论开征出境旅游消费税及利弊分析，本文主要内容关键词为：消费税论文,利弊论文,出境旅游论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
2004年基于对中国出境旅游迅速发展和旅游业国际收支逆差的预测，笔者曾提出征收出境旅游消费税的办法，并对征收出境旅游消费税的作用，如抑制过快增长的出境旅游增长态势，并利用该税收扩大入境旅游促销等方面作了初步分析[1]。近10年过去了，中国出境旅游发展速度越来越快，国际旅游业的逆差迅速扩大。世界旅游组织(UNWTO)数据显示，2012年中国出境旅游花费高达1 020亿美元，比2011年增长了40%，2012年中国已超越德国和美国等国，成为世界最大的国际旅游消费国[2]；2012年中国国际旅游业的逆差已经超过500亿美元。在这种大背景下，有必要对出境旅游消费税的问题进行更深入的分析。
二、中国旅游业已经成为逆差产业且逆差迅速扩大
1.中国国际旅游业已经成为迅速扩大的逆差产业
自1997年我国正式开放出境旅游以来，出境旅游的增长速度非常快，出境旅游人数从1997年的532万人次，迅速增长到2012年的7 025万人次，年均增长高达20.24%，大大超过入境旅游年均增长6.30%的速度。出境旅游的增长速度高于入境旅游10多个百分点，使得中国出境旅游人数在2003年超过日本成为亚洲第一(见表1)。
根据国家外汇管理局公布的数据，从2009年开始，我国国际旅游业进入逆差时代，当年的逆差为40亿美元，此后迅速扩大，2010年为91亿美元，2011年达到241亿美元，2012年逆差迅速扩大到535亿美元(见表2)。尽管2010年我国人均国民收入在世界215个国家中排名第120位[3]，是典型的发展中国家，但根据世界旅游组织的统计，2012年我国出境旅游总花费已经超过美国和德国成为世界第一。
实际上，中国出境旅游花费长期被低估。2008年笔者根据央视对北京20 000个旅游者的抽样样本资料分析，得出2007年中国公民出境旅游人均花费1 775美元，外汇管理局公布的数据只有727美元，低估了1 000多美元。按此计算，当年中国出境旅游总花费高达727亿美元，同期入境旅游收入为372亿美元，也就是说2007年我国国际旅游业非贸易逆差大约已经达到300多亿美元！[4]按此估算，2012年中国出境旅游花费已超过1 400亿美元的规模，国际旅游逆差超过900亿美元。
2.中国国际旅游业的逆差还将迅速扩大
更为严重的是，根据《中国旅游业“十二五”规划》预测，我国入境旅游已经进入成熟期，今后较长时间内的增长速度都将非常缓慢，实际上近年我国入境旅游收入已经出现停滞；而出境旅游却在加速增长。根据时间序列回归分析，出入境旅游旅游收支今后将迅速扩大逆差。
入境旅游收入按照时间序列回归方程为：
y=1 870.6x-8 952.2(
=0.9184)
而出境旅游花费与时间序列的相关系数高达0.99，其回归方程为：
按照这种趋势预测，即便不考虑出境旅游花费低估的问题，到2015年，我国国际旅游逆差依然将超过1 000亿美元的水平，甚至达到1 500亿美元的超高水平(见图1)。届时将“吃掉”经常项目顺差的一半，甚至更多。如果这种发展趋势得不到遏制，到2020年，仅国际旅游一项就将“吃掉”我国经常项目下的所有顺差，因此必须引起我们的高度关注。
图1 中国出境旅游花费与入境旅游收入预测分析
3.出境旅游逆差过大的不利影响分析
出境旅游尽管对扩大国人视野、提高居民物质文化享受等方面具有一定的积极作用，但逆差过大对我国经济社会具有更大的不利影响，必须引起高度的警惕。
首先，国际旅游业的逆差造成我国内需的极大“漏出”。长期以来，我国经济增长主要依靠投资和出口，内需不足一直是我国经济发展面临的严峻挑战。而旅游业作为最终需求，且需求旺盛，因此，自1998年以来国家就把旅游业定位为国民新的经济增长点；2009年国务院41号文件把旅游业定位为“国民经济的战略性支柱产业”。然而，由于出境旅游的高速发展，内需大量“漏出”，2000年以来，我国出境旅游漏出的内需，大致相于GDP总额的1%(见表3)。
