我国行政管理体制改革的基本情况和当前需要着重解决的几个问题，本文主要内容关键词为：基本情况论文,几个问题论文,管理体制改革论文,行政论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
适应经济体制改革和对外开放的需要，我国行政管理体制改革不断深入，取得了显著的成效，同时也存在一些与经济社会发展不相适应的问题。当前，各项改革已进入攻坚阶段，对外开放面临新的机遇和挑战，深化行政管理体制改革、解决发展的体制机制障碍显得十分重要和紧迫。进一步深化行政管理体制改革，必须突出重点，着力解决好影响行政管理体制的几个关键问题。
一、行政管理体制改革取得的成效和存在的问题
改革开放以来， 我国先后进行了五次大规模的行政管理体制和机构改革。1982年开始的第一次改革，在大幅度精简政府机构的同时，重点解决了领导干部职务终身制问题。1988年开始的第二次改革，在精简机构和人员的同时，提出了机构改革不是搞简单地撤减、合并，而是按政企分开的原则，转变政府职能。1993年开始的第三次改革，把适应社会主义市场经济发展的要求作为改革的目标，重点是转变政府职能、推进政企分开，并对党政机构职责进行了调整和划分，对各部门的职责、机构、编制进行“三定”，建立和推行公务员制度。1998年开始的第四次改革，重点是精简机构和人员编制，大幅削减了国务院机构和人员编制，省和省以下各级政府人员编制也作了较大的精简，推进政企分开，撤销了专业经济部门，实行党政机关与所办经济实体和企业脱钩。2003年开始的第五次改革，按照完善社会主义市场经济体制的要求，进一步转变政府职能，调整机构设置，改进管理方式，主要是改革国有资产管理体制，完善宏观调控体系，健全金融监管体制，推进流通管理体制改革，加强食品药品等市场监管和安全生产监管体制，减少和规范行政审批，推进依法行政。经过二十多年的不断改革，我行政管理体制改革取得了明显成效。主要是：
（一）政府职能转变取得重要进展。1988年以来的历次改革，都把转变政府职能作为关键来抓，在明确职能定位、理顺职责关系、推进政企分开、改进职能实现方式等方面取得了明显成效，初步形成了与社会主义市场经济体制基本相适应的政府职能框架。一是政府职能的重心转到经济建设和发展上来。二是政府履行职能的方式从单一的行政手段转到综合运用经济、法律和行政手段；由微观管理、直接管理为主转向宏观管理、间接管理为主。三是职责关系初步得到理顺，部门职责交叉重叠，政企不分、政事不分、政社不分的问题得到明显改善。四是从以转变政府经济职能为主转向全面推进政府职能转变，在继续完善经济调节职能、加强市场监管的同时，加强了社会管理和公共服务职能，更加注重全面履行政府职能。
（二）政府机构改革稳步推进。精简是历次机构改革遵循的重要原则之一。虽然政府机构改革经历了多次“精简——膨胀——再精简——再膨胀”的怪圈，但经过不懈的努力，特别是1998年机构改革，政府机构及其人员编制数量大幅精简。国务院机构由最多时100多个减少到66个，其中组成部门减少到28个。 计划经济体制下建立的工业经济等部门基本被撤销，初步建立了与市场经济体制要求基本适应的政府机构架构。
（三）施政理念和管理方式发生了根本变化。计划经济体制下形成的一些与社会主义市场经济体制不相适应的施政理念从根本上得到了转变，有限政府、责任政府、法治政府、服务政府等新型行政理念得到普遍认同。以胡锦涛为总书记的新一届党中央提出科学发展观后，政府管理更加注重以人为本，及时回应社会诉求，将维护最广大人民群众的根本利益作为政府职能转变的出发点和落脚点。在管理方式上，大幅度减少和规范了行政审批，不少地方建立了政务大厅，实行“一站式”办公，进行更加简单便捷的管理；大力推进依法行政，有效规范了行政行为；实行政务公开，提高了行政行为的透明度；推行电子政务，重塑工作流程，改进了工作方式和工作程序。政府机关的工作作风有了明显改进，行政效率大大提高。
（四）干部队伍结构得到优化。颁布施行了《中华人民共和国公务员法》，建立和完善了公务员制度，确立了“凡进必考”的公务员选录机制。逐步完善了领导干部选拔作用考核机制，形成了民主推荐、民主测评、差额考察、公开选拔、竞争上岗、任前公示、离任审计等一系列科学的干部选拔任用制度。加大了对干部的培训。干部队伍的知识结构、学历结构、年龄结构等得到优化，干部队伍素质和能力明显提高。
