关于我国转型时期基本养老保险若干问题研究，本文主要内容关键词为：若干问题论文,基本养老保险论文,时期论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、关于养老保险制度设计与制度完善的问题
1.国家养老保险制度是国家政治制度、社会制度、经济制度的综合反映，是依据国家政治制度、社会制度、经济制度的内在要求设计并在实践中不断健全完善的。我国现行养老保险制度框架体系是随着国家社会经济发展而逐步建立发展的。通过对养老保险制度调整范围、制度特征和调控手段的系统分析，特别是从改革开放以来养老保险制度改革和发展实践看，我国养老保险制度的制度设计和建设发展思路总体讲是基本可行的。但在改革转型时期，政治经济体制改革不断深化发展，社会经济结构不断调整完善的过程中，国家基于解决社会经济领域各种复杂的历史遗留问题而出台的一系列宏观调控政策，其调控方向和目的就不一定与养老保险制度设计目标完全一致，不一定符合养老保险权利与义务相统一，公平和效率相一致的基本原则，致使养老保险调控性政策阶段性散射效应特征十分明显，在一定程度上模糊了养老保险制度的目标设计走向。
2.社会保险理论的基本观点之一，就是社会保险制度的统一性、连贯性和整体性。这种统一性、连贯性和整体性通称为制度的内在属性。政策的阶段性散射效应和制度的内在属性，通常应保持理论对应和制度对称，如果这种对称性失衡，制度设计思路必然呈现出非常规性跳跃式发展趋势。由于养老保险制度政策规定的严谨性和对国家财政的自然依附性，跳跃式制度设计趋势就会影响养老保险制度的健全完善。因此，在确立养老保险制度的设计思路时，应紧紧把握养老保险制度的基本原则和目标设计走向，力求避免反复调整，保持制度设计思路的连贯性。九十年代我国养老保险制度设计思路频繁变化调整的教训充分证实了这个问题。在我国处于转轨变型的关键时期，养老保险制度建设和发展应该保持清醒和理智的设计思路。
3.党的十六届三中全会《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出的建立与经济发展水平相适宜的社会保障体系目标，正是基于对我国社会保障体系特别是养老保险制度实情的深透分析。提出的科学合理地划分中央与地方社会保障事务的职责；提出坚持社会统筹与个人账户相结合，逐步做实个人账户；提出将城镇从业人员纳入基本养老保险；提出建立健全省级调剂基金，在完善市级统筹基础上，逐步实行省级统筹，条件具备时实行基本养老金的基础部分全国统筹等内容，体现出我国养老保险制度设计承续递延的新思路和补充完善的新特点，这正是区别于九十年代跳跃性设计思路的根本特征。这些新的内容既矫正了原制度设计大跨度调整的变维思路，又体现了逐步健全完善新制度框架的务实思想。
二、关于养老保险制度属性与制度规定的问题
4.国家养老保险制度直接体现国家宪法精神和社会基本制度特征，必然本质地具备政治、社会、经济三种基本属性，也称制度属性。三种基本属性既可以单独一种属性形式存在并影响和放大养老保险制度特征效应，也可三种属性混合存在互为作用并在一定时期社会政治经济领域的深层次矛盾演绎转化过程中决定和制约养老保险制度的发展。三种基本属性即制度属性不以人们的意志和价值取向为判断标准而客观存在。
5.从政治属性看，任何国家的政府，为了维护其基本制度和根本利益，必然运用国家赋予的行政手段和政府管理资源对社会成员进行有效管理。建立保障社会成员老年基本生活的养老保险制度，既是巩固国家政治和社会基本制度的基本要求，也是治理国家和管理社会的必然选择。养老保险制度是国家保障社会成员基本生活时期最长并与社会成员根本利益联系最紧密的社会保障制度，国家法律法规通常赋予其重要的法律地位。从某种意义讲，社会成员是从国家养老保险制度与自己利益关系为出发点来判定整个社会保障制度和社会基本制度的。因此，国家养老保险制度是否健全完善是社会成员衡量社会保障体系和社会基本制度的政治标准。所以，国家养老保险制度最能反映国家的政治制度。
