我国社区居家养老模式的出路研究，本文主要内容关键词为：出路论文,模式论文,我国论文,社区论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：C913 文献标识码：A 文章编号：1007-905X(2011)01-0198-04
根据世界卫生组织的定义，一个国家或地区人口中60岁及以上人口所占比例超过10%，或65岁及以上人口所占的比例超过7%，该国家或地区就属于人口老龄化国家或地区。我国在2000年正式步入老龄化国家的行列（翟宏，等，2009），2009年，我国60岁及以上老年人为16714万人，占总人口比例达12.5%，65岁及以上老年人为11309万人，占人口总数的8.5%①。据预测，到2020年，我国老年人口将达到2.4亿，占总人口的16%以上；2050年，我国老年人口将超过4亿，约占总人口的25%（刘玉芝，2008）。如果以65岁及以上老年人口比例由7%上升到17%的时间比较，我国只要40年左右的时间，而欧美等发达国家，差不多要花费80年左右的时间，可见，我国老龄化的速度之快。人口红利期的匆匆结束意味着老年抚养比的迅速上升。老龄人口增多，与之相伴而生的问题就是老龄人口的养老保障问题，如何实现老有所养，已经成为政府和社会普遍讨论和关注的问题。
养老保障问题，从广义上来说，既包括经济保障，也包括生活服务保障。可以说，经济保障和生活服务保障是养老问题的两个方面，二者相辅相成，不可分割。在我国，老龄人口养老的经济保障主要来源于三个方面：离退休金及其他养老补贴（如五保户津贴等），子女亲属津贴，个人劳动收入。笔者认为，养老的经济保障却并不是实现“老有所养”的充分条件，而只有生活照料和精神上的慰藉同时满足才可以实现“老有所养”。本文所要讨论的重点在于厘清养老方式的相关概念，通过走访城乡社区了解我国养老模式的现状，寻求适合我国国情的居家养老模式。
一、养老及相关概念区分
2006年2月9日，国务院办公厅转发了全国老龄工作委员会办公室、国家发展和改革委员会、财政部、民政部、国家税务总局等10部委联合制定的《关于加快发展养老服务业的意见》，提出“逐步建立和完善以居家养老为基础、社区服务为依托、机构养老为补充的服务体系”。社区居家养老成为当前政府大力倡导的养老实现形式。当前在对养老方式的讨论中比较普遍的提法有“家庭养老、社会养老、居家养老、机构养老”等，在深入讨论社区居家养老问题之前，有必要将这几个易于混淆的概念进行区分。
（一）家庭养老与社会养老
家庭养老与社会养老是两个不同的概念，这两个概念的区分的普遍观点是从支撑养老的经济来源上来看的。社会养老的经济来源主要是离退休金和相关养老补贴，如城镇中离退休金、农村地区新型农村养老保险待遇、五保津贴等都是社会养老的经济支撑；家庭养老是指老年人晚年生活的经济来源和支撑由自己或家庭其他成员来承担，而不是由社会承担。养老涉及经济供养、生活照料和精神慰藉三个方面，家庭养老和社会养老不应简单将经济因素作为划分的依据②。虽然涉及的维度有所扩展，二者主要还是在于承担主体的区分上。
（二）居家养老与家庭养老
目前学界在讨论居家养老的时候，常常将其等同于家庭养老。从内涵上看，二者的侧重点有所不同。居家养老是相对于机构养老（如养老院、托老所、老年公寓、敬老院等）而言的，是指老年人在家居住，由社区和社会帮助家庭为居家老人提供生活照料、医疗护理和精神慰藉等方面服务的一种社会化养老模式③，侧重点在于养老居住方式上。而家庭养老侧重的是承担主体的问题，即谁提供养老资源的问题。居家养老和机构养老既可以是家庭养老，也可以是社会养老。
（三）机构养老与社会养老