从总体上看，我国现行的行政体制正在发生质的变化，从适应计划经济的要求，已经逐步转向适应社会主义市场经济的需要。但是，也应当清醒地看到，由于受到经济体制改革进程以及社会领域一些复杂情况的制约，行政管理体制改革仍然较为滞后，还存在不少与贯彻落实科学发展观和完善社会主义市场经济体制不相适应的地方。一是政府职能转变还不到位。仍管了不少不该管也管不好的事，而一些应该由政府管的事情却没有管好。政府对经济社会生活的微观干预依然较多，一些地方片面追求GDP增长速度、直接代替企业招商引资的状况没有得到根本改变。市场监管还不到位，食品药品等消费安全监管亟须加强。社会管理和公共服务较为薄弱，经济发展与社会发展“一条腿长一条腿短”的问题还比较突出。二是政府机构设置不尽合理。机构设置过细，部门之间职能交叉、权责不清、推诿塞责、相互掣肘、协调不力的问题还不同程度地存在，致使一些好的决策部署不能及时有效得到落实。上级政府部门出于种种动机往往通过指标考核，项目经费等方式要求下级政府设置与之“对口”的部门。政府层级过多，易于导致信息不畅、政策执行走样、效率低下、行政成本过高等问题。三是中央和地方的关系有待进一步理顺。在某些方面，既存在中央权威和统一性不够，中央宏观政策在地方难以得到很好执行，地方保护主义严重等问题，也存在中央管得过多过死，发挥地方自主性和积极性不够的问题。不同层级政府的职能缺乏合理定位，存在上下一般粗的问题。不同层级政府的事权、财权缺乏合理明确的划分，权责脱节、事权与财权不相匹配的问题较为普遍。上级政府通过垂直管理等方式上收下级政府权力过多，造成地方政府行政管理权限和手段不完整，有责无权，上下级政府关系不顺，也造成垂直管理部门权限过大，缺乏监督，与地方政府难以协调。四是民主科学决策机制还没有真正确立，缺乏监督制约和责任追究，不负责任随意决策的问题还比较突出。不少地方盲目攀比经济增长速度，不惜牺牲资源和环境，政绩工程、形象工程屡禁不止。五是对行政权力的监督、制约机制不健全，违法行政行为得不到及时制止和纠正。
二、深化行政管理体制改革的重要性和紧迫性
党的十六大和十六届二中、三中、四中、五中全会都明确提出了推进行政管理体制改革的重大任务，要求加快建立行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。行政管理体制改革是政治体制改革的重要内容，也是经济体制改革的客观需要。深化行政管理体制改革是全面深化各项改革和提高对外开放水平的关键。当前，我国正处于改革攻坚阶段，进一步深化行政管理体制改革，已成为全面深化改革的一项重大而紧迫任务。
（一）深化行政管理体制改革是贯彻落实科学发展观的必然要求。科学发展观是新一届中央领导集体针对我国当前发展中存在的突出问题做出的重大战略决策。强调坚持以人为本，统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放的科学发展观，促进经济社会全面协调可持续发展和人的全面发展。全面贯彻落实科学发展观，必须要有科学合理的行政体制作保障，必须转变政府职能，合理设置行政机构，理顺职责关系。只有深化行政管理体制改革，加快转变政府职能，形成有利于转变经济增长方式、促进科学发展的机制，才能解决发展的不平衡、不协调问题，实现全面协调发展；才能做到清洁发展、节约发展、安全发展，实现可持续发展，建设资源节约型、环境友好型社会。
（二）深化行政管理体制改革是完善社会主义市场经济体制的迫切需要。经济基础决定上层建筑，上层建筑反作用于经济基础。我国经济运行长期采用的是计划经济，与之相适应，政府管理实行的是高度集权的行政管理体制。从计划经济改为社会主义市场经济，经济体制要进行全面的改革，如果行政管理体制不作出及时相应的改革，经济体制改革就难以取得成效。完善社会主义市场经济体制必须要求改革行政管理体制中不相适应的部分，形成与之相适应的政府组织架构、职能架构和管理方式。当前，推进金融体制改革、投资体制改革、财税体制改革、国有企业改革等一些关系完善社会主义市场经济体制全局的重大体制改革，都必须深化相关行政管理体制改革。因此，进一步转变政府职能，改进行政管理方式，提高行政效率和行政管理能力，是建立完善的社会主义市场经济体制必须解决好的重大问题，也是解决我国经济社会发展遇到的一些深层次矛盾和问题的重要途径。
