论欧盟共同安全防务政策，本文主要内容关键词为：防务论文,欧盟论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、防务欧洲诞生
1999年6月3—4日，欧盟首脑会议在德国科隆举行。 会议在推进共同外交和安全政策方面做出一系列重大决定，迈出了决定性的一步；宣布了防务欧洲的诞生，标志着欧盟建设已由经贸联盟转向了政治联盟新阶段，对欧洲未来建设将产生重要影响。
（一）重大决策
（1）会议通过《加强欧洲共同安全与防务政策声明》， 强调欧盟应在国际舞台上发挥充分作用，承担外交与安全方面的职责，履行彼得斯贝格会议确定的预防冲突和处理危机的使命；并强调欧盟应具备“以可靠的军事力量为基础的自主行动能力和决定使用这种能力的决策手段，以便在不损害北约行动的情况下对国际上的危机作出反应”。
（2）首脑会议认为，赋予欧盟军事行动能力刻不容缓， 要求欧盟成员国为此组建必要的军事力量，并使之具有投放性、持久性和可操作性以及灵活性和机动性。
（3）轮值国主席报告指出，欧盟需要形势分析、 情报收集以及保障战略计划手段的机构，尤其有必要定期召开包括国防部长在内的总务理事会会议；设立由政治军事部门代表组成的“政治和安全委员会”常设机构，以及军事委员会和欧盟参谋部及其他如形势分析中心、卫星中心和安全研究所等机构。
（4 ）会议任命时在任上的北约秘书长索拉纳为首任欧洲“共同外交和安全政策先生”，负责欧盟的共同外交和安全政策。
（二）方针内涵
会议集中讨论目标与手段，打开了关于赋予欧盟自主军事能力谈判的大门，把成员国引向了建立“大国核心机构”的思路。其核心内容为：（1）欧盟理事会总揽安全防务政策决策大权。 国防部长与外交部长并驾齐驱，以增强欧盟外交政策的有效性；（2 ）共同外交安全政策代表掌管政治安全委员会和参谋长委员会，出现欧洲战略规划和作战筹备参谋部的雏形；（3）在未来作战行动实施上， 将采用两条指挥系统切换方案：1.依靠各成员国资源和欧盟军队的指挥系统，西欧联盟职能将纳入欧盟，欧洲军团将改组为欧洲快速反应部队；2.加强北约的欧洲支柱，继续利用北约资源和军事指挥系统。
欧盟内外出现的主要歧见是，一些中立国（奥、芬、瑞、爱）对于把WEU纳入（include ）而非并入（integration）欧盟颇为不解。认为原布鲁塞尔条约第五条所规定的“在成员国遭到军事进攻时，相互有义务自动提供援助”的条款并不适用于它们。而这些中立国则愿意参加每一项维和及建和行动，并在所有重大问题上与之商量。另外，爱尔兰、瑞典和奥地利等中立国以及挪威和土耳其两个北约国对军事决策权分配不满。
（三）原因及影响
科隆首脑会议是在科索沃战争进行之中和欧洲议会选举前夕的背景下，召开的一次具有重要意义的会议。与会国领导人均面临着争取选民、筹备扩大欧盟，构筑未来欧洲框架的新使命。发生在欧盟边界，而由美国人领导的对科战争更迫使欧盟十五国对“欧洲防务特性”予以特别的关注。成员国共同安全利益空前趋于一致，内聚力相对增强，成为启动长期处于休眠状态的惟一防务组织——西欧联盟的绝佳机遇。
欧盟更加意识到拥有自主预防危机能力的必要性和紧迫性，希冀以科索沃危机为契机，推进防务一体化建设，组建自主的实施其共同防务政策的欧洲军队，提高自身处理欧洲安全事务的地位，并通过科索沃重建和制定巴尔干稳定公约、欧俄伙伴关系等一系列步骤筹划21世纪的安全战略，构筑有利于西欧的未来安全格局，以摆脱受制于美的被动局面，谋求分享在欧洲安全事务中的主导权以及在国际舞台上发挥更大作用的战略目标。