同样也需要厘清机构养老和社会养老的关系，机构养老是指老年人集中居住在敬老院、福利院、托老所、疗养院等机构中养老，而不是分散居住在各个家庭养老。机构养老的养老费用可以来自子女亲属，也可以由老年人从社会领取（退休金或其他津贴）。所以，与居家养老的实质一致的是，机构养老也是就养老居住的方式而言的，与社会养老及家庭养老涉及的养老承担主体这一内涵是不同的。
从经济供养、生活照料和精神慰藉三个维度，我们可以将这几个概念做一简单区分，如表1所示。
二、社区居家养老选择的必然性
（一）传统家庭养老功能的弱化
一方面，我国人口老龄化的压力增大。中国的老龄化有其自身特点，其中老年人口规模大、增长速度快，高龄人口基数大且增长明显的特点尤其突出。根据中华人民共和国第五次人口普查数据，除了第二次人口普查由于1959-1961年的三年自然灾害而导致人口数量小幅增长以及老年人口占总人口比例下降外，其余四次人口普查，均反映出我国总人口的快速增长，且60岁及以上老年人口呈稳步较快速增长态势。20世纪80年代开始，这种增长速度明显加快。另外，80岁及以上老年人口数量迅速增加，其所占总老年人口比例已突破10%，家庭高龄化趋势给家庭养老带来重大压力，也有很多学者称之为“少子高龄化”。
另一方面，核心家庭的出现削减了原有的家庭养老供给。伴随着工业化、城市化进程，家庭小型化、核心化成为家庭的主要结构形式，联合家庭逐渐减少。据王跃生由全国第五次人口普查数据计算而得，2000年，我国核心家庭数占68.15%，其中标准核心家庭所占比例为47.25%，夫妻两人核心家庭占12.93%④。可见，核心家庭已是当代中国家庭结构的主流。核心家庭在赡养老人的问题上将面临较大的压力，家庭养老资源的供给在逐渐减少，需求却在不断增加，这种矛盾的激化必然导致传统家庭养老面临着更加严峻的挑战，家庭养老被迫逐渐地向社会化过渡。
（二）社区居家养老符合老年人的现实需求
居家养老的社区服务，在国外一般称为老年人社区照顾，有两层含义：一是在社区内照顾，也就是不让被照顾者离开他（她）所熟悉的社区，而是在本社区内对其提供生活服务；二是由社区来照顾，也就是动员本社区的人力资源，运用社区支持体系开展对老年人的照顾服务（李玉玲，2008）。社区照顾能够使被照顾者在自己熟悉的社区环境里生活，而不再产生被抛弃感，在心理上不会像养老机构中的老人那样可能因远离自己生活过的社区而产生被家人和社会冷落的孤独感。
（三）养老功能的转移
养老功能的转移为实行社区居家养老提供了可能性，这也就是家庭养老的社会化和现代化问题。这里所说的“社会化”是指部分或者全部的养老功能从家庭逐渐向社会转移的过程（穆光宗，2008），而不是指养老资源承担主体由家庭转移到社会，是“社会化养老”而不是“社会养老”的概念。这种转移是社会分工细化的一种反映。随着政府作用范围愈加缩小，营利机构、非营利机构也在市场经济下参与养老服务供给，或是直接提供无形服务，或是通过建立养老服务机构等方式提供服务，例如家政市场的兴起、医疗保健市场的丰富等，为以社区为依托的养老服务的实现提供可能。
三、当前我国居家养老的现状
社区居家养老在全国各地的推行始于2001年6月我国民政部在全国广泛推行的“社区老年福利服务星光计划”，简称“星光计划”，该计划打算用2～3年时间利用全国福利彩票资金总额的80%，依靠政府投入、社会参与，建立社区老年福利网络（孙泽宇，2007）。目前，我国很多城市如北京、上海、杭州、宁波、大连、厦门等已经在多年的实践基础上初步建立起社区居家养老的服务体系。
社区居家养老服务依托于社区的基础之上，社区建设以及社区服务设施的加强与完善对居家养老服务有良好的支持作用。据统计，至2008年底，全国共有县、市、区级社区服务中心9873个，其中，提供住宿的为620个，不提供住宿的为9253个。街道社区服务中心为107398个。社区居委会社区服务站30021个。此外，还有其他社区服务设施12.2万个⑤。社区服务中心的数量逐年实现稳步增长。但是，作为一个新生的事物，社区居家养老在我国的发展依然存在诸多的问题。
