社会保障法与劳动法的界定（下），本文主要内容关键词为：劳动法论文,社会保障论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
二、从调整对象与调整方式上透视两类立法的关系
笔者认为，劳动法与社会保障法应当是相对独立、相互并列的两个法律部门。两个法在一 定阶段虽有交叉，但这并不是一种常态。从上述三种流行观点暴露出来的一个突出问题是从 未调整对象与调整机制的角度对劳动法与社会保障法的关系进行研究。其实，劳动法与社会 保障法将形成完全不同的调整对象与调整方式。
（一）两类立法在调整对象上的区别
劳动法与社会保障法在调整对象有根本的差异。以社会保障中与劳动法较为接近的社会保 险为例，可以概括出两者的区别：
第一，性质不同。劳动关系与劳动过程相联系，社会保险关系与社会保障相联系。
第二，主体不同。劳动关系涉及的是劳动者与用人单位的双方关系，而社会保险关系涉及 的关系则更为复杂。在养老保险中至少涉及国家、保险经办机构、用人单位、劳动者四方主 体；在医疗保险中则更涉及医院、药店等一些主体。
第三，内容不同。随着市场经济的发展，劳动关系具有多重性，即一个劳动者可以建立多 个劳动关系；基本的社会保险关系具有单一性，一个劳动者只能建立一个社会保险关系。
第四，后果不同。劳动关系引发的劳动争议，由于具有某些私法关系的特点，主要适用民 事程序来解决；社会保险争议引发的争议，由于具有较强的公法性，应主要采用行政诉讼程 序。
（二）两类立法在调整模式上的区别
作为我国劳动法调整对象的劳动关系是兼有人身关系和财产关系性质，兼有平等关系和隶 属关系特征的社会关系。劳动关系的特点，决定劳动法是公法与私法相融合而产生的法律部 门，也决定了劳动关系的调整适用基准制度、合同制度。随着法律制度的实施，劳动关系将 纳入一种多层次的调整模式。这一调整模式由三个层次构成：
第一层次是宏观的层次，涉及全部劳动关系。劳动力是作为社会的劳动力来进行规定。国 家根据劳动关系具有隶属关系和人身关系的特点，制定适用于全部用人单位和全体劳动者的 劳动基准法。劳动基准法在立法上以强制性规范为主要特点。劳动法通过倾斜立法的方式保 障劳动者的权利。用人单位可以优于但不能劣于基准法所规定的标准。例如，在工资立法中 ， 规定上限，确定最低工资，用人单位确定的工资，只能高于规定，不能低于规定；在工时立 法中，规定上限，确定最高工时，用人单位确定的工时只能短于规定，不能长于规定。劳动 基准法是关于劳动权利和劳动义务的法定内容，这部分法定权利、义务是对约定权利、义务 的限制。我国将过去对劳动关系的全面规定，改变为一种最低标准的立法，即能使劳动者得 到最基本的保护，也为劳动关系当事人的平等协商、用人单位行使自主权留下充分余地。劳 动基准法在三个层次中，具有最高的法律效力，对违反劳动基准法的行为，应建立起一套以 劳动监察为核心的，强制程度很高的执法体系。
第二层次是中观的层次，涉及集体劳动关系。劳动力是作为集体的劳动力来进行规定。劳 动关系具有财产关系和平等关系的属性，决定了这种关系的双方当事人，即劳动者和用人单 位须以物质利益为动因，进行协商。劳动法中的任意性规范，给劳动关系当事人的协商提供 了依据。然而，劳动关系具有隶属关系的属性，劳动者处于相对弱者的地位，又使这种协商 难以完全作为一种个别劳动关系来平等进行。劳动关系具有人身关系的特点更使这种失衡导 致极其严重的后果。劳动者个人意志通过劳动者团体表现出来，由劳动者团体代表劳动者与 劳动力使用者交涉劳动过程中的事宜。集体劳动关系的出现有助于克服个别劳动关系的内在 不平衡。劳动者组织成为工会与用人单位签订集体合同。集体合同是在劳动基准法的基础上 ，对该用人单位全体劳动者的整体内容进行约定。集体合同的法律效力低于劳动基准法，而 高于劳动合同，因集体合同产生的争议，适用调解和仲裁程序，当事人在法定范围内，可以 处置自己的权益。
