论“差别国民待遇”，本文主要内容关键词为：国民论文,差别论文,待遇论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
随着我国引资工作的深入，在有关调整外资政策的讨论中，理论界的代表观点认为：应尽快给予外资企业国民待遇，原则上取消内外资企业政策的差别，以便与国际惯例接轨。然而我们认为，内外资企业政策的统一尚需时日，一刀切式、无差别的国民待遇并不适合目前国情。应该根据我国不同行业、部门、地区对外资在量上和质上的不同需要，通过实行主动的有差别的引资政策，使外资流量和存量与我国的引资规模和产业政策相适应，达到外资资源配置的最优状态。本文拟就这一问题谈点粗浅的看法。
一
（一）我国经济发展的不平衡与引资任务的复杂性决定内外资企业的政策不宜统一 经过十几年两位数的高增长，我国经济无论在量上或质上都获得实质性的突破。但总体上看仍属于典型的发展中国家的“二元经济”，即以制造业为代表的先进部门与以农业、手工业为代表的传统部门并存，以大城市为中心的先进地区和以农村为代表的广大落后地区并存。从水平分布来看，我国地区差异显著，沿海地区是我国经济最活跃、人口最密集、劳动生产率和生产社会化程度最高的地区。而广大中西部地区的经济总量、人均占用量、科技开发和利用能力、基础设施建设等多方面上均存在较大的差距。其城乡经济普遍存在着“三低二落后”的状况，即技术水平低，管理水平低，劳动者素质低，教育、科技落后，经济落后，其中又以西部地区为甚。从垂直分布来看，我国既存在着一批具有世界先进水平的工业部门，如航天、生物工程等。又存在大量设备陈旧、技术水平低、管理落后的企业。在农村中传统生产方式仍比较普遍。整个国民经济显现出很突出的不平衡性。
就利用外资的存量来说，地区、部门、产业间的差别是显而易见的。从地区上看，东南沿海地区是我国引用外资最多的地区。经济特区、经济开发区、沿海开放城市与地区吸引的外商投资企业约占全国的80%以上。1996年上半年，广东、上海、福建、江苏、山东、天津6 省市外商直接投资使用金额分别是53.87亿美元、24.4亿美元、21.1亿美元、 20.6亿美元、13.92亿美元、10.43亿美元，总计就占了全国的73%①。而中西部地区利用外资比重明显小于东南沿海地区。1994年，中西部地区新批外国投资项目9229个，占全国项目数的19.4%，实际利用外资金额42.9亿美元，占全国实际利用外资金额的12.7%，其中西部所占比例更少②。从产业结构上看，外资偏重于第二产业，占70%以上。第一产业仅占2%，第三产业占20%左右，明显少于第二产业。 从部门结构上看，外资仍主要投向于劳动密集型行业和部门，1994 年全国最大的500家外资企业（按年销售额排名）中，纺织、服装类占71%。1995年虽有大幅下降，但仍占53%，其它规模较小的企业更突出地集中于劳动密集型行业， 如港澳地区的中小资本建立的“三来一补”企业③。 而从1979—1994年的累计协议外资中，能源及原材料仅占0.1%， 农业占1.4%，交通运输和邮电通讯分别占5%和0.3%，可见，基础设施建设吸引的外资明显不足④。
正是这种经济发展与利用外资程度的不平衡性，决定了我国行业、部门、产业间对外资需求的差异性与引资任务的复杂性。我国中西部地区，地域辽阔，资源丰富，劳动力成本低，市场潜力巨大，但基础设施落后，能源紧张，人才缺乏，如果不利用超国民待遇，难以形成吸引外资的相对优势。东南沿海地区利用外资存量大，涉及面广，在引资任务上更重要的是促进结构优化和产业升级。对于落后贫困地区，由于显性或隐性失业人口多，技术吸收能力差，今后引资重点仍是劳动密集型企业。在经济发达地区，劳动密集型企业内部竞争已相当激烈，甚至存在外资对国内同行业投资的“挤出”效应，今后的引资重点应由劳动密集型企业向资金、技术密集型企业转化，促进产业升级。我国基础建设资金缺口很大，是最需要利用外资的部门。然而，由于这些部门建设周期长，投资大，行业利润率低，如果没有一定的优惠政策以提高投资收益，一般外资是难以注入资金去解决我国经济发展的“瓶颈”现象的。