科隆首脑会议决议是继英、法圣马洛首脑会议和法、德图卢兹首脑会议后又取得的进一步共识，在双边和多边会议上得到了广泛响应和正式确认，尤其是北约华盛顿首脑会议亦承认了欧洲在防务领域自主能力的合法性和必要性，成为欧洲建设进程中具有决定性的一步。
但是科隆会议战略的贯彻将会遇到自身实力、成员国的矛盾以及北约新战略框架等多重制约，西欧防务一体化进程起步不易，更任重而道远。
二、历程的回顾
从二战结束到柏林墙坍塌，西欧在接受通过北约由美确保其安全的框架之下，始终抱有承担自身防务责任的夙愿。五十年代欧洲防务共同体计划流产，围绕着欧洲防务的论战经历了多次大起大落，似已成为老生常谈，毫无引人之处。
冷战后，世界格局发生了根本性变化。虽然西欧并未完全摆脱各种暗流漩涡，但比已往任何时候都更可自诩为命运的主宰者。苏联解体后，无序状态出现，欧洲安全依然是重要的地缘政治均衡因素，西欧共同安全体系建设又重新启动。由于居安思危意识难以深入人心，各项共同防务项目议而不决，往往纠缠于结构与理论上的空谈；有关防务的对话不断，各类安全防务合作机构层出不穷，加之它们目标和职能互相交叉，更使此类辩论莫衷一是。
近年来，随着欧盟经济一体化进程的深入，尤其欧元的启动更为促进政治一体化进程提供了新动力，使得推动西欧独立防务进程由纸上谈兵成为政治现实。
1991年底《马约》签订，欧洲建设经过这段加速发展后变慢节奏推进。继法、德拉罗舍尔第59届首脑会议声明发表（1992年5月21—22 日），以及关于加强西欧联盟作用的彼得斯贝格会议声明发表后（1992年6月19日），欧洲军团应运而生，先后有法、德、比、西、 卢五国加入，并于1993年开始运作。目前，其成员国同意派遣的总人数为6万， 其核心部队是驻在法、德的装甲部队，司令部设在法国的斯特拉斯堡，司令是比利时的一位将军，副司令为西班牙人。欧洲军团的任务是应对发生在中欧的地面战争以及维和与处理危机，它的一支部队曾活跃在波黑。1995年5月，法、西、 意三国又成立了地面干预快速反应部队（亦称欧洲军）；另外，其欧洲海军部队（Euromarfor）亦向西欧联盟其他国家开放，葡、希随即申请加入。同年10月，由法、英组成的欧洲空军大队批准成立。上述计划虽大都处在试验阶段，但其政治意义不容低估。
（一）法国的历史作用
溯至密特朗第二任期之初，法防务政策已侧重强调欧洲的首要地位。1990年至1998年期间，除《马约》含有共同防务政策的因素外，法在西欧联盟、欧盟、欧安组织以及北约范围内，一直不懈地抵制美加强和扩大北约的图谋，但各项计划不能贯彻始终。法国在英、德两家坚持北约框架立场的压力下，权衡分合之利弊，重申开始与北约机构关系正常化进程，以图迂回促进欧洲防务合作深化。法总统希拉克入主爱丽舍宫后，对北约立场的定调似是而非，使法重返北约军事机构一再耽延，迄今仍不明朗。近年来，法采取合纵连横策略，即不断激励德、英，坚持推进防务一体化原则立场，又审时度势附美取利，服从外交谈判变化，且动作十分隐蔽，令不少观察家难断法国外交战略是否发生根本性变化。
（二）英回归欧陆加速欧安防进程
英、法圣马洛倡议在科隆首脑会议得到了确认，成为推动防务一体化的基石，开拓了把西欧联盟纳入欧盟的新路子。1998年底，英、法圣马洛首脑会议发表声明，对建立欧洲防务作出正式承诺，决定赋予欧盟自主决策和干预能力。圣马洛倡议超越了以往的争论，双方采取了明确的外交务实态度，切实地促进了欧洲防务政策的进展。