第三层次是微观的层次，涉及个别劳动关系。劳动力是作为个体的劳动力来进行规定。劳 动者个人与用人单位签订劳动合同。劳动合同是在劳动基准法和集体合同的基础上，对劳动 者个人的劳动关系进行约定。劳动合同的效力低于集体合同。在现代化大生产的条件下，劳 动 关系的当事人在劳动基准法和集体合同限定的范围内，有权处置自己的权益。通过劳动合同 签订、履行、终止以及变更、解除，调节劳动力的供求关系，既能使劳动者有一定的择业和 流动自由，又能制约劳动者在合同期履行劳动义务和完成应尽职责，从而使劳动力有相对的 稳定性和合理的流动性。
社会保障法从调整模式上看则更强调国家的作用。社会保障包括三方面的内容，即社会救 济、社会保险、社会福利，这三方面也构成三个层次。
社会救济是由代表国家的有关部门（如民政部门）向因意外条件或自然灾害等原因造成的生 活困难给予物质帮助的一种形式，例如，对因自然灾害造成的部分地区、部分居民的暂时困 难的资助，对残疾军人和军烈属抚恤和照顾，对残疾公民生活提供的部分资助等等。社会救 济也是社会保障中的最低的层次。
社会保险，是指国家通过立法确立的，以保险形式实行的，对于因丧失劳动能力或劳动机 会而不能劳动或暂时中断劳动的劳动者提供一定的物质帮助或相应的补偿，使其至少能维持 基本生活的一种社会保障制度。社会保险也是社会保障中的中间的层次。
社会福利是国家、地方或社会团体举办的以全体成员为对象的福利事业，如教育、文化、 体育、卫生设施、环境保护等等。这是社会保障中的最高层次。
社会保障的其他方面相比，社会福利是普遍保障制度；社会救济是依据经济情况调查而实 行的保障制度；社会保险是以曾经存在的劳动关系为基础而确立的保障制度。
社会保障也被称为“安全网”，如果我们以三个层次作为纵座标，以就业保障、健康保障 、养老保障、妇幼保障、最低生活保障等等内容为横座标。可以编织成一张以国家和管理为 中枢的社会保障网。
三、从改革趋势上透视两者的关系
当着劳动法与社会保障法边缘不清时，就难以对各类关系，尤其是国家的作用做出清晰的 描绘。恰当定位劳动法与社会保障法的相互关系，有助于我们进一步理清改革的思路。在我 国改革中国家职责恰当定位无疑是最为重要的问题。劳动法与社会保障法所要解决的问题， 在总体趋势上不同的，前者是国家“退位”不够，主要应解决“国家该退位的地方应当退位 ”；后者是国家“进位”不够，则更要注意“国家该进位的地方应当进位”。
（一）国家该退位的地方应当退位
在劳动法的调整上，我国长期存在的问题是行政因素过重，在改革过程中虽有较大的改进 ， 但仍存在一系列问题，国家仍需进一步退位。目前，劳动关系中还存有大量的行政审查。例 如：在劳动关系建立时一些地方执行强制签证，招、退工的行政审查程序；在劳动报酬中实 行的工资总额管制；在特殊工时中实行的行政审批等等，使劳动关系建立与运行中融入大量 行政因素。劳动关系的产生、结束与运行不应当是三方关系，而只应当是劳动者与用人单位 的双方关系。尤其要突破的是国家为了行政管理的方便，规定每个劳动者只能建立一种劳动 关系的观念。
按照传统劳动法学的理解，一个人只能有一种劳动法律关系。我国所有的劳动管理均是按 这一思路来设计的。然而，市场经济的发展使“一个劳动者只能形成一种劳动关系”的观念 有了全方位的突破。一个劳动者事实上已出现了多重劳动关系。一个人同时保持两个或两个 以上的劳动关系时，各个劳动关系可有三种衔接形式。（1）并列衔接。两个或两个以上的劳 动关系以钟点工的形式并列衔接。如一个劳动者在甲单位从事四小时劳动，而在乙单位从事 四小时劳动。（2）主从衔接。两个或两个以上的劳动关系以主职与兼职的形式衔接。目前科 技人员的兼职劳动是最典型的形式。当着科技人员在用人单位的指挥之下从事第二职业时， 其实形成了多重劳动关系。（3）虚实衔接。两个劳动关系以一个与劳动过程相联系，一个不 与劳动过程相联系的形式相衔接。最典型的形式就是“待工”的劳动者保留与原单位虚的劳 动关系（不与劳动过程相联系），并另与新的用人单位建立实的劳动关系（与劳动过程相联系） 。这是劳动制度改革过程中出现的一种过渡形式。