一般说来，东道国的引资意愿与外国投资者的投资意愿难以完全一致。东道国政府希望外资的流向符合并且推动本国的产业政策，而外国投资者考虑的却是投资回报问题。东道国的引资政策只有对投资的获利条件和获利机会产生影响时，才会对外资的流向产生影响。我国如此众多的行业和广阔的地域需要引用外资，而且行业、地域之间的差距又如此显著，这就决定了我国的引资工作需要有重点、多层次、多渠道、多种类型地进行。面对这种复杂性，“一刀切”式的无差别的国民待遇显然是只着眼于共性而忽略了个性，难以满足引资的需要。应实行有差别的国民待遇，主动加以引导，即根据不同地区、部门、行业引资重点与资金缺口的不同，有区别的利用外资政策，分别对于不同来源、要素密集程度、技术水平、创汇能力、市场控制能力的外资给予超国民待遇，国民待遇和欠国民待遇，使外资投入与我国经济发展和产业政策相符合，促进外资配置的优化。
（二）实行“差别国民待遇”才能使内外资企业处于真正平等的竞争地位 有些人认为，对外资企业实行国民待遇，取消内外资政策的差别，才能使内外资企业处于平等竞争的地位，从而通过自由竞争达到资源的最佳配置和社会福利的最大化。而本文认为，从我国目前的国情来看，“国民待遇”是以形式上的平等掩盖了实质上的不平等。
（1）内外资企业的实力差距决定双方的竞争起点不同。 市场竞争要求市场主体应处于平等的竞争地位，通过自由竞争实现社会的最优配置，从而使社会生产函数效用最大化。然而“国民待遇”并不能实现平等的自由竞争。 如果把我国利用外国直接投资分为两个阶段， 那么在80年代到90年代之间吸收的外资主要是来自“四小龙”的资本，这些资本进入的动机主要是利用我国的区位优势，包括自然资源要素和劳动力要素的廉价，国家制度要素的优惠以及有利于躲避贸易壁垒等等。进入90年代以后，以欧、美、日跨国公司为代表的跨国资本纷纷抢滩我国市场，目前世界500家最大的跨国公司已有200多家到中国投资。这些跨国资本进入我国市场，除了看重于东道国的区位优势之外，还立足于其垄断优势及内部化优势，看重我国巨大的市场潜力，致力于开拓我国市场。可以预见，随着国内市场的逐步开放，跨国资本在华直接投资的比重将不断增大。与这些跨国资本相比，内资企业的竞争能力存在着较大差距。主要表现在生产技术、设备与工艺落后、企业规模不经济、产业结构不合理、质量低劣等方面。而外国跨国公司的生产工艺技术、企业组织、管理手段等早已达到成熟与规范的程度。与我国经济发展的主要障碍仍明显存在于生产领域不同，跨国公司的经济扩张已经从生产领域转向流通转换，竞争的结果必然是：一方面外资企业以其雄厚的实力全力进攻我国市场；另一方面，国内企业忙于应付生产领域的矛盾而不得不放弃流通。此消彼长，外资企业的市场份额将不断扩大，内资企业的市场份额将不断萎缩。
（2）内外资企业负担不同决定双方的竞争地位不同。 我国企业长期以来是多种利益交织的混合体，突出的特征是企业利益与国家利益的紧密联系程度远高于其它国家，因此国内企业的社会成本远高于外资企业。而外资企业不但社会成本低于国内企业，而一定程度上还有意或无意地推卸了一部分社会责任，如外资企业侵犯国内职工利益的事件时有发生。据统计，近年来已发生集体上访，劳动争议事件近千起，罢工事件数十起，外国投资者侵犯我国职工权益的行为已引起了国内外的强烈反应。这种社会成本负担的差异又使国内企业处于不利的竞争地位。
