论廉政制度的功能与结构，本文主要内容关键词为：结构论文,制度论文,功能论文,廉政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［内容提要］ 反腐倡廉是党和国家既定的方针。如何执行？本文认为，应建立廉政制度并合理设计其结构，即考试录用公职人员制度，实行回避、职位轮换、管理活动公开、高薪助廉的制度，财产申报、举报、司法独立、舆论监督的制度和奖惩制度。
［关键词］ 反腐倡廉 廉政制度 公职人员 预防功能 惩罚功能
反腐败要靠教育，但更要靠法制。这是党和国家开展反腐败斗争的方针，也是全国人民的共识。因此，认真研究廉政制度的功能，合理设计廉政制度的结构，对我们进行反腐倡廉，实现廉政兴国的目标具有十分重要的意义。
廉政建设是一项重大的社会系统工程。要防治腐败，保持廉洁，必须运用各种手段进行综合治理，即建立协调的廉政制度体系。无疑，在这一制度体系中，法律起着关键的作用。换言之，廉政制度也可以表述为廉政法律制度。所谓制度，是指在国家与社会中每个组织与成员都必须遵守的秩序或规则。一定的制度往往是依照法律规定建立起来的，因此制度与法律不可分割。而法律属于上层建筑的范畴，它的完善程度是社会文明的重要标志，因此也是一个国家进行廉政建设必须优先考虑的问题。
一
市场经济是社会主义中国的必然选择和不可逾越的历史阶段。市场经济从本质上讲就是法制经济。
法制经济的属性与廉政建设制度化、法律化的要求从本质上讲是一致的。市场经济的规范性呼唤国家管理工作的制度化、法律化，要求国家公职人员按规则办事，做到廉洁奉公、勤政为民。反过来，公职人员依法办事，廉洁自律，必将有力地保障公平竞争，促使经济主体遵纪循章、依法经营，促进市场经济的健康发展。因此，建立和实施廉政制度，对发展社会主义市场经济起着重要的支持和保障作用。
腐败现象作为权力的异化物将随着阶级和国家的存在而不断滋生。权力是政治的核心，是对他人的行为实施控制和影响的能力，它可以通过对财产权体系的控制来发挥其作用。自古以来，权力和财富两者既有区别，又有密切联系：财富有时可以换取权力，权力又常常可以用来索取财富。由于权力具有这样的属性和特点，所以对掌握权力的公职人员就存在着利用权力攫取财富的巨大诱惑力。在法律不健全、制度有漏洞的社会中，这种诱惑力就会转化为以权谋私的现实。特别是在市场经济条件下，这种现实性大大增加了：竞争原则会刺激一些人的投机心理和不正当的竞争行为，等价交换原则会渗透到人际关系以及国家政治生活和管理活动中去，诱发以权谋私与权钱交易的行为，利润最大化原则会使人产生极端利己主义和金钱至上的思想，导致不择手段地攫取财富。市场经济的消极因素在一定程度上引起了贪欲和权势欲的膨胀，腐蚀着社会主义的道德风尚，进而诱发腐败行为。由此可见，腐败现象是阶级社会特别是市场经济社会的共生现象。因此，腐败作为一种社会现象将会长期存在下去，相应地反腐败斗争也将是一项长期的任务，不可能毕其功于一役，我们必须作好长期作战的准备。历史的事实也正是这样的。建国以来，我国的反腐败斗争基本上采取了群众运动的方式，如1950年的整风运动，1951-1952年的“三反”、“五反”运动和整党运动，1953年的“新三反”运动，1955年的厉行节约运动，1956年的全党开门整风运动，1963年的城市“五反”运动，1962-1966年的“四清”运动，1982年的打击经济犯罪活动，1985年的清理整顿公司等。这种方式虽然在造成政治攻势和社会压力方面有一定的效果，但不能从根本上解决问题，往往是在开展运动时轰轰烈烈，腐败现象大为收敛，运动一过便冷冷清清，腐败现象又死灰复燃，滋生蔓延，然后在腐败现象蔓延到一定程度时又对其重新开战。如果我们建章立制，使反腐败工作制度化、法律化、经常化，就一定能做到防患于未然或将腐败消灭在萌芽状态，反腐败斗争必将事半功倍。因此，与长期存在的腐败现象作斗争，最有效的办法就是采用经常性的法律手段，建立持续不断、防微杜渐、防患于未然的廉政制度。
