我国强度目标下与发达国家绝对量目标下实施排放贸易的异同，本文主要内容关键词为：目标论文,异同论文,发达国家论文,强度论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
2009年12月，温家宝总理在哥本哈根举行的第15届气候变化谈判大会上向全世界做出了庄严承诺，宣布到2020年我国单位GDP二氧化碳排放比2005年下降40％～45％。该目标已经作为约束性指标纳入国民经济和社会发展中长期规划。分解落实上述约束性指标、建立相应的评价考核体系，是实现这一目标的必要手段。在此背景之下，2011年10月29日，国家发改委印发了《关于开展碳排放权交易试点工作的通知》，目前已有7个省市被批准开展地方碳交易试点，试点的相关准备工作已进入中后期，并将按计划在2013年启动[1]。2011年12月，《国务院印发关于“十二五”控制温室气体排放工作方案的通知》，通知明确提出：2015年全国单位国内生产总值二氧化碳排放比2010年下降17％。同时还明确了“十二五”各地区单位国内生产总值二氧化碳排放下降指标[2]。
与此同时，各地方政府积极建立碳排放权交易所。据公开信息统计，国内至今已挂牌成立的环境权益类交易所已多达9家，而专业性环境交易所已达19家[3]。国家也将出台一些政策积极推动排放贸易体系。参加德班气候大会的中国代表团官员表示，“十二五”期间中国将建立自愿减排交易管理办法，确立自愿减排交易机制的基本管理框架、交易流程和监管办法，建立交易登记注册系统和信息发布制度，开展自愿减排交易活动[4]。2012年7月11日，国务院下发《“十二五”国家应对气候变化科技发展专项规划》，具体指出要研究建立我国碳排放权交易市场的技术支撑体系，即明确了建立碳交易市场的目标[5]。那么，如果在我国施行碳排放贸易，即是在强度目标下开展碳排放贸易。然而，目前国际上的碳排放贸易体系多是建立在绝对量目标基础上的，即规定了在一定期限内的具体碳减排数额。我国的强度目标下的碳排放贸易体系势必会有别于大多数发达国家绝对量目标下的碳排放贸易体系。
1 其他各国实施排放贸易的经验
1.1 欧盟的温室气体排放交易体系(EU-ETS)[6～7]
《京都议定书》对欧盟整体提出了2012 年温室气体排放比1990 年减少8％的要求，并允许欧盟向成员国分配减排指标。为推动实现减排目标，欧盟2003 年通过了《温室气体排放许可交易法令》，建立了温室气体排放交易体系。欧盟的温室气体排放交易体系(EU-ETS)其核心是：纳入体系的相关行业企业，只有持有排放许可才能从事导致温室气体排放的生产活动；未持有许可而排放或超过许可限额排放的企业，将被处以罚款；允许企业购买一定的“碳减排量”抵消自身排放量；排放许可由欧盟分配到各成员国，按《京都议定书》目标实行年度总量控制；成员国将排放许可分配给纳入体系的企业，企业可以在欧盟范围内通过碳市场等交易排放许可。
1.2 美国温室气体排放限额交易体系[6，8]
2009年6月，美国国会众议院通过的《2009年清洁能源与安全法案》。其目的在于通过对主要温室气体排放行业和企业实行排放许可和交易制度，使2020年温室气体排放总量比2005年减少17％，2050年比2005年减少83％。其核心内容与EU-ETS基本一致，即纳入体系的排放企业只有获得排放许可才能从事相关生产活动。限额贸易体系按一定比例免费发放或出售排放配额给该体系覆盖下的机构和企业，排放配额可通过市场进行拍卖。
1.3 墨西哥《2009～2012年气候变化特别项目》[6]
墨西哥《2009～2012年气候变化特别项目》要求通过减排努力使2012年排放比BAU情景预计的减少5065万吨二氧化碳当量，使2020年排放量比BAU降低20％，2050年比BAU降低约70％，在2025年左右排放量降回到2000年水平，2050年下降到2000年水平的50％左右。目标分解落实到26个领域的若干具体项目，规定了每年每个项目的减排目标，并明确由相应政府部门负责。
1.4 印度的执行、实现及贸易(PAT)[9～10]
执行、实现及贸易(PAT)是印度2008年颁布的“提高能源效率国家计划”的四大措施之一。即为指定消费者建立一个市场基础的能效促进机制。为每家能效密集型企业进行能源审计和成本效益分析，设置具体能源消耗目标，强制要求指定消费者在3年内(2009～2012年)达到该目标，超额完成目标的指定消费者可以将能源许可证卖给未能达到目标的消费者，未能达到目标的消费者必须购买许可证，否则将被罚款。