（一）养老服务的种类和层次较低
目前，我国社区开展的社区居家养老服务项目偏重于日常生活护理和家政服务，较多地关注老年人物质生活需求方面的满足，而精神慰藉等服务发展不足。当前，我国城市居家养老服务需求总的满足率只有15.9%，其中家政服务满足率为22.61%，护理服务满足率为8.3%，聊天解闷服务满足率为3.16%⑥。社区基础设施功能不完善、规模小、层次低。与之相对应的问题有社区居家养老服务队伍规模小、素质低，大部分服务人员均没有经过系统的专业培训，缺乏专业服务知识，只能从事一般的家政服务和简单的康复护理等，难以提供高层次的服务。这样的现状既不能满足老年人多方面的养老需求，也不适应社区居家养老长久发展的需要。
（二）服务供给主体较为单一
虽然各地政府在具体做法上有所不同，但是无论以何种方式，政府都在其中起到了绝对的主导作用。在具体服务提供的过程中，地方政府还体现出一定的行政色彩。社区居家养老服务作为一种准公共物品的投入，政府承担基本责任是毋庸置疑的，但是随着公众对于公共服务需求的增加，政府在提供公共服务中会产生政府失灵，比如政府的公共服务供给不足、公共服务质量与效率不断下降等。而当前我国养老服务的提供者主要集中于政府部门，虽然也有地方鼓励、引导非营利组织参与到养老服务供给中来，但效果不明显，仍存在不少地区的非营利组织出现“缺位”现象。志愿者队伍的发展程度也严重不足，志愿者群体主要由学生、普通党员、社区成员、低龄健康老人等组成，其中，学生和普通党员群体不固定，社区成员的志愿参与度更低，只有低龄健康老人成为一支比较固定的志愿者团队，专业服务人员也比较缺乏。
（三）管理部门缺乏有效的沟通
我国社区居家养老的管理工作主要是由民政部门在做，其他部门与民政部门缺乏有效的配合和协调沟通。我国除上海市社区居家养老服务走在全国前列，由民政部门主导、其余各部门协同辅助外，其他地区均只有民政部门承担，无论从政策制定还是资金投入、技术支持等方面，都很难形成积极有效的配合与合作，比如，只有在为了解决提供服务岗位、解决失业问题时，劳动部门才参与其中，这明显是缺乏效率的。
（四）作为需求方的老年人参与不足
当前，社区居家养老服务主要通过设立居家养老服务中心（点）来实现，但是笔者在北京市一些社区走访时发现，有很多老年人并不了解居家养老，对居家养老服务中心（点）的性质也不是十分了解。笔者认为，居家养老服务的供给理想上应当实现一种规模效应，但是由于老年人的参与不足，使得社区居家养老服务的供给呈萎缩状态，更不用说实现规模效应了。这对于社区居家养老服务的持续、健康发展都是相当不利的。
四、我国社区居家养老模式的出路
通过以上的分析，可见我国社区居家养老的问题仍然普遍存在，甚至在不同地区间存在一些共性。以下针对我国社区居家养老模式存在的问题提出具体的对策建议：
第一，针对不同年龄、类型的老年人提供相应的居家服务。
当前，年龄段、性别、配偶是否健在、残障程度等因素直接影响到老年人的养老需求，社区应当根据这些特点，从老年人需求满足的角度出发，提供相应的居家服务。一方面，从人性化的角度为老年人提供全方位的服务，力求做到使老年人有较强的满意度和幸福感，通过服务人员的善爱之心为老年人提供家庭一般的照料；另一方面，针对不同类型和特点的老年人制定相应的服务选项，可以让老人自己（包括家属）选择或者提出自己希望得到的服务种类，这可以在很大程度上克服机构养老的弊端，真正实现养老服务的人性化、个性化，提升居家养老服务的质量和效率。
第二，充分发挥社区功能，逐步实现服务提供主体多元化。