6.从社会属性看，国家养老保险制度的调控对象是社会成员，建立国家养老保险制度的根本目的是保障社会成员晚年基本生活。社会成员的晚年基本生活如果得不到有效保障，社会稳定性就会失衡甚至引起社会动荡影响政治社会制度，国家养老保险制度就失去存在的意义。在倡导社会经济可持续发展和社会全面进步的时代背景下，国家养老保险制度的社会属性比过去任何一个时期显得更为重要。特别是社会政治经济结构处于转轨调整时期，社会矛盾错综复杂，有时表现形式呈现出软对抗特点，甚至局部地区开始出现较为激烈的对峙状态。通过分析近年来国际社会动荡和政权更迭的规律特征，错综复杂的社会问题往往是引起社会动荡和政权更迭的直接原因。养老保险制度本质地具有社会性特征，具备社会矛盾的前兆性特点。所以，养老保险制度变革可能引起的社会问题，尤其应该引起宏观管理决策层政治家、社会学家和历史学家的高度关注。
7.从经济属性看，国家养老保险制度纵贯宏观经济和微观经济，横跨自然学科和社会学科，渗透社会经济生活领域。支撑国家养老保险制度框架体系主要是法律政策和基金收付管理两个基石。前者界定调控对象范围，后者规范基金收支运转。特别是基金收支运转，涉及到微观经济领域的资金筹集、资金调度、资金管理、资金拨付、资金发放，涉及到宏观经济领域的资金安排、资金统计、资金调剂、资金检查、资金平衡。既关联养老保险基金收支计划的编制和中长期基金收支趋势分析预测，同时又关联各级财政社会保障预算安排和财政支出结构调整以及财政专项转移支付等问题。微观经济领域养老保险关系失衡，必然导致宏观经济领域产生“挤出效应”，区域性养老保险政策调控机制失灵，必然导致中央财政转移支付基金总量无序增大。
8.国家养老保险制度本质地具备自身制度特征和运行规律，通常称为制度的内在属性。一般情况下，国家养老保险制度直接体现社会基本制度和政府政治主张。为了保证社会基本制度的稳定和政府的政治主张得以顺利贯彻实施，国家养老保险制度需要通过法律和政策规定明确保障范围、保障对象、保障标准、保障手段和保障时期，明确具有法律意义的限制性和导向性规范，即制度的规定性。制度的规定性界定国家养老保险制度调控方向。是衡量和裁判养老保险管理机构作为与不作为的基本条件。遵循制度的规定性是保证国家养老保险制度健全完善和保持社会经济可持续发展的基本准则。
9.深刻认识国家养老保险制度的制度基本属性和制度内在属性的辩证关系，是深化发展国家养老保险制度，建立完善具有中国特色社会保障体系的重要条件。国家在深化社会经济领域各项改革时期，重新配置国家的社会经济资源，调整国家的社会经济结构，各种深层次矛盾必然次第显现。这些深层次的矛盾表现在养老保险领域，有的运用制度的内在属性即可解决，有的则需要思考运用制度的基本属性才能解决。制度基本属性和制度内在属性两者要有机相结合，不可偏废或片面强调任何一种属性。只强调制度基本属性，在贯彻执行国家养老保险政策时有可能难以保持政策的连续性、平衡性、统一性。只强调制度内在属性，在推进社会经济改革时不利于解决当前政治、经济、社会生活领域内各种可能影响社会基本制度的矛盾。
三、关于养老保险制度立法与政策调控的问题
10.国家养老保险制度体现国家宪法和社会基本制度精神，反映政府治政主张和管理社会意向，需要国家法律法规确立其在政治、社会、经济领域中的法律地位。国家养老保险制度只有在法律法规的规范下，才能与社会经济协调持续发展。纵观世界市场经济国家社会保险制度建设发展史，特别是国家养老保险制度发展沿革，无一不是以法律法规为保障。要深入贯彻党的十六届三中全会精神，全面实现建设小康社会的战略目标，实现社会经济可持续发展，必须要有强大的社会保障法律体系作支撑。社会保险制度立法研究特别是养老保险制度立法研究是社会保障法律体系建设的重要内容，在当前我国社会经济转轨的重要时期，尤其需要尽快研究制定国家养老保险法律和相关配套法规，奠定国家养老保险制度坚实的法律地位。
11.我国养老保险制度历经半个世纪的发展演变，伴随着社会经济发展积累了丰富的经验。尽管改革开放以来在养老保险立法方面作过艰难的探索和努力，但我们至今仍未摆脱依靠阶段性国家养老保险政策规定调控社会成员行为的局面。由于没有养老保险法律作制度保障，国家、企业、公民三者之间的养老保险法律关系难以得到社会和政府部门广泛的理性认同，甚至没有受到养老保险利益合法享有者的自我尊重。养老保险政策不同时期的政策指向留下的不同政策台阶，人为地增大了解决不同时期不同社会群体成员不同属性和矛盾的难度。国家统一的养老保险政策在研究解决全国普遍性问题的同时又制造出新的区域性政策矛盾。养老保险制度建设由于缺乏养老保险法律导航面临着偏离制度目标的风险。