（三）深化行政管理体制改革是构建社会主义和谐社会的必然要求。构建社会主义和谐社会，必然要求在坚持发展这个执政兴国的第一要务的同时，更加注重协调利益关系，化解各种社会矛盾，保持社会稳定；更加注重依法行政，以规范、公开、透明的方式搞好社会管理和公共服务，促进社会公平正义；更加注重鼓励引导人民群众依法行使民主权利，参与经济社会事务管理，监督政府行为；更加注重培育和发展社会组织，充分发挥其在反映诉求，排忧解难、化解矛盾等方面的作用，构建政府、社会、公民互补的和谐关系。所有这些，对行政管理体制提出了较高的要求。
（四）深化行政管理体制改革是提高国际竞争力的必然要求。经济全球化带来的竞争既是各国企业和生产力间的竞争，也是各国政府行政能力的竞争。政府提供良好制度、环境、公共产品和服务的能力，以及推广一国文化的能力，通常被认为是一国在经济全球化竞争中的软实力。这些能力会促进企业迅速成长和国际竞争力的提升。当前，我国对外开放发展到新的水平，充分利用国内、国外两个市场和两种资源，必须按照国际通行的做法改革我国行政管理体制，采取更加公开、透明、可预见的管理体制和管理方式，提升政府的行政能力与效率。更加有效地参与国际事务和经贸规则制定，建立和完善应对国际贸易争端和国外企业对我国企业的恶意诉讼、恶意并购等方面的处置机制，也必须加快行政管理体制改革。
三、深化行政管理体制改革要重点研究解决的几个问题
行政管理体制改革涉及的内容和方面较多，必须突出重点，着重抓好影响当前经济社会发展和其他改革推进的突出问题。
（一）着力推进政府职能转变。政府职能转变是深化行政管理体制改革的关键和核心，也是行政管理体制改革的重点和难点。政府职能范围主要取决于市场和社会的需求，进一步转变政府职能，核心是处理好政府与市场、企业、社会的关系，切实解决政府职能越位、错位、缺位和不到位的问题。一是要处理好政府与市场的关系，减少对资源配置和微观经济活动的直接干预，把政府的经济管理职能转变到搞好宏观调控和创造良好的市场和经济发展环境上来，在更大程度上和更大范围内发挥市场配置资源的基础性作用。二是要处理好政府与企业的关系，深化国有企业改革，推进政企分开、政资分开，政府要通过财税等经济手段和法律手段引导企业行为，真正落实企业自主权，创造不同所有制经济公平竞争的经济环境。三是要处理好政府与社会的关系，把管不了也管不好的大量社会事务移交给市场、企业和社会组织，更大程度地放权于社会。要将政府目前承担的一些技术性、行业性、服务性职能转交给社会中介组织、服务性民间组织和基层自治组织。此外，要着力加强社会管理和公共服务，调节收入分配、完善社会保障体系、化解社会矛盾、维护社会公正、保持社会稳定，加强应急管理；增加公共财政的投入，为社会提供数量更多、品种更为丰富的公共产品和服务，特别是要确保人民生活必需的基础设施、教育、医疗、社会保障等方面公共服务，维护好、实现好、发展好人民群众的根本利益。
（二）继续深化政府机构改革。政府机构是行政管理体制的基础和政府履行职能的载体。机构改革是行政管理体制改革的重要内容。继续深化机构改革，一是要按照完善社会主义市场经济体制的要求，合理确定中央和地方政府的合理规模。我国作为单一制国家，国土面积大，人口数量多，经济发展不平衡，法律制度和市场经济体制尚不完善，社会组织发育不健全、自治能力较低，许多在西方发达国家可以交由社会管理的事务，在我国仍需政府承担。另一方面，政府的某些经济社会管理能力还很欠缺，与承担的任务不相适应。因此，简单强调“小政府、大社会”，把精简作为机构改革的重要目标不适合我国国情。要把机构改革的重点放在设置规模适应、权责明确、结构合理的政府行政机构上，解决目前存在的机构设置不合理、部门职责交叉、权责不清、协调不力、多头管理等问题。二是优化政府机构设置。政府组成部门实行“大部制”。政府组成部门设置过多、分工过细，不仅不利于决策，甚至还会影响决策，往往使决策陷入重重矛盾之中，要花大量的时间和精力去进行协调，即使能协调好也难以产生高水平的决策。为提高和保证行政决策的科学性、及时性、有效性，有必要在组织结构上进行整合，将职能相近的机构进行整合，专注于政策制定。国务院的组成部门可减少设置，同时设置若干相对独立的执行机构，专注于政策执行。市、县政府机构设置要侧重于执行。从市、县政府直接面对社会的特点出发，大大精干和整合现行的综合性机构，根据当地的实际需要，不必上下对口，左右看齐，更加灵活地设置以提供公共服务以及市场执法监管为主的各类组织机构，重点整合执法队伍，解决多头执法问题。三是减少行政层级。着眼于提高行政效率、降低行政成本，积极探索行之有效的减少行政层级的具体办法，逐步形成科学的行政层级构架。