可见，如果将这些具有垄断性质的跨国资本与国内企业置于同一的竞争环境中，在政策上不作任何区别，双方的竞争的起点和地位就不可能相同。跨国资本利用其雄厚的实力和“全球效益最大化”的经营战略，利用一些超竞争的方法，必然削弱以致最终打垮对手，占领市场，实现垄断。给予外资“国民待遇”，则市场主体竞争地位并不平等，平等竞争就无从谈起，社会资源就无法通过自由竞争达到最佳配置。目前，外资企业挤占国内市场的现象已十分明显。据统计，1995年外商投资企业产品销售额在洗衣粉行业约占35%，化妆品行业占36%，香皂占40%，医药占13%，电子产品占1／3，饮料行业仅“可口可乐”和“百事可乐”占就19%，占碳酸饮料的37%。⑤。
固然，市场经济是竞争经济，任何市场主体都不能回避竞争，国有企业只有在竞争中才能成长。然而，在起点不同、地位不同的条件下与外国资本竞争，民族企业将付出巨大的代价，导致不良的结果。虽然，我国的确有一些企业是面对外来竞争中成长起来的，如家电业，国内品牌已占市场份额的80%。又如计算机，几乎在80年代还是一片空白，而今一些民族品牌如“长城”、“方正”等已在国内市场上占了一席之地，甚至开始开拓海外市场。但是部分行业的发展有其特殊性，就家电业来说，国内家电业的起飞阶段在80年代，时值外资进入我国的试探阶段，外资进入方式以合资、合作为主，还远未出现外资购并、挤占市场的情况，这就为国内家电业的发展提供了得天独厚的空间。另外，普通家电业在国外已属夕阳工业，按产品生命周期理论，我国发展家电时期正值发达国家对外输出成熟技术时期，国内企业才能以合资、合作方式迅速提高自有技术。可见，个别部门的特殊性并不能代替部门间的普遍性。
从历史角度分析，西方主要发达资本主义国家从自由竞争发展到垄断后，政府往往通过制定《反托拉斯法》，《反垄断法》来限制垄断企业的垄断竞争，在最大限度上保证自由竞争。有鉴于此，我们对待有垄断性质的跨国资本，给予国民待遇是不可取的。相反，应该采用“差别国民待遇”，通过区别政策来削弱跨国垄断资本的“天生”优势，使内外资企业处于平等的竞争起跑线上。这样，我国市场经济的运行才会有效率和公平。
可能有些人担心，外资政策由超国民待遇调整为“差别国民待遇”会给我国的外资工业带来不良的影响，本文认为不会有大的影响。90年代外资大规模抢滩中国，有其深刻的原因。从内因上看，我国经济持续稳定增长，投资环境不断改善，特别是市场潜力巨大，我国市场已被称为“世界最后一块还未大规模开发的市场”，对外资尤其是欧美日大型市场取向型资本有很强的吸引力。从外因上看，90年代欧美日等发达国家相继陷入周期性衰退，至今余波未平，使得国内市场萎缩，贸易保护主义盛行，大量资金需要寻找出路，而中国内地却维持了持续快速健康地发展，我国的对外开放力度不断加大，对我国大陆的投资已成为欧美日等发达国家剩余资本的最好去处。因此，只要保证国内社会稳定，经济持续增长，同时进一步完善投资环境，即使是取消普遍性的优惠政策甚至采取一定的保护措施，也不会降低我国对外资的吸引力。
二
“差别国民待遇”既不同于一般的国民待遇，也有别于我国目前实行的“超国民待遇”，实行“差别国民待遇”并不是为了限制外资的进入，而是为了更积极、合理、有效地利用外资。为此，必须注意把握好以下几个原则：
（一）实行“差别国民待遇”应以法律行为和市场行为为主 作为计划经济体制的产物，用行政手段规范外资的引进和利用，已被证明是低效的，“差别国民待遇”的实施应主要通过法律手段和市场行为来实施。法律手段和行政手段相比，有明显的公开性和稳定性。我国已制定了《指导外商投资企业暂行规定》和《外商投资产业指导目录》，以法律的形式公布了鼓励、允许、限制、禁止外商投资的领域。然而这些法规还显得过于笼统，缺乏针对性。；今后的立法应具体化。如：哪些部门允许外资进入，哪些不允许外资进入；外资份额在各部门允许的上限是多少；哪些部门的企业不允许外资兼并；哪些允许外商独资或控股，哪些必须由中方控股；对不同企业的国产化率提出不同的要求等等。另外，我国还应制定《反垄断法》，结合我国目前的《反不正当竞争法》，限制外资的不良竞争。
