制度看作是一种其他国家都无法接受的难以控制的设计。但事实上，采用美国宪政结构的某些方面能改善非自由民主政体所面临的许多困境。对权力集中的恐惧，这一美国宪法的哲学基础在今天与1789年同样重要。美国制度最具特色的不是它的民主，而是它的不民主——尽可能地对选举中的多数派加以限制。三个政府机构中的一个是由9名不经选举产生的人出任终生法官。 美国参议院是世界上除无权的贵族院外最不具有代表性的上院。每个州不论人口多少，都有两名参议员。在整个美国的立法中，引人注目的同样不是多数人的权力，而是少数人的权力。为进一步制约国家权利，州和地方政府对联邦政府的每次权力侵蚀都要展开激烈的斗争。托克维尔称之为中介组织的私人企业和其他非政府组织构成社会内部的另一种制约力量。
美国制度建立在公然承认人性唯恶的基础上，认为掌权者不值得信任。麦迪逊的名言指出：“如果人是天使，就不需要政府”。在西方历史上另一个民主治理模式是建立在法国大革命基础上的。法国的模式相信人性向善。一旦人民是权力之源，权力就不应受限制，因为人民能创造一个公正的社会。大多数非西方国家都追随法国模式，但大多数国家都陷入了混乱、专制，或两者兼有。
当然，文化和社会的差异要求形式不同的政府结构，不需要全盘照搬美国模式。制定新的政策之前，明智的任务是恢复宪政自由传统，这是西方经验的核心，也是全世界良好政府发展的核心。在西方历史上，政治进步一直是在数个世纪里不断承认一个原则的结果。这个原则是《独立宣言》中告示的，“人类生而拥有某些不可剥夺的权利，政府是为这些权利实现而设置的”。如果一个民主政府不保护自由和法治，那么民主只是画饼而已。
自由的外交政策
对宪政自由主义的正确理解，使美国外交政策具有多重涵义。首先，它意味着保持一定的谦逊。与选举易于强加给一个国家相反，促进一个社会的宪政自由却困难重重。真正的自由化和民主化进程是渐进、长期的，选举仅仅是其中的一步。认识到这一点，美国政府和非政府组织应不断地推行一整套设计好的措施来援助发展中国家的宪政自由。
相反，缺少自由和公正的选举应被认为是一个缺陷，它属于专制。对政府的判断应根据与宪政自由主义相关的标准作出。经济、公民和宗教的自由是人类自治和尊严的核心。如果一个有限民主的政府稳固地扩大这些自由，那么它不应被贴上专制的标签。尽管象新加坡、马来西亚、泰国等这些国家提供有限的政治选择，但他们比专制国家或非自由民主国家更能为人民创造一个良好的生活、自由、舒心的环境。全球资本主义的压力能推动自由化进程。市场和道德能共同起作用。
最后，我们需要繁荣宪政主义。过于强调纯民主的一个副作用在于，很少为转型国家制定富有想象力的宪政而努力。宪政主义是为了防止权力集中和滥用职权而设计的一整套复杂的制约和平衡的制度。要达到这一切，并非简单地列出一系列权利就行，而要构建政府无法侵犯这些权利的制度。这必须包括无数个拥有权力的团体。
民主的不满
我们生活在民主时代。在人类历史的多数时期里，对个人生活、自由和幸福的威胁来自君主的绝对统治、教会的教条、独裁的恐怖、专制的铁腕统治。独裁和少数落伍的专制政府依然存在，但他们日益成为全球市场、信息传播媒体一体化世界的过眼烟云。民主不再是令人尊敬的选择，它只是现代时髦的一个部分。因此，21世纪治理的难题很可能在民主政体的内部。某些东西有着合法性“外包装”，从而更难对付。
非自由的民主政体借助于他们的民主而获得合法性，并由此获得力量。具有讽刺意味的是，非自由民主政体带来的最大威胁是使自由民主本身失去信誉，使民主治理蒙上阴影。这有前车可鉴。每一次民主浪潮都紧跟着一个反动。今天，面对着非自由主义病毒的蔓延，国际社会的强大作用和美国的重要性在于，巩固已扎根的民主政体，并鼓励宪政自由主义在全球逐步发展。缺乏宪政自由的民主不只是不完善，而且很危险，它侵蚀自由、滥用权力、导致种族分裂，甚至战争。80年前为把美国带入20世纪的威尔逊面对的挑战是，为了民主而让世界安定下来。在临近下一个世纪的今天，我们的任务是为了世界而让民主安定下来。
摘自美国《外交》杂志1997年第6期