（三）合理划分不同层级政府的事权和财权。事权和财权是政府履行职能的基础。不同层级政府之间事权缺乏合理明确的划分，财权与事权不相匹配，是影响我国行政管理体制改革的一个深层次问题，也制约了诸多问题的解决。一是要合理界定不同层级政府的职能定位，解决不同层级政府职能“上下一般粗”的问题。二是根据不同层级政府的地位和作用，按照权责一致的原则，坚持中央统一领导和充分发挥地方积极性，合理划分中央和地方经济社会事务的管理职权，理顺中央和地方在财税、金融、投资、社会保障及工商、质检、国土资源管理等领域的分工和职责，合理调整一些领域的中央对地方的垂直管理体制，解决职权不清、权责不对称的问题。三是深化财税体制改革，赋予地方各级政府与其承担的事权相匹配的财权。对于欠发达地区，要通过财政转移支付等方式，确保其履行职能的相应财力。改革财税体制，合理划分各级地方政府的事权和财权，还有利于解决地方政府通过拼命提高GDP增速来提高财政收入和保障财政支出的问题， 以及执法机关收费罚款与利益挂钩或变相挂钩导致的执法行为扭曲问题。
（四）完善科学民主决策机制。不按科学民主的原则和程序盲目进行决策，不仅给我国经济社会发展带来很大的危害，也会损害人民群众的切身利益。完善科学民主决策机制，关键是要确立三个目标。一是行政决策的阳光化。要实行信息公开，增强决策过程的透明度，把公众参与、专家咨询引入决策机制之中。要为公众参与、专家咨询创造有利条件，提供多种途径，增强有效性、针对性。二是行政程序的制度化。应适时制定我国行政程序法，把经过多年探索并在实践中取得良好效率的信息公开、社会参与、专家咨询论证、政府听证等多种做法提升到法律层面，以建立规范的、统一的，具有灵活性、科学性的行政程序。三是行政权力的有效制衡。要发挥好行政体系的内部制约和外部制约两个作用，防范滥用行政权力，克服行政决策中个人说了算的现象，消除行政决策的随意性、片面性。
（五）建立科学全面的政绩考核指标体系。长期以来形成的以经济增长速度为主要内容的政绩考核观念和政绩考核指标体系，是导致一些地方盲目攀比GDP增速，以牺牲资源和环境为代价追求经济粗放式增长的一个重要原因，也是政绩工程、形象工程屡禁不止的一个重要原因。实施科学的政绩考核评估，是落实科学发展观，创新政府管理机制的重要举措。要形成有助于落实科学发展观、转变经济增长方式、保护资源环境、保护耕地的政绩考核体系。考核政府和政府官员政绩不能只看GDP增长速度，还要看环境和生态保护好坏、资源利用效率、耕地保护、教育和文化发展水平、医疗卫生状况、社会保障程度、失业率、人均收入水平、科技创新成果和专利申请数量、法制环境、市场秩序、治安状况、精神文明等。要在总结各地各部门经验的基础上，制定推行政府绩效评估的指导性意见，逐步建立符合实际的政绩考核指标体系，实行以结果为导向的目标绩效管理，如预算绩效管理，公共服务绩效管理。改进考核评估方法，实行内部考核与外部评估相结合，评估结果与奖惩挂钩。绩效评估指标体系的设计应体现以下原则：一要落实科学发展观和正确政绩观的要求，在指标体系的设计要把握经济社会发展和环境建设指标之间、显性绩效与潜在绩效之间，以及当前与未来之间的平衡；二要体现政府职能转变的要求，即指标体系要体现政府该做的事，政府越位、错位的职能不能纳入指标体系；三要借鉴参考当代各国绩效管理的成熟经验和技术；四要从我国实际出发，不同部门、不同地区的指标设计要有所区别，逐步推行。
（六）推行行政问责制。权责不清、有权无责、缺乏相应的责任追究机制，必然导致失职、渎职、滥用职权、随意决策等问题。建立和全面实行行政问责制，是按照建立责任政府的要求创新政府管理方式，保证政府及其人员依法履行职责的必然要求，也是解决目前我国行政机关有权无责或权责不对称问题和遏制盲目决策的一个有效途径。一是赋予行政机关权力的同时必须明确相应的责任，做到权责一致。二是健全过错责任追究制度，制定落实法定质询、罢免的具体程序，创设引咎辞职、责令辞职等易于实施的责任追究制度。三是明确行政问责的具体内容、形式和程序，如与决策机制、政绩考核、行政监察、内外监督相结合，提高行政问责的可操作性。四是加大监督和处罚力度。完善政府行政监督机制，健全经济、法律、社会监督体系，加强政府预算、审计、财务监督，做到权责明确、监督到位、问责有力。
课题组成员：
刘凡，国家工商行政管理总局副局长；
唐军，人事部人事教育司司长；
刘雁飞，卫生部科技教育司司长；
史跃梅，铁道部审计中心主任；
执笔：唐军
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