“法网恢恢，疏而不漏”。从中我们可以看出严密的法网对于反腐败的重要作用。在发展社会主义市场经济的进程中，全面地建立起与之相适应的法律体系和廉政制度，必将使贪婪者慑于严密的法网，觉得无空可钻无机可乘而彻底打消贪念。新加坡、英国、香港等国家和地区的腐败现象之所以很少发生，一个很重要的原因是其廉政法制健全和完善。例如，新加坡有《公务员守则和纪律条例》、《防止贪污条例》、《没收非法利益条例》等；香港有《港督特派廉政专员公署条例》、《防止贪污条例》、《防止贿赂条例》等。这些国家和地区廉政立法的内容十分广泛，对公职人员贪污、侵吞、索贿、受贿、经商、兼职、酬劳、债券、股票、捐资、言论、保密、奖惩等各个方面均有严格规定，从而为其廉政建设提供了坚实的基础。我们应当借鉴他们在廉政建设方面的成功做法，加快廉政立法，完善廉政制度。
二
那么，我们应如何建立我国的廉政制度呢？
腐败现象的出现，一个很重要的原因是腐败者本人的素质问题。“为政之要，首在择人”，因此把好公职人员的入口关是防止腐败的首要环节。有无科学的录用制度，录用一个什么样的人员，归根到底决定着整个国家建立什么样的工作班子，亦即由什么样的人掌握国家实际管理权的问题。录用直接影响着公职人员的素质和构成，关系着国家公职人员队伍的纯洁性，录用不当，让不合格的人进入国家管理队伍，不但影响管理的质量和效率，而且有可能发生滥用权力、以权谋私、贪赃枉法等腐败现象。不仅如此，录用工作本身也反映着党风政风的好坏。录用工作认真负责，任人唯贤，严格按照条件和程序录用公职人员，这是党风政风好的一个表现；在录用工作中马虎从事，任人唯亲，讲关系开后门，这本身就是一种腐败行为。我国早在隋唐两代，就开始采用科举制录用官吏。科举制的核心是考试，即封建制国家根据管理的需要设置若干科目，举行公开统一集中的考试，然后根据考试成绩择优录用官吏，而且科举制度中还设有“清廉守节”的内容。科举考试类似于现代社会的公务员录用考试，能达到选贤择优、正心治国的要求，从而使封建社会的贪污腐败之风在官吏的选拔任用上便得到一定程度的控制。现代资本主义国家的公务员录用实行考任制、选任制、委任制或聘任制，其核心亦是公开考试、择优录用。英国、芬兰、丹麦、瑞士等国的公务员以清廉高效闻名于世，很少发生官员贪污腐败的事情，日本阁员、党魁中的腐败现象十分严重，但业务类公务员却品行端正，清正廉洁，这与上述国家实行考试录用公务员制度、录用时十分注重应试者的业务能力和道德品质有很大的关系。我国的公务员制度始建于1993年。按照《国家公务员暂行条例》的规定，公务员的录用方式分为选任制、委任制、考任制和聘任制四种。其中，对初级公务员明确规定按照德才兼备的标准实行公开考试、平等竞争、择优录用的原则，无疑有利于把好公务员的入口关，使公务员队伍的廉政建设从一开始就纳入法制的轨道。因为只有廉政才能勤政，才能专心致志地做好本职工作；同时，对国家权力机关的工作人员以及法官、检察官亦应实行公开考试、平等竞争、择优录用的原则，以保证所有公职人员的良好素质。
