当前我国地方税税权划分存在的主要问题，本文主要内容关键词为：地方税论文,当前我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
地方税税权划分是一国税收制度的重要组成部分，也是我国当前和下一步完善地方税体系、推进国家税制创新需着力解决的一个重大问题。近年来尽管我国经过分税制改革，已初步奠定了地方税体系的基础，但这只是一个雏形，从建立规范的分税分级财税管理体制的要求看，当前地方税税权划分方面仍存在着一些突出问题。
税收高度集中的状况尚未完全打破，远远不适应向分权型转化的财政管理体制
在传统中央集权型的财政体制下，中央与地方政府的税收分配关系是，政府统一征税，然后再将税款在上、下级政府之间进行分割，不涉及或很少涉及税权分配问题。而实行分税制财政体制，则不仅要求中央与地方政府之间划分税种，还要求适度划分各自的税权，这是责任、权限、利益的有机结合和统一，是分税制财政对税收管理体制的基本要求，也是新体制下正确处理中央与地方财政税收分配关系不可回避的问题。但从当前的现实看，在分税制新体制下，虽然中央税、地方税已大致明确，地方税的征管权也基本上下划到地方一级，但税权高度集中的状况尚未完全打破。这主要表现在税收立法权仍高度集中于中央。现行《国务院关于实行分税制财政管理的决定》就此明文规定：“中央税、共享税以及地方税的立法权都要集中在中央，以保证中央政令统一，维护全国统一市场和企业平等竞争”。按照这一规定，目前几乎所有的地方税税种的税法、条例及其实施细则都是由中央制订和颁发的，只是把屠宰税、筵席税的某些税权（如是否征收及征收额度）下划由地方决定。地方税的其它税权如税收优惠政策和减免政策也完全集中在中央，地方不再拥有一这权限。这样一种过度集中型的税权管理模式很难符合我国各地复杂的经济情况和千差万别的税源状况，不利于地方政府事权与财权的统一，也不利于地方政府利用税收杠杆调控地方经济的正常健康发展。
地方政府的收费权限和收费规模日益膨胀，与市场经济下政府通行的规范化分配方式相悖
从国外市场经济国家的情况看，政府分配历来以税收分配为主，收费分配为辅，而且将政府收费纳入政府统一的预算管理。而我国当前的现实是，在税权高度集中、地方缺乏必要税权、而且地方财政收支矛盾日益突出的情况下，地方的收费权限和收费规模却在膨胀，与国外市场化国家较为规范的分配格局形成鲜明的反差。近年来地方各级政府以各种行政性收费方式参与社会收入分配的现象日益严重，无论是收费种类，还是收费数额，都已经超出了地方税收入规模。据了解，当前地方各级政府及其职能部门的收费项目繁多，以大项计在400项左右， 按小项划分则要高达几千项。按照部门分类，各种收费涉及近百个部门，其中主要集中于工商、交通、教育、城建、公安、土地管理及企业主管局。如工商行政管理机关收取的企业、个人登记发照费、年检费、商标注册费、市场管理费，交通部门收取的养路费，公安部门的车辆年审费、换发牌照费、治安管理费等。这些行政性收费单项看来数额不大，但由于收取面广、周期短、重复次数多，总量十分可观。据有关资料，省级以下政府部门和事业单位的收费和基金数额许多都是超过当地的税收收入的。据不完全统计，河北省1996年各种收费和基金项目1200多项，涉及20多个部门，金额为146亿元，相当于地方税收的1.7倍，省级地方财政收入的96.3%。而且目前这些收费、基金等收入主要由地方有关部门自收自支，在财政体制外循环。上述地方收费扩大化的趋势是在我国经济转轨时期伴生的一种独特分配现象，具有一定的客观背景，主要是因为在地方税收入满足不了地方支出而且缺乏必要税权的情况下，地方“正门不通走旁门”，没有税权就滥用收费权。比如车船使用税的征收，规定凡在中国境内拥有并且使用的车船都是车船使用税的征税对象。但因这一税种的税率低，所征税款远远不能满足交通建设的需要，政府先后出台了养路费、车辆购置费、交通管理费、过路费、公路基金、交通基金等，据有关统计，一年所收上述费金比车船使用税超出50倍之多。这种现象在国外是少见的，发达国家建设基金主要是通过立法征税来解决的，而我国则呈现出收费大于收税的趋势，这是一种非规范的政府分配行为，亦是国家分配政策权日益分散的表现。在某种程度上讲，地方收费权的扩张也是地方缺乏必要税权的必然结果。
地方税收入征管领域中的问题不容忽视
税收征管权是税权的一个重要内容，在这次财税改革中，虽然建立了地税机构负责地方税的征收管理，但国税局和地税局在地方税征管权限的划分上仍存在一些问题需要研究解决。一是从税款征收权来看，国税局与地税局的征管权限交叉，部分属于地方性的收入如个体税收、集体税收及涉外税收中的地方税收等仍由国税局代征，而地方政府对属于自己的收入又不能充分行使管辖权，这样与建立国税、地税两个税务机构的初衷不完全相符，未能完全实现按照收入归属划分税收征管权限的目标。二是征税权与其它执法权相脱节。部分地方收入由国税局代征后，其它执法权和管理权、检查权、复议权的归属如何与征税权一致起来，存在不少矛盾难以解决。三是现在对95%以上的个体户采取定额征税的办法，执法上难免有一些弹性，个体户税收由国税局代征，那么就意味着地方政府对定额中属于地方税收入的部分难以实施有效征管。他们从维护自身利益出发，容易与国税产生一些难以协调的矛盾。四是从税务管理权看，按照现行规定，地税部门只对单纯缴纳地方税的纳税人具有税务登记权，而对既缴纳增值税又缴纳地方税的纳税人没有税务登记权，造成征税权和管理权的脱节，使地方税务机构难以有效地控制地方税源，淡化了这些纳税人到地税机关申报纳税的意识。此外，发票管理是税源控制的一个重要基础工作，但现在对普通发票的管理按流转税的归属划分，造成了地税部门对所管的大多数纳税人，没有发票管理权，失去了“以票管税”的有效手段。
中央与地方的税权划分不仅是税收制度体系的一个重要内容，而且是正确处理政府间分配关系的一个重要基础。根据当前的现状问题及国际经验，下一步调整和完善中国的地方税税权划分，从总体思路上需要把握以下三个要点：一是中央需要保持相当的税权集中，高度分权的模式行不通。选择中央税权集中为主的模式，一方面是出于中国国情的考虑，另一方面也是对国际有益经验借鉴的必然结果。二是摒弃传统的税权过度集中模式，走适度分权的道路。中央与地方的税权划分，虽然必须确保中央的主导支配地位，但决不是说中央集中的税权越多越好，更不是说完全由中央统揽起来。正确的选择应该是：从中国国情和现实问题出发，摒弃传统的税权过度集中模式，走适度分权的道路，包括赋予地方一定的税收立法权。三是在适当分散税权的同时，必须整顿规范地方的收费权。要按照现代市场经济的导向，将现行各种名目的收费按其性质类别分流归位，还其本来面貌，各自发挥其特有的功能作用。对不合法、不合理的收费（基金）要继续清理整顿，尽快坚决取消；对体现政府职能，属于税收性质和具有税收功能的收费，要实施“费改税”；对不再体现政府职能，可以通过市场形成的收费，转为经营性收费，并依法征税；对符合国际通行做法，又属必要的少量收费，仍予保留，但收费标准要适当，并要有严格的制度规定。