长期意见相左的英法两大国，又是联合国安理会两个常任理事国和拥有核武器并具有特殊地位的欧盟大国，愿意担负欧洲防务的责任，对重启欧洲防务进程，产生了前所未有的影响，并成为防务欧洲起步的重要标志。
由于英、法地缘政治的异同，两国歧见尚难以消除。法致力于寻求欧盟在国际舞台充分发挥作用的战略目标；英初步目标则是把欧盟自主的军事能力用于维护欧陆和地中海地区的安全，即与其利益与责任相称的外交地位和作用。在对美关系上，英更多强调避免侵犯北约的权力，强调在欧洲军事合作方面采取的任何步骤应符合盟国对北约承担的各种义务。此次在科索沃战争中，法、英一致赞同依靠可支配的军事手段，确保欧盟处理危机的外交行动效力。
（三）德跃居欧盟安全防务主力军
1999年5月29日，法、德首脑会议在法国图卢兹举行。这是继法、英圣马洛防务倡议之后的又一次重要的会议，提出了建立欧洲作战防务能力的具体方案，即把欧洲军团改组为全方位投放的欧洲干预部队，发挥新的防卫作用，以扭转如在科索沃危机上缺乏独立采取军事行动能力的局面。在北约对南空袭中，美国出动大约3／4的飞机和承担了大多数飞行任务。这突出地表明，西欧现有防御措施有限，基本处于防守性态势。德、法认为，欧盟应在整个防务事务上实现更大程度的独立自主，在“发生危机的情况下既有决定权，又能采取行动”。新的战略环境驱使欧洲军团必须适应新形势需要，成为能够应战危机的快速反应部队。
法德图卢兹首脑会议为建立共同安全防务政策奠定了军事基础，德国跃升为欧盟防务的主力军。
三、欧盟与美及北约防务关系
（一）受制与失衡
冷战后，北约的存在与作用得以增强，欧盟共同防务进程不得不通过欧美妥协和对北约的忠诚予以保证。尽管《马约》宣布了欧洲共同防务政策，但明文规定必须与北约框架内所确定的共同安全与防务政策相兼容。
1995年以来的欧美间谈判，不仅未能在北约形成任何“欧洲子集”，还让美把北约战略目标弄得模糊不清。欧盟各项防务计划的实施无一不经过激烈的讨价还价。如欧洲军团于1993年达成保证盟军欧洲最高司令（SACEUR）特权议定书后才得以批准。又如1997年北约马德里峰会后，欧、美在北约责任均担问题重新提出。法企图把西欧联盟作为欧盟军事臂膀的计划告吹，《阿约》签署对推动欧洲防务进程未能奏效，西欧联盟确定的彼得斯贝格使命被转交欧盟，大大削弱了西欧联盟独立存在的理由，使西欧联盟淡出，逼其向北约靠拢。
科索沃战争表明，外交成败取决于军事手段可靠与否，在需要动用武力相威胁的情势下，欧盟国防部长集体磋商势在必行。科隆会议决定将西欧联盟纳入欧盟，并成立国防部长理事会专司军务等重大举措，有利于加强欧盟决策的权威，但同时会在北约内部产生“欧洲决策机构”问题，美国将对此不悦。但由于北约内部结构畸形发展，美强欧弱，失衡现象日趋严重，凝聚力已难以增强。如法德首脑会议声明未提及重新改造的欧洲军团将如何与北约的快速反应部队相互配合，或者协调行动，而是强调“处于待命状态的这些部队”将为联合国和安理会出力。对此执政的法国社会党领导人之一弗朗索瓦·奥朗德表示不同的看法，他说：“欧洲已成为全球经济实力最强的力量。我们现在必须使它在政治和军事上也变得最强大，以确保全球不仅只有美国这一个警察。”
（二）妥协与迂回
美与欧盟长期缺乏政治协商机制，特别是在危机爆发时尤为突出。欧盟此次设立“共同外交和安全政策先生”，有利于加强美欧磋商，避免以往在重大问题决策上缺乏认真讨论的弊端，也符合欧美从妥协到妥协的发展关系。