公职人员在任职期间如何处理与亲属之间的关系，是衡量其是否廉洁的一个重要标志。长期以来，我们片面强调教育的作用，试图通过政治与道德手段来帮助公职人员正确地处理其与亲属之间的关系，自觉地杜绝说情风和关系网的影响，但实践证明这种做法由于标准不一致和缺乏强制性，因而容易发生因人而异、办事不公的弊端。回避制度的建立有效地解决了这一问题。我国早在明、清两代就有了回避制度，如明代有“南人北官、北人南官”的做法；清代顺治年间规定，在京师中央各部院里，有嫡系的不得在同一衙门里任官，官品低的可以调走；户刑两部里的湖广司官吏不得由湖广人担任，户部官吏不得由苏州人担任。西方资本主义国家也大都规定有回避制度。如瑞士《联邦公务员法》规定，因近亲或联姻不得同时任职；奥地利《官员法》亦规定，有夫妻关系、直系亲属关系、不超过三代的旁系以及联襟和联姻等关系的官员，一方对另一方有直接下达指标、进行监督、管理钱财或帐目的权力的，不得安排在同一单位工作。我国法律对公职人员的回避作了比较全面的规定，共分三种情况：第一，亲属回避。我国公务员暂行条例第61条规定：“国家公务员之间有夫妻关系、直系亲属关系、三代以内旁系血亲以及近姻亲关系的，不得在同一机关担任双方直接隶属于同一行政首长的职务或者有直接上下级领导关系的职务，也不得在其中一方担任领导职务的机关从事监察、审计、人事、财务工作。”第二，地区回避。我国公务员暂行条例第63条规定：“国家公务员担任县级以下地方人民政府领导职务的，一般不得在原籍任职。但是，民族区域自治地方人民政府的国家公务员除外。”第三，公务回避。我国公务员暂行条例第62条规定：“国家公务员执行公务时，涉及本人或者涉及本人有本条例第61条所列亲属关系人员的利害关系的，必须回避。”此外，我国刑事诉讼法、民事诉讼法、行政诉讼法、公证暂行条例对审判人员、检察人员、侦查人员、公证人员的公务回避也作了明确规定。严格地执行这些规定，就可以从法律上为公职人员的清正廉洁创造有利条件，防止关系网、裙带风的形成，杜绝不正之风和腐败现象的发生，保持公职人员的客观、公正和廉洁。
担任领导职务或某些工作性质特殊的非领导职务（如审判、检察、海关、公安等）的公职人员，实行职位轮换制度十分必要。这对于增加特定公职人员的阅历，提高其能力，保持其高风亮节均具有极其重要的意义，特别是对于防止宗派主义、山头主义、官僚主义和腐败现象的发生具有独特的作用。因此，应以法律的形式对职位轮换的对象、范围、种类、条件、时间、程序等作出具体明确的规定，以使这项制度更加完善。
遏制腐败的最强大力量在于全社会的监督，包括党派的制约、新闻的揭露以及公众的眼睛，这将构成一张严密的社会监督网，但其作用的发挥要有一个根本的前提，那就是公职人员管理活动公开化。只有将管理依据、管理过程以及对具体事件的处理方式和结果等向全社会公开（涉及国防、外交、国家安全等需要保密的除外），允许新闻记者和社会公众查阅文件或档案，了解情况，社会监督才有可能实现，否则将无从进行。同时，与市场经济的公开性相适应，权力的公开运行必将有利于增强权力的公共性和透明度，也能有效地防止其私有化和商品化，使公职人员无法弄虚作假和私下进行权钱交易，如对土地出让实行公开拍卖或公开招标，就可以堵塞协议出让导致私下交易的漏洞。因此，应尽快制定《国家管理活动公开法》，建立完善的管理活动公开制度，将权力置于人民群众和社会舆论的监督之下，使其无法异化、滥用而永保公正与廉洁。
公职人员担任国家公职后，就承担了依法履行职务，做好本职工作的义务，同时也获得了领取薪金和享受各种福利待遇的权利。资本主义文官制度和廉政建设的成功经验之一，就是实行高薪养廉。如新加坡总统和总理的月薪分别为39452新元和38275新元，内阁部长为22100-27825新元，初级公务员为1000新元以上。此外，政府还要给每个公务员积存相当于工资20%的公积金，另有表现津贴和汽车津贴，用于购房购车和退休后的养老金等。外国的高薪养廉制度不一定适合于我国，但我们认为在我国提“高薪助廉”比较恰当。当然这里讲的“高薪”是相对于国有企业相当人员的平均工资水平而言的，不可能与西方国家的高工资相比。我国公务员暂行条例第66条规定：“国家公务员工资水平与国有企业相当人员的平均工资水平大体持平。”这显然不尽合理。因为，国家公职人员获得职务资格前要接受长期的教育和训练，要花费巨额成本，而且他们从事的是一种需要高度智力、精力、责任且承担巨大风险的管理活动，是一种脑力劳动；他们又不能在社会上兼职，没有其他收入来源，因而相应地应当获得较高的报酬，使之同其资格和工作成本相当。故应修改国家公务员暂行条例的现有规定，适当提高公职人员的薪金。