其次，国际旅游业逆差扩大将对我国国际收支平衡产生重大影响。近年来由于受到国际经济不景气、人口红利的消失，以及人民币升值等因素的影响，我国的国际收支平衡经常项目下的顺差从2008年的4 261亿美元，迅速下降到2011年的2017亿美元。今后一段时间，我国在经常项目下的顺差很可能进入一个低谷期。而我国经常项目下的“服务”项目长期为逆差，旅游业的逆差迅速扩大将严重影响我国的国际收支平衡。根据上述分析，如果不加以控制，到2015年我国国际旅游业逆差将达到1 500亿美元的超高水平，届时将“吃掉”我国经常项目下的顺差一半以上，甚至到2020年将“吃掉”我国经常项目下的所有顺差(见表4)。
第三，由于出境旅游毕竟是高消费，即便有超过1亿人次出游，出游率也不到10%，与国内旅游人均2次以上的出游完全不同，大部分国人还是无缘参与。且出境旅游的高消费，必然造成越来越多国民的被剥夺感，对建设和谐社会极为不利。因此，不能完全把出境旅游与满足人们日益增长的物质文化需求画等号；更不能把出境旅游与建设“人民群众更加满意的现代服务业”画等号。
最后，有观点认为，可以学习日本的“出境旅游倍增计划”的做法，利用出境旅游消减过高的外汇顺差，消减人民币升值压力。中国和日本外汇来源的方式不同，中国是靠出口低附加值的劳动产品，甚至是透支环境资源，以及外国在中国投资换来的外汇；而当年日本则是利用高科技产品换来的外汇，同时向国外大量投资都难以消减顺差前提下的出境旅游倍增计[5]。因此，中国不能简单地学习日本的做法。
此外，笔者也曾提出利用出境旅游的巨大人流和资金流实现部分国家战略[6]，但那仅仅是在不得已的情况下的一种权宜之举。在出境旅游如脱缰野马难以控制的情况下，如果再不采取一定的措施，今后将越发难以抑制，终将对我国的经济社会造成难以估量的影响。
三、我国现行的旅游税费制度及开征出境旅游消费税的可能性
1.现行有关旅游的税收制度
根据《关于印发〈旅游发展基金管理暂行办法〉的通知》财行[2001]24号第四条，“根据《国务院办公厅转发民航总局、国家计委、财政部关于整顿民航机场代收各种建设基金意见的通知》(国办发[1995]57号)精神，旅游发展基金从乘坐国际和地区航班出境的中外旅客缴纳的机场管理建设费中提取，提取数额为每次每位旅客20元”。按照该通知意见，旅游发展基金的用途是宣传促销费、旅游事业补助经费、项目开发补助费(重点用于中西部地区)、旅游景点景区基础设施及配套设施开发补助费、旅游资源规划开发补助费等方面。
尽管旅游业对国家财政贡献非常大，如：2006年江苏省旅游业对财政的贡献额达到99亿元，贡献率为4.55%③。2011年，浙江省测算其旅游业对地方财政收入的贡献率为6.12%，旅游业税收收入占地方税收收入的比重为6.32%④，但直接以旅游名义征收的只有旅游发展基金，这种方式并不很妥善。首先，旅游发展基金作为一项中央政府性基金可能会取消，根据财政部有关政府性基金的改革要求：“按照‘正税清费’和‘分类规范’原则，继续清理整合行政事业性收费和政府性基金，进一步规范收入分配秩序”[7]。实际上，《2011年全国政府性基金项目目录》中已经规定，旅游发展基金执行至2015年12月31日⑤。其次，旅游发展基金总量偏小，不足以体现国家对旅游业的支持。2011年旅游发展基金收入规模为6.55亿元，2012年的收入预算为6.88亿元，总额如此小，甚至连一个大型旅游项目都难以支撑，很难满足加快我国旅游业发展的需要，很有必要加大中央财政对旅游业的投入力度。第三，即便该基金不取消，也仅仅是混合在机场建设费中，并没有直接的名目，因此，在使用上非常不畅。总之，当前亟需为旅游业发展制定稳定的税源。
2.开征出境旅游消费税的可能性分析
(1)开征出境旅游消费税符合国际惯例
从国外经验来看，多个国家曾实施了出境旅游消费税，如韩国、英国、爱尔兰等都曾实施过类似于出境旅游消费税的政策措施。比如韩国为了减少在旅游外汇方面逐步提高的逆差，并为入境旅游发展提供足够的资金来源，从1997年7月1日开始，向出国旅游的韩国民众征收1万韩元“出国纳付金”，即离境税，所征税款全部拨给文化观光部作为观光振兴开发基金。而1998年11月18日起《观光振兴开发基金法实行令》又决定，把离境税的课税对象从原来的韩国国民扩大到所有从韩国出境的国内外人士，以筹集更多资金用于观光振兴开发基金。[8]因此，征收出境旅游消费税符合国际惯例。
(2)开征出境旅游消费税符合国家的现行制度原则