新任代表索拉纳青年时代曾为马德里的一名社会党成员，参加过要求关闭美驻西班牙军事基地和反对西加入北约的运动。索氏曾任西外交大臣，1995年出任北约秘书长，在其担任北约秘书长的4年间， 处理美欧事务中表现出“求大同，存小异”的立场，热衷倡导跨大西洋联盟，充分显示了其亲美心态。舆论普遍认为，索氏出任欧盟外交与安全代表“是向美国人发出的极好信号”，表明欧盟希望美对欧洲放心，即欧洲在国际舞台上谋求以一种声音讲话的时候，并不打算与美国唱反调。尽管科索沃战争激发了欧盟各国推进防务一体化的热情，但没一个国家愿放弃主权，成员国不会把外交大权拱手相让。索氏充其量也只是向欧盟理事会提建议的角色。
另外，如果使一些成员国认为欧洲的外交政策是在与美国竞争，那么共同外交与安全政策也就难以出笼。如丹、荷、葡甚至意大利都倾向于维持现状，它们强调没有美国和北约的首肯，不可妄自行事。
（三）军事缺陷的制约
科索沃战争昭示，欧盟的现代军事能力是特指其对外军事干预能力，并与必要时敢于用兵相结合，两者缺一不可。当今世界，欧盟唯有增强其对外投放作战能力才具有现实意义。而就保卫本土而言，也许仅对芬兰、希腊等与非欧盟国家接壤国还有必要。科索沃战争充分暴露了欧盟共同外交与安全政策缺乏可靠的军事基础，存在严重缺陷。
（1）欧美双方经济实力相当，但军费相差达1190亿美元。 欧盟年军费开支约1450亿美元左右（美1998年为2640亿美元），但收效甚微，诸军种投放能力极其有限。
（2）欧盟在指挥对外诸军种大规模作战能力方面尤显不足。 只有英国一家在对外军事干预方面可独当一面，但充其量也仅能操作小规模军队的诸军种作战。超规模军事投放指挥能力非美莫属。
（3）欧盟总兵力为190万人，仍保持冷战环境中的规模架构，比美国还多50万人。但如果运用其自身手段进行军事行动，估计可实际调用兵力也就在2%左右。 而美以少于欧盟的总兵力担负着执行全球使命的任务。从整体看，各盟国军事手段重复，征兵制异同、武器供求混乱无序，加之地缘战略形势异同，构成其安全防务的特殊性，已非北约框架内所能解决。
四、欧盟防务结构调整步骤
（一）建立统一的欧洲军队
统一军队有利于彻底消除盟国间重复建设、多重投资和机构臃肿重叠的弊端。如德、希、意等国军队实行义务兵制，单兵费用相对较低，但臃肿的军队结构却用去了预算大部分资金，无力确保干预部队装备现代化。德、希、意三国军队80万人，而年装备费用开支仅80亿美元，仅为美国此项开支的12%；再如西欧联盟，其装备开支比美少两倍，军备研发费用则少三倍。
（二）制定防务政策趋同标准
从战略上和政治上讲，建立防务趋同标准意义重大，它可综合反映直接用于欧盟干预部队的费用，指导武器购置与维持部队作战能力开支。由于欧盟性质复杂，制定相对简单的趋同标准，更易于处理复杂的相互依存关系。根据有利于精兵简政和投放部队武器装备现代化标准，欧盟各国必须在今后5—10年内，克服成员国之间的差异，在以下方面逐步趋同：
1.增加军费投入，加强火力和部队投放能力。1997年西欧联盟10国内部，英国军费预算的装备购置开支高达26%，而比利时仅为5%； 差异率为1:5。
2.根据总人口或各国的军费规模，理顺总兵力与以投放能力为重点的关系。根据总人口计算，目前欧盟国家间军队人数的差异率为1∶4.4。最低为英国，仅占其人口的3.6%，平均数为5.1%，希腊高达15.9%，居首位。
对一些国家地缘战略特殊性应予考虑，如芬兰和希腊仍以保卫领土为主、并继续保留义务征兵制。