三
国家公职人员在任职期间是否廉洁，其财产状况是一个重要的反映和衡量标准。因此，许多国家纷纷建立了公职人员财产申报制度。例如，美国《政府官员及雇员道德操行准则》规定，总统、副总统、部长等高级官员在任职时应公开本人及配偶的财产状况，以后按月申报；政府官员逾期不报的，将受到司法部（美国联邦检察机关）起诉，一旦发现有违法收入，立即处理；申报单可供新闻单位和公众查阅。澳大利亚《公职人员条例》规定，公职人员必须登记本人、配偶及子女的财产，项目包括股份、房地产、债券、储蓄、投资及每件价值五千澳元以上的财产等；为保证政府部长及两院议员为政清廉，联邦议会还于1990年10月9日通过决议，规定他们必须登记本人、配偶和子女的有关钱财的收益。1993年韩国总统金泳三开展“浚源运动”，规定凡国家公职人员必须按规定公开财产，以显示其财产来源及纳税情况，结果从中揭露出大批贪官污吏。
总之，建立财产申报制度是许多国家廉政建设一条十分成功的经验，也是一项极具威慑力的防腐措施。他山之石，可以攻玉。我国亦应尽快以法律形式规定财产申报制度。其内容应包括：第一，所有公职人员在任职前、任职期间和离任时应自动向审计机关申报本人、配偶及子女的财产状况，如实填写财产状况清单（含工资收入、股份、债券、投资及收益、储蓄、每件价值一定数额以上的财产以及所有支出等），从而为国家专门监督机构经常了解和掌握、审查公职人员的廉洁状况提供最直接证据。第二，公布公职人员的财产状况。审计机关应当定期公布公职人员申报的财产状况，新闻单位和社会公众也可以查阅或披露；申报结果的公布有利于全社会对公职人员实行广泛的监督和控制，使财产申报制度产生强大的威慑效应。第三，审计机关对公职人员申报的财产状况进行查核。查核可以主动进行，也可以根据公民的举报进行。第四，进行离任审计。由于公职人员手中执掌着国家权力，具有合法的身份，其实施贪污受贿等腐败行为具有很强的隐蔽性，因而在任职期间没有被发现的情况亦不在少数。如果不采取有效措施，那部分公职人员就可能逃避清查，逍遥法外，这是法律所绝对不能容许的。根据我国的实际情况和一些地方的成功经验，比较好的办法是对公职人员进行离任审计，即以法律的形式明确规定在公职人员退休、离休、晋升、调任、轮换时予以审计，审查其有无经济问题。通过审计，使腐败者或受到处罚，或不能异地做官，或不能正常晋升，从而保持公职人员队伍的纯洁性。第五，对违反申报者进行处罚。对不按规定进行财产申报登记或在申报时伪造证明、弄虚作假者应规定相应的处罚措施，以保证申报工作的顺利进行。
公职人员中的少数贪婪者如果产生了腐败行为，那么如何及时和有效地发现呢？这是对腐败进行惩罚首先必须解决的问题。实践证明，建立和实施举报制度是揭露、证实进而惩罚腐败的有效方法。中共中央在1988年5号文件中明确指出：“要建立并逐步健全人民检举制度，在各级监察机关和检察机关设立举报中心，以及时揭露党和国家机关工作人员利用职务之便进行贿赂、贪污、偷税、抗税、挪用公款、出卖国家秘密以及其他违法违纪行为。”随后，最高人民检察院发布了《关于认真贯彻中共中央(1988)5号文件的通知》，要求各级检察机关设立举报中心，并要求各级检察院的领导要高度重视这项工作，采取措施，调配人员，加强指导。