印度是发展中国家，没有排放总量限制，其PAT活动属于自主减排行动。PAT的能耗目标控制是在企业层面，目标是相比于当前最好水平的能源消耗的减少比例，它体现了不同行业的差异性，其实质是提高能效。
1.5 新西兰排放交易体系[11～12]
新西兰在2009年对其排放交易的法案进行了修正，将排放密集型、贸易暴露的行业(包括农业)的配额分配方式修改为基于强度的免费分配，同时将农业部门纳入体系的时间推迟至2013年到2015年，以减少排放交易对竞争的影响，确保经济增长更为稳健，使得参与者有更平和的过渡，更好地协调新西兰的经济发展与节能减排。该排放交易体系将于2015年纳入所有部门和所有温室气体，并和国际其他排放交易体系相连。
新西兰排放交易体系已覆盖林业、运输燃料、电力生产、工业过程等部门，并在2015年之前将合成气、废物处理和农业等部门也纳入体系。新西兰排放交易体系不限制向企业发放的排放单元，即不限制排放总量。管理部门根据每单位产量的平均排放量和用电量或采用澳大利亚的数据，给每个生产活动(指从原料到指定产品的物理或化学的转换过程)制定基准线。
该体系采用基于强度的分配方法，即根据生产活动的产量分配对应的配额。产量增加，则获得的排放单位会增加，而需要上交的排放单位也相应增加。对于排放密集或贸易暴露行业中的企业，将视排放密集程度和贸易暴露程度分配免费的配额，作为财政补贴或对其竞争力的保护。
1.6 比较汇总
尽管发达国家(如欧盟、美国)和部分发展中国家(如墨西哥)现有或期望建立的碳排放贸易体制各不相同，但大多是建立在排放总量控制目标基础上。不论是自愿配额市场或强制配额市场，不论实施层面是国家、行业或企业，也不论获得排放许可的不同企业性质，几乎所有现有排放贸易体制都离不开国家的总量控制目标，国家或地区将定量化、指令性的计划分解落实到企业或项目。
2 中国的相关经验
2.1 我国“十一五”千家企业节能行动[13～14]
“千家企业节能行动”是由国家发改委等五部委发起的一项节能行动。千家企业是指钢铁、有色、煤炭、电力、石油石化、化工、建材、纺织、造纸等9个重点耗能行业规模以上独立核算企业，2004年企业综合能源消费量达到18万吨标准煤以上的企业。
在该行动中，对于千家企业提出了系统性的节能工作要求，包括建立节能目标、开展能源审核、制订节能规划等，国家将建立系统性的跟踪考核机制。“千家企业节能行动”的目标是：“十一五”期间， 千家企业总节能量要达到1亿吨标准煤。实施方式是从国家层面到省层面，再到企业层面。保障方式是签订目标责任书。
“千家企业节能行动”实施以来进展比较顺利，主要有几个方面的原因：第一，国家发改委环资司有关领导高度重视，自2005年起就花了大量精力开始了该行动的详细设计，并邀请有关部门一同开展工作，做到未雨绸缪，在工作中强化领导和督促；第二，各地方政府和节能主管部门高度重视，很多地方将该行动与本地区开展的其他节能工作结合起来，效果十分好；第三，“千家企业节能行动”的开展有助于企业改善能源管理、提高技术，有助于企业在激烈竞争的市场上站稳脚跟，因此，企业也都非常支持这项行动；第四，“千家企业节能行动”与国家“十一五”单位GDP 能耗降低20％的目标形成了相互间的支持和配合，这客观上也减小了“千家企业节能行动”的落实难度。
尽管开展“千家企业节能行动”仍有一些问题有待深化和解决，如目标责任制的有效落实、激励政策有效落实以及评价指标和考核体系的建立等。但“千家企业节能行动”的成功经验无疑对我国开展碳排放贸易体系有一定的借鉴意义。
2.2 我国二氧化硫排污权交易体系
“十一五”期间全国主要污染物排放总量控制计划中进一步明确了主要污染物排放总量控制指标的分配原则，即在确保实现全国总量控制目标的前提下，综合考虑各地环境质量状况、环境容量、排放基数、经济发展水平和削减能力以及各污染防治专项规划的要求，对东、中、西部地区实行区别对待[15]。基于该分配体系，二氧化硫排污权交易体系得以发展。