3.各国都应根据目前所占各自国内生产总值比率做出不削减军费的承诺。欧盟15国中，希腊军费预算最高，占其GNP的4.6%，法国为3 %，爱尔兰为1%，最少。差异率为1:4.6。
由静态指数转为人均军费看，1997年，法国人均708美元， 居首位，芬兰381美元，居中，西班牙196美元，最少。差异率为1:3.6。
可见欧盟无法在防务开支上搞一刀切，恐怕只能在下限上拉平。
（三）建立共同行动机制
（1）联合空中运输手段，切实提高部队的投放能力。目前，法、 德已建立了此类体系；（2 ）把欧洲军团改建为欧盟执行干预任务的军队，或建立欧洲投放军团；（3）设立干预部队诸军种指挥部， 至少达到能指挥执行部队（IFOR）的能力。与北约关系上，如果该指挥部可受北约欧洲指挥系统的调遣，欧盟应保留其最高使用所有权和决策权；（4）后勤和战略情报系统。
五、欧洲军工重组趋势
共同防务政策必须以统一装备政策为基础。欧洲军工调整势在必行。面对削减军费、美国军工结构调整以及“军事革命”三大挑战，欧盟军工需进行以下改革：（1）工业资源的集约化；（2）各国武器购置体制改革。如推广承包契约制，核算使用费，提高效益，参加国际竞争；（3）完善“共同武器合作组织”（OCCAR），通过德、法、意、英签约形式，保证条约国之间合作项目一体化管理。
改革牵涉到军工集团的重组，并将深刻地改变私企供应商与国家客户之间的关系。如德国达萨集团与法国马特拉航空航天公司合并，新集团的“国防”营业额将会高于德国的军事装备预算。这预示着今后欧盟国防部长理事会将会对武器购置充分协商，集中向二三家大型军工集团统一购置武器。
通过欧洲军工集团兼并，减少竞争源，将对欧美关系产生影响。西欧如果闭关锁盟，固守一隅，那将在全球化竞争中失败，但欲在军火工业上附美取利也不大可能。如果美市场不对欧开放，尤其是在非世贸组织规定的领域内，也许有必要成立欧美军工谈判组织。目前，欧盟不同意在北约内讨论，认为北约没有这样的文化和兼顾此领域的组织，但也更担心其在北约内的弱势。
六、结束语——时间与成败
欧盟防务一体化是一项庞大的系统工程，涉及国防结构的转换、调整和军工改革等方方面面，不亚于其经济一体化的难度，其运作完成都将以几年甚至几十年来计算。而西欧在防务问题上已惯于议而不决，决而不行，更令人不敢妄言其进程的时间。
面对冷战后的危机，欧洲自身严重的军事缺陷，在技术和军事上与美相比差距日趋增大。西欧不再满足于外交与安全上的“侏儒角色”，唯有加快防务一体化进程才能保障欧洲外交利益与安全。欧盟在波黑三年无所作为就是一次沉痛的教训和警告。形势使然，时间紧迫，共同安全防务已成欧盟今后发展一大主题。
欧盟自身发展是由妥协到妥协的历史，欧美关系亦然，欧美“大妥协”已成为北约与欧盟共存的基础。欧盟防务一体化进程有可能在更长期的“大妥协”环境下开拓前进。首先，美国更愿意留在一个欧盟多做“积极贡献”的政治军事联盟内，而不愿意呆在一个意见纷纭、无所作为的集团之中。其次，欧洲人不愿意美国撤离欧陆，面对惟一的超级大国，北约赋予了欧洲更大的影响力，任何单一欧盟国家与美之间的双边关系都无法比拟。再次，北约只有使欧洲成为美的平等伙伴，才能凭借其新战略踏上21世纪的安全集团道路。
当然，不能排除美今后在处理危机中以退为进，或不仅绕开联合国并甩开北约的假设。未雨绸缪，有备无患。欧盟推进共同安全防务进程是历史的必然。
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