外来人口教育思路与对策，本文主要内容关键词为：对策论文,外来人口论文,思路论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
上海正在经历开埠以来的又一次移民大潮，外来流动人口正在日益成为上海经济社会发展的重要参与因素之一；外来民工已成为上海经济建设中一支有生力量和上海职工队伍中新的组成部分；对外来流动人口的有序接纳已成为上海经济社会发展的客观需要。我们应当充分肯定外来流动人口在促进上海改革开放、加快上海城市建设步伐以及推进流出地乡村社会现代化、城市化进程等各方面所起到的积极作用，用历史的、全局的、发展的观点正确认识因人口流动而引发的正与负、内与外、积极与消极、建设与破坏等方面的辩证关系。我们更应当重视外来人口教育，把开展外来人口教育，提高外来人口素质，作为加强管理、主动服务、正确引导，将某些消极因素转化为积极因素的有力手段与根本途径。
外来人口教育或曰移民教育问题，是当今世界各大经济发达城市或发展城市所面临的一个共同难题，也是外来人口管理的一项重要工作。我们在充分肯定本市外来人口教育所取得基本经验的同时，应该清醒地看到，还存在着不少与此相关的问题，如外来劳动力结构预测，外来人口教育重要性的认识，制订外来人口教育政策、制度，外来人口教育的经费渠道，外来人口教育队伍建设，外来人口教育教学科研等，亟待研究解决。
一、做好外来劳动力结构的科学预测与宏观调控
对上海外来劳动力结构需求的科学预测和宏观调控，是开展外来人口教育的前提性条件。需要逐步实行根据本市行业结构转变动态，控制外来人口数量、提高外来人口质量。有关部门应根据本市行业结构转变的需要，确定最优的外来人口数量与结构，对不符合要求的外来人口予以清退，以保证上海劳动力的质量，从而保证上海企业的劳动生产率。因此，有关部门应对本市外来劳动力作好预测，确定其最优数量、性别构成、年龄构成、文化程度构成等，以此作为吸收外来人口的依据。
据专家预测，“九五”期间，上海劳动力供求总量计划基本平衡。按照前15年上海0.121的就业弹性系数测算，今后5年上海GDP 每年均增长11%，并保持3%的失业率，那么全市936万的常住劳动人口，包括112万外来劳动力，劳动力供需基本相当。同时，外来劳动力的快速增加，也给上海增加就业压力。
城市经济发展的不同阶段，对外来流动人口管理提出不同要求。在经济发展起步的第一阶段，管理的要求体现为激励性；在经济达到稳定发展的第二阶段，管理的要求主要体现限制性；在经济发展达到相当高度的第三阶段，选择性成为管理的重要内容；当经济发展到地区间差距缩小以后的第四阶段，劳动力流量减缓，限制便逐渐失去意义。上海目前正处于第二阶段，并逐步向第三阶段迈进。目前上海的产业结构仍以第二产业为重头，外来劳动力的供给结构与需求结构基本相符，供需矛盾并不十分突出。但在今后的十年里，随着经济的发展和产业结构的调整，对劳动力的结构的需求将出现一系列的变化，从对一般体力型劳动力的需求转化为既需要一般体力型劳动力，又需要特殊的智力型劳动力的新的需求状况。因此，如果对将流入的外来劳动力不加以选择，对已流入的外来劳动力不加以教育培训的话，今后的供需矛盾将日渐突出。
1994年初，上海市政府颁布了《单位使用外地劳动力暂行规定》，指出单位用工对象必须办理务工证，而务工证的获得条件之一是具有初中以上文化程度。这对于控制民工数量、保证民工素质是一个很好的“门槛”，可惜由于种种原因未能坚持标准。从长远利益看，必须强化这一标准，并逐步向建筑用工和社会用工推广。
二、充分认识外来人口教育的重要性
中共上海市委副书记王力平同志指出：“要教育外来民工遵纪守法，遏制违法犯罪行为；帮助民工学习文化科学知识，提高民工自身素质，使他们在参与上海的建设过程中不断提高和发展自己。”（1996.7）上海提出了“流动有序，管理有法，教育有方，服务有效”的外来人口工作十六字方针。我们应当把这个总方针作为一个整体来加以认识，并全面地贯彻落实。外来人口教育决不是一个孤立的问题，而是外来人口工作一个不可或缺的组成部分，是对外来人口进行综合管理的基础性工程；但由于种种原因，外来人口教育的重要性，至今尚未引起各级领导和全社会的充分认识与重视。