税收的一大作用就是进行二次分配。1994年我国开征的消费税，实际上就是一种“高档消费品”消费税，是对超前消费征收的一种调节税，主要包括如下5类：①过度消费会对人类健康、社会秩序和生态环境造成危害的特殊消费品；②奢侈品、非生活必需品；③高能耗及高档消费品；④使用和消耗不可再生和替代的稀缺资源的消费品；⑤具有特定财政意义的消费品。根据对出境旅游市场的分析，目前支撑我国出境旅游的主要是先富起来的国民，对这些富人征税符合税收的基本原理。尽管目前征收的范围主要是消费品，但按照国家的税收原则，该税完全可以扩展到对高档服务征收消费税。总之，征收出境旅游消费税符合国家税收的既定政策。
3.出境旅游消费税的制度设想
(1)出境旅游消费税的制度设计
将旅游发展基金改为出境旅游消费税，符合国家“正税清费”、“分类规范”的税收改革方向。可在消费税科目中设立“出境旅游”税目，出境旅游消费税的课税对象为乘坐国际航班出境的大陆旅游者(也可考虑扩大到所有乘坐国际航班出中国国境的各国旅游者)，税负为每人每次出境100元人民币，征收方式仍由机票销售单位代扣代缴(见表5)。
(2)税收总额估算
按照出境旅游人数的发展趋势预测(见图2)，到2015年中国的出境人数大约会达到1.1亿人次，按此估计2015年我国的出境旅游消费税将达到110亿元。2020年如按照目前发展趋势则可达到2.5亿人次，考虑到中国出境旅游主要依靠收入差异性支撑，而非居民可支配收入普遍提高支撑[9]，增长率将逐步放慢，但估计至少仍将达到1.5亿人次的规模，届时出境旅游消费税将超过150亿元的水平。
图2 中国出境旅游人数及未来预测
如果将出境旅游消费税扩大到所有出境人员(包括境外人员从中国出境)，这种征收办法类似韩国的做法，也与现在征收的旅游发展基金的征收对象一致，税收总额将翻倍，即2015年将达到200亿元的水平，2020年将达到300亿～400亿元的水平。
(3)出境旅游消费税的用途
旅游消费税的用途应延续旅游发展基金的用途，即用于宣传促销费、旅游事业补助经费、项目开发补助费(重点用于中西部地区)、旅游景点景区基础设施及配套设施开发补助费、旅游资源规划开发补助费等方面，从而扩大入境旅游市场，完善国内旅游基础设施建设，通过向中西部地区倾斜，促进旅游业均衡发展，使旅游业真正成为国民经济的战略支柱产业和人民群众更加满意的现代服务业。
四、开征出境旅游消费税的利弊分析
1.开征出境旅游消费税的有利方面
(1)有利于旅游业的健康发展
中国旅游业经过几十年的发展到目前已经有了一定的基础，但我国旅游业仍未完成发展初级阶段的高投入发展期，特别是政府层面支持旅游发展的资金仍是我国旅游业发展的重要内容。这些年我国通过旅游发展基金安排的预算不足10亿元，根本不能满足旅游业发展的需要。长期以来，我国对外促销经费严重不足，其他很多国家，特别是韩国等新兴旅游国家的对外促销经费大大高于我国的对外促销经费，这已经成为造成我国入境旅游增长乏力的重要原因。同时也难以实现完善旅游业基础设施，特别是改善西部地区旅游业基础设施低下的问题，难以实现旅游发展基金对旅游资源富集的贫困地区改善基础设施进行支持的要求。对于其他方面如国家层面的旅游规划开发补助等更是少得可怜。扩大中央政府旅游财政上的支持最为重要的内容之一就是让旅游业具有稳定且达到一定量级的税源。
(2)有利于实现旅游业的目标
2009年12月国务院出台了《国务院关于加快发展旅游业的意见》(国发[2009]41号)，提出要“把旅游业培育成为国民经济的战略性支柱产业和人民群众更加满意的现代服务业”。这是我国旅游现阶段的两大目标。为实现该目标，《中国旅游业“十二五”发展规划纲要》提出，“十二五”期间中国旅游业发展的目标是，“旅游业初步建设成为国民经济的战略性支柱产业和人民群众满意的现代服务业，在转方式、扩内需、调结构、保增长、促就业、惠民生等战略中发挥更大功能”[10]。而要实现上述目标最为重要的工作就是扩大入境旅游和国内旅游业，开征出境旅游消费税会为入境旅游和国内旅游的发展提供稳定的税源，因此开征出境旅游消费税有利于旅游业国家战略目标的实现。
(3)有利于适度抑制过快增长的出境旅游