当着现实逻辑与观念逻辑发生冲突时，需要重新审视的恰恰是观念的逻辑。“一个劳动者 只能形成一种劳动关系”这种观点在计划经济时代无疑是恰当的。在那时，一个劳动者出现 了多重劳动关系，国家将很难进行统一的管理。今天，当着劳动力通过市场来进行配置，为 了使人尽其才，一个人存在多重劳动关系恰恰是一种常态。正是市场经济的发展，要求对“ 一个劳动者只能形成一种劳动关系”的观念进行全方位的突破。
允许一个劳动者同时建立两个或两个以上的劳动关系，对我国的劳动管理和社会保障制度 会带来有益的影响。在用工管理方面，应当允许一个劳动者同两个用人单位签订劳动合同， 当然两单位工作时间总和不应超过现行的工时制度；在工资管理方面，各地在公布和调整最 低工资时，应同时公布月最低工资标准和时最低工资标准，如果一个职工每天在甲乙各工作 四小时的话，甲单位或乙单位都只按月最低工资标准的百分之五十来执行；在社会保障方面 ，缴费关系应当与工资关系挂钩，以养老保险为例，每个劳动者固然只能有一个个人帐户， 但应要求多个用人单位根据劳动者工资的一定比例向这一劳动者的个人帐户缴纳养老保险费 ，从而保障劳动者的利益。
（二）国家该进位的地方应当进位
与劳动法相反，我国社会保障法的突出的问题是国家在一些该到位的领域尚未到位。
首先，立法者没有设置有效的法律立法来保障社会保险费的征收。我国在修改后的刑法中 并没有对严重危害社会保险制度的各类违法行为予以明确规定，而只是混同于普通刑事犯罪 行为。在少数的行政法规或行政规章中，制裁力度也较弱。实践证明，这种立法的滞后，已 经带来明显的负面影响，以致于使社会保险费的征收困难，挪用严重。
其次，社会保险经办机构缺乏承担“使社会保险基金保值增值”任务的主体资格。尽管《 中华人民共和国劳动法》第74条规定“社会保险基金经办机构依照法律规定，管理和运营社 会基金，并负使社会保险基金保值增值的责任。”但是，在现行的管理体制中，社会保险经 办机构只是隶属于国家机关的一个事业单位，其地位决定了它难以承担“使社会保险基金保 值增值”的任务。事实上，许多地方和主管部门运用社会保险基金搞生产投资，基本建设投 资或是财政挪用并逾期不归已成司空见惯的现象。社会保险经办机构根本难以有所作为。
再次，长期来，国家将理应承担的职工养老保险改革的成本予以转嫁。对于隐性养老金债 务，各国一般都认为是国家的应承担的责任。所谓隐性养老金债务，是指一种养老金制度终 止实施时应承担的现时退休者的养老金和根据在职职工过去工作年限所承诺的未来养老金的 支付责任。（王宗见：《公共养老保险制度改革之国际化比较》，载于《外国经济与管理》 ，1998年第2期。）各国一般采用诸如国家财政补贴、国有资产补偿、政府发行国债后征税兑 付国债等方式予以弥补隐性养老金债务。近年来，我国虽然对这一问题有所认识，但由于长 期拖欠，已使解决这一问题的难度大大增加。
最后，由于我国将社会保险法作为劳动法的调整对象，社会保险争议也完全按劳动争议来 处理。《中华人民共和国企业劳动争议处理条例》完全将养老保险争议作为劳动争议来规定 是不恰当的。随着我国走向市场经济步伐逐步加快，劳动力流动性也越来越大。一个劳动者 在几十年漫长的就业期间可能与多个用人单位发生劳动关系，一些用人单位可能破产、兼并 、重组等等，一旦劳动者发现其帐户内保险金不足，根本无法通过劳动争议程序来维护自身 的合法权益。事实上，用人单位不缴纳养老保险，不能仅视为损害了劳动者的利益，应当视 为侵犯了国家和社会，受到侵害的劳动者虽也可以提起劳动争议程序，以保护自己的民事权 利，但更应通过行政诉讼程序的方式，来维护自己的合法权益。这样规定有利于明确国家责 任，强化社会保险费的征缴力度。国家有关部门在用人单位不依法按时足额征纳或在法律规 定的情况下，必须承担有关责任，而并非在社会保障关系中扮演“守夜人”角色。由于劳动 者利益受到侵犯时，国家须承担先行支付的责任，就会促使有关部门提高社会保障的强制程 度。
总之，明确劳动法与社会保障法的相互关系，不仅有重大的理论意义，也有很强的实际意义。
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