高效的市场运作是良好的投资环境之构成要素，应将过去通过行政手段配置资源的作法改为让市场机制成为外资配置基础性手段，通过市场为使国内的投资环境有利于外资流入我们希望流入的部门。比如，我国1994年颁布了《90年代国家产业纲要》提出，要利用外资发展我国的基础设施和基础产业，要引导外资参与农业，而这些产业部门一般投资期长，目前的利用率也偏低，我们可以通过税收、信贷等手段提高这些部门的投资回报率以便提高外资对这些部门投资的兴趣。
（二）吸引外资应由提供优惠税收政策为主转向改善投资环境为主 我国目前实施的国民待遇，主要体现在对外资企业提供普遍的优惠税收政策。随着引资规模的扩大和引资结构的变化，这种优惠税收政策的有效性值得反思。首先，税收优惠只是给低效的小额投资提供存活空间，而对大型跨国公司来说，他们认为税收优惠远不如法律具有稳定性，因此，优惠税收政策对大型跨国资本的吸引力有限。其次，对外直接投资已成为国际公认的绕过东道国关税堡垒，利用当地资源，开放当地市场的有效手段。为对外资企业提供优惠税收政策只会使国内企业处于更不利的竞争地位。再次，对外资的优惠税收政策是对我国征税制度乃至财政制度的扭曲，导致国际税收让渡。
据有关调研资料分析，外资吸引力按重要程度排列分为投资环境、市场、要素成本、优惠税收政策等。因此我国今后的引资工作，更重要的是：进一步改善投资环境、有关法律法规，为外资提供更稳定，更透明的环境；提高政府工作效率，增加对外资审批制度的透明度；保持经济的稳定发展；开放非重要部门的市场；建立完善的市场体系和社会服务体系等。
（三）实行“差别国民待遇”应立足于我国产业政策目标与地区平衡发展 如前所述，我国经济发展的不平衡性与引资任务的复杂性决定了对外资应实行“差别国民待遇”。因此，“差别国民待遇”的差别程度与方式就应与我国产业结构和地区平衡发展相适应。例如从行业上看，对于投入在纺织、伞类、鞋类、服装、家用小电器、房地产等已相对饱和的劳动密集型行业或部门的外资，只需给予一般的国民待遇；对于投入在道路、港口、铁道等基础设施部门以及一些技术水平较高的电子通讯等相对薄弱部门的外资，应给予超国民待遇；对于投入在关系到国民经济命脉的行业如化工工业、能源工业等，则应实行一定的限制措施，实行欠国民待遇。从地区上看，对中西部地区应实行超国民待遇，以便这些地区能大量吸引外资，快速发展区域经济，缩小与东部地区的差距。从外资的档次结构上看，要有意识地对那些高技术含量、高附加值、高出口创汇的外资项目实行“倾斜”政策。从投资方式上看，应体现出积极鼓励中外合资、中外合作等方式利用外资，以便更好地获得先进的技术、管理经验和营销方法。
（四）实行“差别国民待遇”应体现对民族工业的扶持 在经济全球化的大趋势下，民族工业应具有更新的含义。它不仅包括那些由本国居民创立和经营的工业企业，还应包括那些由中方控股或占主导地位的企业和使用民族品牌的中外合资企业。民族工业是开放的，但首先应该是民族的。“自立更生是立国之本”，一国的经济命脉，产业基础绝大部分还是应该建立在民族工业的基础上，才能保证经济的健康发展。因此，必须对民族工业实施保护。况且，我国幼稚工业，主导产业，重要部门实行一定的保护政策，并没违反国际惯例。纵观日、韩等国在经济起飞阶段，均普遍采取了各种保护国内市场和民族工业的措施。即使是当年的许多发达国家，有关对外资的准入，企业的购并，股权比重的限制也比比皆是。因此，在实行“差别国民待遇”时应理直气壮地对民族工业采取适当的保护措施。首先对有良好发展前景的幼稚产业应该给予积极的扶持，目的是在于培育一流的民族工业。其次，在主导部门、基础产业中的民族工业因受到外资过于激烈的竞争而面临巨大冲击时，应通过差别政策对民族工业进行保护。对外资企业的市场购并，其市场份额应作出一定的限制，以防止这些部门出现垄断的市场结构。当然，保护的方法应主要是依靠经济杠杆和法律手段进行动态保护。
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