出境旅游消费过快增长，造成大量内需的“漏出”，已经成为我国旅游业的最大问题之一。开征出境旅游消费税只有区区100元，相对于中国大陆出境旅游人均花费1 000美元来讲不足2%，在出境旅游者完全可以接受的范围之内，是一种适度抑制过快增长的出境旅游人数的方法。更为重要的是，国家通过征收出境旅游消费税表明了国家在出入境旅游上的政策取向。
(4)有利于我国国际旅游业的外汇收支平衡
开征出境旅游消费税对我国国际旅游业收支平衡将起到双重的作用：一方面通过抑制出境旅游的过快增长，特别是出境旅游消费的过快增长，适度降低出境旅游消费总额；另一方面，通过加大对外旅游促销，改善国内旅游基础设施，增加入境旅游人数，扩大入境旅游消费总额。
2.开征出境旅游消费税可能的不利方面
(1)增加一个税目难度较大
尽管增加一个税目比增加一个税种要容易得多，但在当前我国总体税收占国民经济的比重已经较高的前提下，增加一个税目仍有一定的难度。且目前的消费税还没有对服务行业征收，因此，将消费税的范围从消费品扩展到服务相当于增加了一个范畴，对今后消费税的征收将有很大的影响，所以这种税目的增加难度就更大了。
(2)增加出境旅游者的负担
发展旅游业的目的之一就是为了满足人们日益增长的物质文化需求，而出境旅游显然对于满足国民的物质文化需求，开阔视野，甚至对国民性的改造都具有重要意义。开征出境旅游消费税必然会增加出境旅游者的负担，特别是对于低收入者来说负担更大。
(3)对能否抑制出境旅游过快增长难以确定
开征出境旅游消费税的目的之一就是抑制出境旅游过快增长，但区区100元人民币的消费税对于人均1 000美元的平均花费，以及动辄上万元的国外旅游购物来说，可能对抑制出境消费的作用不大。
3.利弊辨析
(1)从开征难度与作用的角度看，利大于弊
开征出境旅游消费税，尽管难度大，但应延续并扩大旅游发展基金的功能，使国家财政有更多的资金支持旅游业发展，从而通过促销和基础设施的改善扩大入境旅游和国内旅游。是否增加税目也不能仅仅看税收总额在国民经济中的比重，如果这个比重过大，可能有些税是应该降低的，这不能成为不开征新税目的理由。
(2)从旅游业全面发展角度看，利大于弊
出境旅游消费税不能仅仅从出境旅游者的角度看，而应从旅游业在国民经济中的地位作用角度看。开征出境旅游消费税对出境旅游者是增加了负担，但是这种负担可以转化为入境旅游与国内旅游的发展动力，使旅游业国际收支合理化。
(3)从对抑制出境旅游人数的作用上看，效果不明朗
目前看，对出境旅游者征收100元人民币的负担很小，如此小的负担是否能起到抑制出境旅游增长的态势，效果的确不明朗，但这一做法在显示中央政府的态度方面可能比实际的作用要大得多。
(4)对扩展国民的国际视野方面的影响不明朗
日本在20世纪实行出境旅游倍增计划的一个重要目标就是培养国民的国际视野，改造狭隘的国民性，在国际上重新树立日本人的新形象。从这个意义上看，假如开征出境旅游消费税真能抑制出境旅游人数增长的话，显然弊大于利。然而，由于征收100元人民币可能并不能影响出境旅游人数的实际增长，因此对于国民国际视野的不利影响也难以预计。在这里政策的导向，如护照的管理、出境的便利程度、ADS的措施等对出境旅游的影响更大。
与任何事物一样，开征出境旅游消费税也必然有利有弊，在现阶段，开征出境旅游消费税显然是利大于弊的。
①2012年数据来自邵琪伟讲话(中央人民政府网：http://www.gov.cn/jrzg/2013-01/10/content_2309329.htm)。
②2012年贷方数据来自邵琪伟讲话(中央人民政府网：http://www.gov.cn/jrzg/2013-01/10/content_2309329.htm)；借方数据来自世界旅游组织网站(http://media.unwto.org/en/press-release/2013-04-04/china-new-number-one-tourism-source-market-world)。
③《2006江苏省旅游业统计公报》(http://www.jssb.gov.cn/jstj/jsnj/2007/nj00/nj0006.htm)。
④中国新闻网(http://www.cntour2.com/viewnews/2012/08/21/Nhy7GeF13vNzxYOWFtbG0.shtml)。
⑤按照《民航发展基金征收使用管理暂行办法》(财综[2012]17号)规定，民航发展基金也只执行至2015年12月31日。