国际经验表明，高度的精神文明不会伴随高度的物质文明自然生成，上海人均GDP 的提高也并非意味着处于社会不利地位人群物质生活和精神生活需求的自然满足。要把上海建成一个具有高度物质和精神文明的社会主义国家的国际都市，不仅需要为本市市民提供更充分的教育机会，大面积提高市民受教育年限；还需要对在沪外来人口普遍实施成人教育，使之具备必要的法律、文化、卫生、职业技能、职业道德和城市生活知识。开展外来人口教育，既是建设社会主义现代化国际城市、提高企业劳动生产率的迫切需要，也是提高上海精神文明建设水平的积极措施，更是坚持社会主义方向，扩大社会公益，使基层劳动者（尤其是处于不利地位人群）最大限度分享社会进步成果的重要手段。
积极发展外来人口教育，需要解决好三个认识问题：
——外来人口教育是提高外来劳动者素质的最强有力的手段。法律法规、行为规范、管理监督和必要的舆论宣传，能够对外来人口起一种间接的教育作用和直接的约束作用。而外来人口教育是一种有目的、有组织、有系统的教育活动，它既能够外显教育作用（由间接转为直接），又能够内化约束作用（由被动转为主动），是提高外来劳动者素质的最强有力的手段。
——外来人口教育需要全社会的参与。既要发挥公安、司法、劳动、教育、卫生、文化和广播电影电视、新闻出版等职能部门的作用，又要发挥群众团体、社会团体、社区组织和行业组织等群众性组织的作用。在继续建设、完善民工学校的同时，充分利用已有教育文化设施和各类公益性社会事业基地，尤其要重视利用成人教育办学功能。上海成人教育已逐步形成多形式、多规格、多层次，覆盖全市各行各业，遍及城乡社区的比较完善的体系，可以为外来人员提供比较多的学习机会。
——以大教育观取代小教育观。外来人口教育是大教育，其主体不是传统学校教育，不是升学教育，而是一种开放的、全方位的、对整个外来流动人口群体具有辐射力的教育。外来人口教育的功能，主要表现在外来劳动者对工作和城市生活的适应上，也可以表现在丰富外来劳动者的精神生活上，还可以表现在外来劳动者个性特长的发展上。因此，必须注重社会力量办学提供的各种短期培训和业余教育，以及社会文化设施如图书馆、博物馆、文化馆等的教育功能。
三、抓紧制订外来人口教育政策、制度
在“流动有序，管理有法，教育有方，服务有效”方针的正确指导下，通过社会各方的努力，本市外来人口教育工作已取得一定进展；尤其可喜的是，在外来人口集中的一些企业和社区创造出不少成功的教育经验，成为发展外来人口教育的宝贵财富。但是，从总体上看，本市外来人口教育仍处于自发、分散状态，远远滞后于实际的需求；急需制订配套的政策措施和相应的制度，使此项工作在政策、制度的保证下，进入持续、稳定、协调发展的轨道。
本研究项目建议：
1.在“政府牵头，公安为主，各方参与，综合管理”的管理框架下，注重发挥教育行政部门在外来人口教育工作中的主管作用。外来人口教育是外来人口综合管理工作的一个有机组成部分，也是成人教育工作的一个有机组成部分。因此，市教育行政部门应积极参与与市外来流动人口管理协调小组工作，并由市教育行政部门负责制订外来人口教育的宏观管理政策。
2.制订《上海市普及外来人员文明守法教育暂行规定》，与《上海市暂住人口管理规定》、《上海市单位使用和聘用外地劳动力管理暂行规定》相配套，对在沪外来人员普遍实施文明守法教育，使之具备必要的城市生活、安全生产、卫生防病、法律法规、道德修养等方面的知识。其具体实施办法：
——上海市外来人员文明守法教育的对象是，需要在本市持续工作、居住一年以上的外地劳动力，凡经市劳动局批准进沪的外省、市、县劳动部门或其指定的劳务中介服务机构负责输送的劳动力，被本市获准使用外地劳动力的单位招用，合同期在一年以上的，均需接受上海市外来人员文明守法教育。
——文明守法教育的内容包括：上海社会文化生活，安全生产，卫生防病（计划生育），有关外来人口管理以及交通、劳动、治安等方面的法律法规，职业道德和社会公德等。
——普及外来人员文明守法教育的具体办法：“上海市外来人员文明守法教育合格证”和“上海市寄住证”、“上海市务工许可证”一样，是外来人员在沪合法居住与长期务工的必要依据。本市合法使用外地劳动力的单位，在招用外地来沪务工人员的同时，需向所在街道、乡（镇）有关部门申报属于外来人员文明守法教育对象的名单，并负责输送学员。本市各区、县有关部门应根据“合理布局、就近安排”的原则，确定培训点，统一组织生源入学。外来人员文明守法教育采用全市统一教材（含音像教材），学习形式以业余为主。合格者可获取市统一印制的“上海市外来人员文明守法教育合格证”。文明守法教育的学费经物价部门核定，由用工单位统一支付。