12.经济发展是推动养老保险制度建设的关键和基础。东部沿海地区经济强力发展也相应促使了养老保险制度建设，中西部地区经济发展速度缓慢在一定程度上制约了养老保险制度建设。面对着社会经济可持续发展的要求和社会政治经济变革中不断出现的新情况新问题，必须对是继续维持运用养老保险政策调控管理领域，还是运用养老保险法律调控管理领域，作出艰难而痛苦的抉择。而不管是哪种抉择，在一定时期都有负面影响。但是，绝不能过多地强调我国不同经济发展水平区域间的发展差距而迟滞养老保险立法问题的研究。因为立法问题拖延的时间越长，今后国家养老保险法律规范各地政策调控范围和管理领域的难度就越大，历史遗留问题就越多，政策台阶落差就越乱，社会负面影响就越大。
13.世界上市场经济国家社会保险立法特别是养老保险立法的经验启迪我们，养老保险制度建设必须要有健全完善的法律体系作支撑。美国、英国、法国、德国、荷兰、澳大利亚、俄罗斯、日本等国都有比较健全的养老保险法律体系。尽管这些市场经济国家法律规范有所不同，而且近年来部分国家还在继续进行调整完善。但是，养老保险国家立法指导养老保险制度建设方向的共同做法应该受到充分的肯定。我国已经融入全球经济秩序和市场经济的共同市场，借鉴国际惯例加速养老保险立法研究是我们转轨时期构建社会保障框架体系的重要基础性工作。劳动保障领域改革实践使我们清楚地认识到劳动法侧重调整的是劳动关系方面的问题，而养老保险法侧重调整的是养老保险关系方面的问题。尽管两者相互联系互为补充，但毕竟不能相互替代。
四、关于养老保险管理体制与管理模式的问题
14.养老保险管理机构是依据法律政策体系作支撑，依靠养老保险基金作保障，依托计算机信息管理系统对参保人参保行为实施全程动态数据管理的准金融机构。劳动保障领域业务工作按管理属性可分为定性管理和定量管理两大类，定性管理主要集中在劳动关系方面，定量管理主要集中在社会保险特别是养老保险方面。定性管理是依据国家劳动保障政策衡量管理相对人贯彻执行劳动保障政策规定情况，裁定并纠正违法违规行为，维护劳动者和用人单位双方的合法权益。定量管理是依据养老保险法律和政策规定，与养老保险管理相对人建立养老保险关系，依法征收基金和核定支付待遇，通过特定的数据反映管理相对人养老保险履行权利义务的行为状态。养老保险管理机构的特定性质和管理手段决定了养老保险管理机构的系统性、技术性和准金融性的本质特征。
15.养老保险管理机构之所以定义为具有系统性、技术性和准金融性的本质特征，这是养老保险制度的政治属性、社会属性、经济属性所赋予的，也是国际社会保险行业基本惯例所确认的。目前国际上公认的养老保险管理体制均具有系统性、技术性、准金融性特征，如美国的社会保障署、澳大利亚的中央联络局（CENTERLINK）和安宝集团（AMP-GROUP），荷兰的社会保险银行（SOCIAL INSURANCE BANK）和ING-GROEP集团、新加坡的中央公积金局等。系统性体现在养老保险管理机构职能基本定位，业务管理系统建设总体规划与法律政策调控框架总体设计，管理平台职能展开与布局网点调整安排，业务管理系统各项子系统管理运行标准和业务流程的总体规划设计。技术性体现在系统维护和保障计算机信息管理系统正常运行，研发计算机应急软件和编制运行程序，提供数据网络传输和数据集中管理以及系统升级的技术支持手段，整合数据资源、网络资源、技术资源。准金融性体现在编制基金收支计划，开展基金中长期收支趋势预测和基金总量功能结构分析，调控基金流向、流速和流量，规范基金财务管理制度和会计核算制度，实行记入式全程柜台管理。
16.国际通行的养老保险管理体制和模式主要有三类。一是独立式。管理模式为系统管理。养老保险管理机构为独立法人。负责人由董事会任命，职员由管理机构根据工作聘任。管理机构按国家法律规定并受政府职能部门委托经办养老保险业务。经费经议会或政府批准后在社会保险基金中提取并接受政府部门和国家指定的社会专业机构监督。二是半独立式。管理模式为系统管理。养老保险管理机构为独立法人。负责人由政府职能部门委派，职员由管理机构根据工作聘任。管理机构按国家法律规定并受政府职能部门委托经办养老保险业务。经费由政府各部门分别委托业务时予以支付，即政府实行有偿购买服务。三是隶属式。管理模式为系统管理或分级管理。养老保险管理机构人员和工作经费由政府全部负责。养老保险管理机构依照国家法律规定履行职责并为全体参保人提供服务，同时接受政府和社会专业机构的监督。