1988年3月，深圳市人民检察院率先建立了全国第一个经济罪案举报中心。它开辟了群众控告、检举的渠道，显示了依靠群众与犯罪作斗争的威力，此举得到最高人民检察院和党中央的肯定。之后，全国各级检察机关和监察机关纷纷建立举报中心（站、室），公布举报电话，收到了良好的效果。据统计，全国检察机关和监察机关查处的各种违纪违法或犯罪案件，80%的线索来源于群众举报。这说明，举报制度作为民主制度建设的一个重要组成部分，已成为揭露和惩罚腐败的主要途径，是廉政建设的一项基础工作。但另一方面我们必须看到，我国目前举报者的处境并不乐观，遭受打击报复的情况相当严重。仅据1991年的不完全统计，全国就有一万多举报者受到各种打击报复，其中3人惨遭杀害。因此，在最高人民检察院制定的《人民检察院举报工作若干规定》和监察部制定的《监察机关举报工作办法》的基础上，我们应全面总结举报工作经验教训，尽快制定《举报法》，对举报机构、举报原则、举报范围、举报形式、举报程序、奖励和保护等问题作出具体明确的规定，以进一步完善举报制度，动员广大人民群众与腐败行为作斗争，进而有效地揭露、惩罚和威慑腐败。
对于举报、审计揭露出来的腐败行为，需要有坚强有力的机构来进行调查和处理。在国外，一些国家和地区在腐败肆虐时，都曾设立了专门的反贪污机构，有的至今仍在有效地行使职能，如香港设立直接对港督负责的廉政专员公署、新加坡设立直属总理领导的贪污调查局、泰国设立总理直接指挥的肃贪委员会、美国设立独立检察官等。这些独立机构对于震慑犯罪，防止腐败，查处贪官起到了高效而有力的作用。在我国当前，对于公职人员实施的一般腐败行为尚未构成犯罪的，由监察机关负责调查和处理；已经构成犯罪的，由检察机关立案、侦查和向人民法院提起公诉。这种对腐败案件由不同机关进行调查的做法，容易出现分工不明，职责不清，进而越权行事、滥用权力、互争管辖或互相推诿，大家都有调查权，结果大家都不去调查等不良现象，因而极大地削弱了调查的质量和效率。为此，我们有必要借鉴其他国家和地区的经验，将监察机关合并于人民检察院，建立独立的反贪污贿赂机构，统一负责腐败方面的违法犯罪案件的调查工作。独立统一的反贪污贿赂机构可以使举报、侦查（调查）、预防、情报、教育工作一体化，做到查处违法与惩罚犯罪并举，打击和预防相结合，也可以加强工作人员的专业化、工作程序的规范化和技术装备的现代化，对腐败行为实施更有效的调查和打击，而且独立统一的机构将形成巨大的威慑力量，产生巨大的威慑效应，震慑腐败分子，也可预防腐败行为的发生。同时，我国各级人民检察院及其所属的反贪污贿赂机构和各级人民法院在组织上人事上均受同级党委领导，在编制经费上由同级政府划拨，在业务上则受上级机关领导或指导。这种多重领导、政出多门的体制极大地削弱了这两个机关的反腐败功能，使之在查处同级党政领导或与之有关的腐败案件时往往受到干扰，甚至无能为力。我们认为，解决这一问题的唯一出路是实现司法独立。在当代大多数国家的政治体制中，以法院为中心的司法系统被赋予独立的地位是天经地义的，尤其是在以市场经济为基础的国家权力结构中，司法权的独立对于经济竞争的公平进行和社会秩序的稳定起着至关重要的作用。在发展市场经济过程中出现某些腐败现象不足为奇，也并不可怕，可怕的是我们不去运用避免权力滥用和保障社会经济秩序的有力手段和成功经验。司法公正一般被认为是实现社会公正的最后的和最有效的手段，如果司法的独立性和公正性不能保证，连法院、检察院这样的执法机构都因不公正而失去公众信任，那么建立公平竞争的社会主义市场经济秩序就将是一句空话。因此建立司法独立制度，是保障公正、防止腐败的根本性措施，而要做到这一点，就必须在司法机关实行不受地方干涉的垂直领导体制，可象军队、海关、银行、邮电管理一样实行中央直接领导。