社区居家养老要努力实现政府、民间组织、志愿者、企业等不同力量同时参与。在引入市场机制方面，要尽快形成一种资源配置、监督约束的机制，进而体现财政支付的公平性。我国民间组织还要经历一段时间的发展，这就要求我们充分发挥、发掘社区的功能，鼓励民间组织的形成，它们可以接受政府和社会各界的资助，承担社区照顾的任务，并且组织广大志愿者无偿、低偿地开展社区照顾活动，壮大志愿者的队伍。此外，在政府主导与企业参与方面，要尽量避免政府在居家养老服务中的垄断行为，鼓励民办企业发展老年服务产业。这样，不仅可以提高居家养老服务的效率，还能够提供更多满足老年人需求、多元化的居家养老服务。
第三，促进社区养老福利设施的体系化、多样化、现代化。
在国际上，养老服务已经呈现出体系化、多样化、现代化等趋势，社区居家养老作为养老服务的主要提供方式之一，硬件设施的完备必然会提升服务的效率和质量。社区应该针对不同类型的老年人，尤其是针对存在康复可能的老年人以及有锻炼需求的老年人提供福利性的设施和器材，帮助他们恢复和增进体能，为老年人的健康提供必要的保障和支持。此外，通过现代化、多样化的设施或者通过社区活动室等公共服务场所还可以促进社区文化的发展，为实现公民“老有所养、老有所为”的目标提供必要的保障，这也符合“以人为本”的发展理念。
第四，大力培养专业人才，为社区居家养老提供人才保障。
政府应当促进社区居家养老事业的发展，在初期应当投入专项经费，对自愿参与的人员（包括老年人的子女）进行资格培训，培训的内容包括医学护理常识、生理和心理常识、家政和药学常识等。日本采用了“介户制度”，即由政府出资对拿到资格证书的“介户员”由户籍所在地区役所登记造册，提供上岗岗位，“介户员”的报酬也较高，这有力地保证了高素质服务人员的供给。只有重视专业人才的培养，才可能满足老年人的现实需求，才可能增进老年人享受服务的满意度，专业化的社区服务人员无疑是我国老年事业发展过程中最重要的人才智力保障。
第五，加大社区居家养老服务的宣传力度。
社区居家养老是近年来产生的一种新生事物，保证老年人的参与率是实现其稳定持久发展的必要条件。没有老年人的参与，居家养老服务的针对性就不强，效率就很难提高。所以，要加大社区居家养老服务的宣传力度，使老年人了解社区居家养老的便利性等特点，从老年人自身需求的角度提供相关的服务，提高社区居家养老服务的针对性和效率，并实现各方资源的整合。
第六，实施社区居家养老运行模式标准化。
当前，对社区居家养老服务的运行有很多问题认识尚未统一，这也造成了不同城市以及同一城市的不同区、不同街道的做法各不相同，运行模式也是多种多样，未能实现标准化建设。这就造成一些地区在摸索的过程中走了大量弯路，浪费了人力、物力和财力。这种混乱局面的状态，不利于社区居家养老模式的推广，也很难形成一种规模效应。因此，当前实现社区居家养老的标准化，应对运行过程中的相关问题进行厘清，试点并推广一些好的模式和做法，依据不同地区的特点，确立可操作性强的标准和规范来指导社区居家养老服务的有效实施与开展。
收稿日期：2010-12-10
注释：
①参见：《中华人民共和国2009年国民经济和社会发展统计公报》。
②参见穆光宗，姚远：《探索中国特色的综合解决老龄问题的未来之路——“全国家庭养老与社会化养老服务研讨会”纪要》，载《人口与经济》1999年第2期。
③杨宗传：《居家养老与中国养老模式》，载《经济评论》，2000年第3期。
④王跃生：《当代中国家庭结构变动分析》，载《中国社会科学》，2006年第1期。
⑤中国2008年民政事业发展统计报告中和谐社区建设部分，http://www.gov.cn/gzdt/2009-05/22/content_1322539.htm.
⑥全国老龄办.《我国城市居家养老服务研究》，2008年。