17.国际公认的养老保险管理机构体制和模式具有以下形态特征。一是受托办理的养老保险业务属于国家法律规定和政府职能。二是国家法律或政府明确授权委托。三是养老保险管理机构为独立法人并独立承担法律责任。四是养老保险管理体制和模式依照法律规定实行系统管理。五是养老保险管理机构人员构成高度专业化、管理操作自动化、业务流程标准化。六是接受政府部门和社会专业机构的全程监督。目前，我国养老保险管理体制尚不完全具备国际公认的形态特征，分析形成这一问题的深层次原因，主要是理论和实践尚未完全将社会保险特别是养老保险真正提升到国家法律和政府职能高度来认识，对养老保险制度内涵和运行机理要求没有透彻理解。如果站在国家法律和政府职能角度重新审视社会保险制度特别是养老保险制度，深入研究养老保险的制度属性、内在属性、本质特征、形态特征的辩证关系，借鉴国际社会保险特别是养老保险富有实效的管理体制和高效便捷的运作模式，便能够清晰勾勒并定义中国社会保险特别是养老保险管理体制和模式。
18.深入贯彻党的十六届三中全会精神，构建具有中国特色的与社会经济发展水平相适应的社会保障体系，既要从我国的实际出发，认真总结养老保险制度改革实践的经验教训，根据社会经济可持续发展的要求，不断完善现行养老保险管理体制和模式；又要遵循国际惯例移植吸收国外养老保险管理体制的精华，不断创新和发展养老保险管理体制和模式。回顾并分析养老保险发展改革实践的经验教训，首先要解决政府部门职能交叉的问题，界定社会保险税和社会保险费的性质，赋予养老保险制度的法律地位，明确养老保险的国家职能和管理主体，合理划分中央政府和地方政府的职责和事权。其次是健全完善现行养老保险管理体制，根据养老保险制度的制度属性、内在属性、本质特征、形态特征，逐步建立以国家法律政策为依据、以计算机信息自动化管理系统为载体、以数据集群动态系统管理为手段，以社会保障预决算体系为保障的国家养老保险系统管理体制。
五、关于基本养老保险与补充养老保险的问题
19.基本养老保险是社会保险制度最重要的内容，也是社会保障制度最基本的内容。基本养老保险涉及国家绝大多数社会成员的根本利益和终身利益。我国基本养老保险低水平、广覆盖的政策导向和具体政策规定，决定了我国基本养老金待遇水平只能保障退休人员的基本生活。但是，基本养老金待遇水平即使在国家统一规定养老金替代率标准情况下仍然具有不平衡性和不合理性。这种不平衡性和不合理性表现在养老金实际替带率、养老金实际水平与区域经济发展水平、在职职工人均工资水平、商品零售物价消费指数水平不相适应。我们承认地区经济发展客观形成的差距，但是，国家养老保险制度应该也必须解决区域间基本养老金待遇水平不平衡性和不合理性的问题。由于基本养老金自身蕴含的政治属性、社会属性和经济属性，国家在研究分解基本养老金结构，核定国家统筹支付部分时，应该充分考虑区域间经济发展不平衡性的实际情况，运用宏观调控手段均衡区域间养老金待遇水平。
20.建立基本养老金正常调整机制是健全完善国家养老保险制度的重要措施。基本养老金的调整应该遵循养老保险制度发展的基本规律和社会经济可持续发展的客观需要。权利和义务相对应，公平和效率相统一，这是巩固国家养老保险制度必须遵循的基本原则。在逐步推行中央和地方政府分级负责的结构式养老金的同时，应健全完善基本养老金正常调整机制。根据社会经济发展的实际情况，定期调整基本养老金。这是深入贯彻十六届三中全会精神的需要，也是践行“三个代表”重要思想的需要，更是健全完善社会保障体系和促进社会经济可持续发展的需要。倡导并树立诚信政府、责任政府、阳光政府的形象，逐步弱化行政许可式和部门干预式的基本养老金调整行为。按照分级负责的原则，积极研究探索结构式养老金中央和地方分级调整的新思路，逐步推行中央和地方结构式养老金动态调整机制，不断提高退休人员基本养老金待遇水平。