在廉政建设中，舆论监督制度具有独特的功能与优势，应引起我们的高度重视。因为舆论对腐败行为的普遍憎恨、强烈谴责、勇敢抨击和无情揭露，将对贪婪者构成广泛、持久而有力的社会威慑，使之通身冷汗、胆战心惊、望而生畏、收敛贪欲，从而使腐败的行为得到遏制乃至消除。在世界各国，新闻工具对腐败进行成功揭露的事例不绝于耳，层出不穷。日本新闻界对“利库路特案件”穷追猛打是舆论监督的成功范例；美国新闻界对涉及前总统尼克松的“水门事件”和涉及现任总统克林顿的“白水事件”以及前国务卿贝克动用军用飞机作私人旅行（花费公款37万元）案抓住不放、打破砂锅问到底的决心和毅力令世人瞩目。其特点是：越是位高权重的人，就越是容易成为“众矢之的”，稍有不轨行为，就可能被公之于众，而且各新闻工具常常是联合行动，越战越勇，志在必得。很多官员的腐败行为并没有触犯刑律，但很快就会被舆论遏制在萌芽状态，贪官污吏不是掉了乌纱帽就是丢尽了脸面。有鉴于此，我们亦应尽快制定《新闻法》，赋予新闻工具对腐败进行自由揭露、曝光和对廉政进行大力宣传、报道的功能，建立起具有巨大威慑力的舆论监督制度，充分发挥其在反腐倡廉中的职能作用。
建立科学的奖惩制度，是反腐败的最后一道防线，也是廉政建设的一项重要措施。这是因为，只有奖罚分明，匡邪扶正，褒贬有力，才能有效地倡行廉洁，震慑腐败，使各项廉政制度真正落到实处。这就要求，一方面，我们应当建立完善的奖励机制，对廉洁奉公的公职人员分别给予通报嘉奖，在报刊电台上报道其廉政事迹，或者给予物质奖励，其中业绩特别突出的还应予以晋升，为其他公职人员树立榜样；另一方面，我们还应建立合理有效的惩罚制度。目前，我国对腐败分子的惩罚有政纪惩罚、党纪惩罚、刑罚惩罚和经济惩罚等制裁手段。惩罚的作用有二：一是国家通过建立惩罚制度，确定腐败与惩罚的关系，并告之世人，腐败就意味着要受到惩罚，从而使有贪欲的人产生畏惧心理而不敢贪；二是法定机关依法对腐败分子给予应得的惩罚，将腐败与惩罚关系具体化，从而使贪官污吏因为吃到受罚之苦而不再贪，其他人目睹腐败者受罚之苦后出于趋乐避苦的本能也不敢贪。有效的惩罚必然使腐败分子得不偿失甚至倾家荡产，名利俱损、前程尽毁甚至以生命为代价，损失巨大且无可补救和挽回。据此，对腐败的惩罚措施主要应考虑以下几种：(1)对情节特别严重的腐败分子处以死刑；(2)没收腐败分子的全部财产；(3)对所有腐败分子均处以其非法所得几倍乃至几十倍的罚金（我国刑法尚无此规定），使其倾家荡产，得不偿失；(4)开除公职，并规定腐败者终身不得再担任公职；(5)剥夺腐败者的一切荣誉称号和退休金；(6)在报刊广播电视上予以公开披露，使腐败者身败名裂，丢尽脸面；(7)对查处腐败者进行成本核算，要其负担国家防范及查处的全部费用；(8)对腐败的审判、检察、侦查、监察、海关、环保等执法人员必须给予比一般公职人员更严厉的处罚。
四
综上，廉政制度的结构可用下图表示：
基本结论：笔者设计了廉政制度的基本框架，共有四道防线：把好考试录用这一入口关是第一道防线；实行回避、职位轮换、管理活动公开、高薪助廉制度是第二道防线；建立财产申报、举报、司法独立、舆论监督制度是第三道防线；健全惩罚制度是第四道防线。这四道防线能有效地预防腐败，从而形成预防、揭露、惩罚、预防的良性循环。同时，在上述各项制度中，既有具有事前预防功能的廉政制度，又有具有揭露、惩罚功能的廉政制度，从而将预防和惩罚有机地结合在一起。总之，预防和查处并举，反腐与倡廉并重，奖励与惩罚结合，就一定能搞好廉政制度建设，实现廉政兴国的目标。
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