3.加强领导和管理，保证顺利普及外来人员文明守法教育。本市各级政府外来人口管理机构和各有关部门要加强对这项工作的领导，把它作为本市精神文明建设和社会主义现代化国际城市建设的一项重要任务，切实抓紧抓好。
——政府教育行政部门、公安部门、司法部门、卫生部门、劳动部门和招用外来人员单位的主管部门要通力协作，共同制订普及外来人员文明守法教育的规划，落实外来人员文明守法教育的有关措施、政策。在通力协作的基础上，这项工作由政府教育行政部门实行宏观管理，提出培训要求，指定或编写教材，制定教学大纲、考核办法等。
——要把外来人员文明守法教育，纳入本市对外来流动人口的统一管理之中，逐步建立起相应配套的制度。对于获准使用外地劳动力的单位，要逐年检查其落实有关培训任务的情况。凡完成任务好的，要表扬奖励；凡严重违反规定的，要追究单位领导者的责任，并取消该单位使用外地劳动力的资格。
——市各业务主管部门要协助把关，在获准使用外地劳动力的单位参加工程投标，企业评选、升等和产品验收时，要将是否完成外来人员文明守法教育的任务，作为考核、验收的标准之一。督促这些单位落实有关措施、政策，完成培训任务。
4.制订外来人员岗位培训制度。在“谁主管，谁负责”，“谁聘用，谁负责”的原则指导下，由劳动部门负责监督，由业务主管部门及其使用和聘用外地劳动力单位组织实施。
——凡招用外地劳动力的单位，应严格按照岗位规范的要求，对其进行专业知识、专业技能和生产安全等方面的教育。
——在所有行业、企业的技术性较强、与国家财产、人民安全及消费者利益关系重大的专业岗位，外来人员在上岗前必须接受严格的岗位培训，取得相关资格证书，按资格凭证上岗。
——在个体工商户、私营企业从业人员中推行职业资格证书制度，外来人员不得例外。
——在乡镇企业从业人员中实行职业技能鉴定，外来人员不得例外。
5.外来人口教育为精神文明建设服务要重视以社区为载体。上海处于改革开放前沿，率先建立社会主义市场经济体制。各类社会组织的功能面临新的分化和合理定位。在计划经济体制和相对闭塞的信息环境中，将从业人员的思想文化道德教育封闭于工作单位内的做法已被打破，许多原来由企业承担的社会服务职能（包括一部分教育职能）也将逐步转移到社区。在沪外来从业人员，无论是成建制入沪或分散入沪，均生活于社区、活动于社区，尤其是从事与市民生活密切相关的社会职业的外来人员，则与社区的关系更为密切。把外来人口教育与社区教育、社区精神文明建设结合起来，才能有效提高社区精神文明建设水平。
——外来人口教育应与上海两级政府、三级管理新体制相适应，尽快纳入社区教育整体规划中。通过社区教育，为社区居民和外来人员增进思想交流，发展健康的兴趣爱好，掌握提高业余生活质量的知识和能力，提供各种机会。
——建立和完善社区外来人口教育基地；并尽快制订社区教育资源的充分开放和利用的政策。
——外来人口教育与“精神文明建设教育工程”相结合。本市教育系统提出的“精神文明建设教育工程”内容包括：思想道德教育、社会文化生活教育和为处于社会不利地位人群（如下岗人员、征地农民、外地民工和老年人等）设置的特定教育。应制订相关政策和采取配套措施，使外来人口教育与“精神文明建设教育工程”的基地、渠道和供需机制相结合，以此提高外来人员生活质量，满足外来人员精神生活的需求，提升外来人员思想文化道德水准。
通过制订《上海市普及外来人员文明守法教育暂行规定》的政府规章以及一系列相关政策，形成以普及外来人员文明守法教育为基础，以企业外来人员岗位培训和社区外来人员精神文明建设教育为两翼的外来人口教育制度框架，才能使上海外来人口教育迈入持续、稳定、协调发展的轨道。
四、确立外来人口教育经费多元化共同投入新机制
外来人口教育是以对象定义的，而教育经费的汇入渠道、比例以及合理的结构，却需要根据办学类别、性质和内容以及办学动机、行为来确立。外来人口教育既包括以社会服务为主的公益性教育，也包括各种具有较高个人收益率的教育；既包括国家普及教育的范围，也包括有偿教育的领域。因此，需要根据分类原则，确立教育经费多元化投入新机制。