21.深化基本养老保险制度改革，转轨时期着重要研究解决现行养老保险制度如何与机关事业单位保险制度接轨的问题。目前，我国党政机关事业单位退休制度与企业养老保险制度没有完全接轨，这在一定程度上制约和滞障了国家养老保险制度的健全完善，也妨碍了人力资源的社会化配置，是影响和制约社会经济可持续发展的滞障性因素。通过社会调查和比对分析，两种退休制度的待遇差是所有制约和滞障因素的关键点。随着国家社会经济结构的进一步调整，两种退休制度所形成的经济差异已开始演化显现为社会矛盾或政治矛盾。应该从讲政治、讲稳定的角度，研究并明晰解决这一问题的思路。笔者认为，研究建立全国统一的基本养老保险制度和各种社会群体补充保险制度相结合的国家养老保险制度势在必行。所有社会成员统一养老金基本标准，不同的社会群体根据不同的情况建立补充保险。维护社会成员的根本利益，化解现实的社会矛盾和潜在的政治风险，维护社会正常的运转秩序，维护国家政治社会稳定。
22.目前，我国处于社会经济重大变革转轨时期，养老保险制度和有关政策规定应按照社会经济改革实践的要求进行适应性调整。特殊工种工龄折算政策是计划经济时期遗留的问题，健全完善社会主义市场经济体制，有必要按照市场经济基本规律重新分析和审视特殊工龄折算政策。在计划经济时期，国家是用人主体，企业是政府的附属物，企业生产条件简单，劳动者劳动防护条件简陋，对劳动者身体造成的伤害，国家采取了特殊工龄折算政策的保护性措施给予补偿理所应当。随着改革的深化和社会的进步，用人主体、工作环境、生产作业场地、生产工艺流程、劳动保护标准都发生了实质性变化。因此，国家养老保险制度涉及退休人员工龄折算政策也应相应调整。国家应规定特种作业和特殊工种劳动安全保护标准，企业应完善特殊工种管理办法并为劳动者提供特种作业劳动保护津贴。变国家负担为企业补偿。既保护劳动者身心健康，维护劳动者合法权益，又规范国家养老保险制度，保证社会保险制度公正性、公平性、公开性。
23.借鉴国际养老保险业界巩固完善国家养老保险制度的成功经验，积极推广和发展补充养老保险。经济协调发展和社会全面进步的趋势，必然对人的社会生存环境和个体生活质量提出新的标准和要求。要改善生存环境，提高生活质量，必然要保障退休人员养老金收入足以维持退休前的在职工资一般收入水平。仅靠国家基本养老金不能实现这个基本目标，积极推广和大力发展补充养老保险是我们现实最为紧迫的抉择。对补充养老金领取者征收个人收入调节税是国际通行惯例，将其适时纳入补充养老保险政策体系有利于调节和均衡国家当期税前列支形成的减收因素，同时有利于推进社会保险制度深入发展。补充养老保险制度的建立完善不能完全受制于政府个别部门陈旧经济理论观点，政府相关部门应从社会经济可持续发展和提高退休人员基本生活待遇，改善生活质量的角度思考问题，与时俱进，顺应历史，在改革的实践中总结和推广新经验，创新和发展经济理论并指导社会保险制度改革发展。
24.基本养老保险和补充养老保险是国家养老保险制度框架的重要基石。基本养老保险和补充养老保险协调发展是健全完善社会保险制度，促进人与社会协调发展全面进步的重要标志。当前，要统一对推进补充养老保险的思想认识，防止对补充养老保险认识的简单化和片面化。补充养老保险不是简单地将企业当期分配储蓄储备延期兑现，也不是将职工当期分配储存用作企业生产流动资金无序投资。要从补充养老保险调节分配性矛盾、制度性矛盾、社会性矛盾的角度重新定义其功能作用，深刻理解和认识补充养老保险涉及的理论、技术、管理的复杂性。研究构建涵盖管理主体、营运主体、监督主体、工资收入、税赋管理、准入条件、限制措施、筹资模式、投资原则、营运机制、分配方案、风险防范、监督监控等内容并与国际惯例基本接轨的补充养老保险政策调控体系。
25.“关乎国运，惠及子孙”。在新的历史时期，伴随我国改革开放和社会主义现代化建设的历史进程，具有中国特色的社会保障体系正在逐步完善形成。经济发展、科技进步、环境保护、社会保障是二十一世纪的人与社会全面协调发展的时代主题。养老保险制度建设在深入贯彻党的十六届三中全会精神，全面建设小康社会的时代背景下面临着一个新的发展机遇。中国特色社会主义事业越是向前推进，养老保险制度在整个社会保障体系的重要作用和促进社会经济可持续发展的突出作用将越来越明显地展现出来。
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