——外来民工属于社会不利地位人群，智力投资式的教育“扶贫”，是一种根本性的“扶贫”。上海市慈善基金会可以在有必要的时候，用一部分基金利息，投入外来人口教育。
——有关精神文明建设外来人口教育，公益性质明显，属于主要依靠政府财政干预的领域。外来民工为上海的建设、财政做出了贡献，这些贡献超过了他们在上海享用的公共服务的价值。因此，政府可以在有关管理基金（如单位使用外地劳动力管理基金）或成人教育调控经费中切出一定比例，用于精神文明建设外来人口教育。政府还可以做出规定，允许办学单位接受捐助用于这部分教育。
——本研究项目的提出的外来人口文明守法普及教育，应其公共性程度很高，内容涉及社会道德、公共规范、价值观念及普法等方面，属于不能完全期望社会力量办学供给的领域；所以政府应负有推动、保障、管理和必要经费投入的责任。根据上海市社会治安综合治理委员会办公室、上海市公安局和上海市财政局下发的《关于对本市务工经商等寄住人员按人征收管理服务费的实施意见》，外来流动人口管理服务费集城市建设费、治安管理费、计划生育服务费、卫生防疫费于一体，理应包含涉及这些方面内容的教育服务。因此，可以在其中提取一定比例，用于普及外来人口文明守法教育。
——外来人员职业技术教育属于用工单位或外来人员个人得益率较高的一种教育，应主要由用工单位或外来人员个人投入，并视双方需求程度、岗位工资回报率等具体情况，确定投入结构。凡根据用工单位特定岗位需要培养外来人员的费用，应主要由用工单位承担，同时规定受培养方的应尽义务；凡外来人员单纯出于谋生需求学习职业技术，尤其是一些个体性质的社会服务职业相关培训，如汽车修理、理发、裁剪等，其费用应由外来人员个人承担。
——建立独立的民工基金，规定一定比例支出用于教育或教育奖励。如市建二公司市百一店项目管理部首创的“民工基金会”。据悉，这个基金会成立的起因，就是为了在“名店名街”的六合路商厦工地，通过教育与管理，奖励文明民工，重塑外来民工新形象，为共创文明工地作贡献。进入该工地的外地施工单位，均按人数及工作量的比例来出资入会。这是一种值得提倡的好形式。
五、加强外来人口教育队伍建设
建立一支具有良好政治业务素质，结构合理，以专职为骨干，专兼相结合，相对稳定的外来人口教育工作者队伍。这是发展外来人口教育的重要保证。
——华东师大科学技术哲学专业人口管理决策方向硕士研究生课程于1996年开设，为本市各级主管部门培养有关高级专门管理人才。建议在该硕士研究生课程中增设成人教育、外来人口教育必修或选修课，以增强有关高级专门管理人才包括教育管理在内的综合管理素质。
——本市有关职能部门应积极依托高校和科研单位，加强对外来人口管理、教育专职干部进行具有针对性的培训，逐步完善外来人口管理、教育工作者的进修网络，制订定期轮训制度；并积极为兼职管理、教育人员开设相关讲座。该项培训的重点对象是社区管理、教育工作者。
——扩大外来人口教育志愿者队伍。通过各种形式，动员干部和知识分子参与外来人口教育工作，尤其是外来人员精神文明建设教育工作以及外来人员文明守法教育普及工作。
六、提高外来人口教育教学科研水平
加强外来人口教育教学科研，是保证外来人口教育教学质量，从而提高外来人口综合管理水平的重要措施，应引起有关部门的重视。
——在上海市外来流动人口管理中心内设外来人口教育研究室，充分发挥其为政府和有关办学单位提供咨询服务的功能。在构筑全市外来人口理论研究和应用研究组织网络的同时，将外来人口教育研究提上议事日程。
——加强外来人口基本教育教材建设。本市已出版了由市外来流动人口管理协调小组组织、本项目研究课题小组主要执笔编写的外来人口教育读本《入沪指南》。应在此基础上编订新的外来人员文明守法教育普及读本。同时加紧组织编写和出版多样化的外来人口教育适用教材，可采用菜单式、组合式和模块式等灵活实用的方法编写，尤其要重视易于通过广播电视教育推广普及的音像教材的制作和自学性教材的编写。
——组织外来人口教育研究工作者深入外来人员集居地，切实了解外来人员的教育需求，积极探索受外来人员欢迎的教育形式、内容、方法和途径。在理论与实际的结合中取得有效的科研成果，用以指导有关社会团体、群众组织开展多样化的外来人口教育活动。