目前，环保部、财政部和发改委在积极推动出台《电力行业二氧化硫排污权交易办法》。第一，电力行业已经具备了完善的排污总量分配办法。即“十一五”计划单列确定了电力行业的单独总量目标；出台了总量分配指南，制定了全国统一的按绩效的分配方法，明确了分配标准。第二，电力行业的监控手段也基本到位。据《主要污染物总量减排监测办法》(2007)，“国控”重点污染源必须在2008年年底前完成污染源自动监测设备的安装和验收，也就是70％～80％以上火电厂安装在线监测。第三，不同企业单位治理成本差异显著，费用节省潜力明显，为交易机制发挥作用提供了客观前提条件。第四，电力行业排污交易的法律地位也基本解决[16]。从此可以看出，要推行交易体系，至少需要满足总量目标、监控手段、成本差异、法律地位等方面的基本要求。而我国如果要实行碳排放贸易体系，还将面临和解决很多问题。
此外，尽管国内二氧化硫排污权交易得到一定发展，但其推广仍然面临以下几方面问题。第一，交易价格难于确定，缺乏市场化的价格体系。现有具体价格均由企业双方自主协商，定价主要参考了省外目前已有的交易价格、二氧化硫排污收费标准以及企业脱硫设施建设和运行投入的成本。第二，总量控制政策预期性不强。企业不清楚自己未来到底可以拥有多少排污权。这不仅导致卖家惜卖，老的污染企业占有过多的排污权，影响新项目的建设，也导致买家与卖家在进行排污权交易时犹豫不决的心态，怀疑为排污权买单值得不值得，担心老企业的富余指标会不会被收回去进行二次分配等等。因此，需要从宏观上确定一个长期的总量控制目标和计划，明确每年企业排放的污染物总量。第三，省级排污交易平台尚未建立或完善，因此很难在全省跨地区推广。总之，尽管碳排放交易与二氧化硫交易体系不尽相同，但这些问题在我国未来实施碳排放贸易体系中也将不可避免的遇到。
3 分析强度目标下的中国碳排放贸易
我国是发展中国家，没有排放总量限制，其碳强度减排目标属于自主减排行动。这其实是一条既区别总量绝对控制模式，又区别自愿市场模式的第三条“中国特色”之路，即“总量相对控制”。总的来说，我国的强度目标下的碳排放贸易体系与大多数发达国家绝对量目标下的碳排放贸易体系存在以下几点差异。
3.1 配额分配机理的差异
(1)企业分配目标量化难度大。要得到企业量化目标，就需要基于行业或者地区的量化目标。但是在强度目标体系下，难以合理预测未来经济发展从而选择合适的基于行业或者地区的量化目标。
(2)分配对象差异化。我国不同地区、不同行业的企业水平、企业对地方经济的拉动作用、不同企业数据报告、数据监测与减排能力等均有较大差异。
(3)分配公平原则的特殊性。我国是发展中国家，很多行业还处在发展阶段，仍需要一定的发展空间。由于地区之间的发展水平差异，不同行业产品的单位产品碳排放量差异以及行业发展水平之间的差异较大，保证分配公平具有很大特殊性和复杂性。
3.2 配额交易过程的差异
(1)交易的时间尺度、空间尺度、行业范围具有特殊性。
在时间尺度上，国内目标设定“五年”为一个周期，不同时期间的衔接有一定难度；如果没有合理的衔接考核机制，可能会出现企业仅对“五年”负责，而不会倾向于额外购买排放权益或者付出额外努力减排。
在空间尺度上，目前是省级强度目标，省间交易难度较大，地方环保部门对地方负责的原则使得省间交易的积极性较低；如果考虑成本效益，省内不同行业的交易理论上应该得到地方政府支持。此外，是否留有一定国际市场交易的空间还有待研究。
在行业范围上，不可能覆盖所有重点排放行业，否则容易反推得到国家减排目标，不利于气候变化谈判。但也不宜太少，否则不利于形成市场机制。
(2)交易品种的不确定性，我国交易产品可以是碳排放配额、碳减排配额、碳强度或碳强度下降量，目前其不确定性较大。
(3)交易价格的特殊性。不同地区处于不同的发展阶段，如何保证不同地区交易价格的合理性有一定难度。不同行业发展水平也不尽相同，要解决不同行业价格之间差异的合理性有较大困难。此外，由于我国部分行业(比如电力)采取了定价机制，碳交易价格无法反馈到相应产品价格。
3.3 监督考核机制的特殊性
(1)我国排放数据核算基础较弱。
国内暂没有一套完整的
排放数据监测体系，数据核算体系的差异性较大，并且国内数据统计核准的准确性不足。目前数据基础较好的行业只有水泥和电力行业。2001年全球水泥可持续性倡议行动(CSI)通过了《水泥行业减排议定书》，旨在为水泥企业提供一套工具，让其能在各种应用中报告排放情况。2009年年底5家中国水泥企业加入了CSI，分别是中国建筑材料集团、中材集团、华润集团、天瑞集团水泥有限公司和亚泰集团。
(2)我国行业协会的权限有限，第三方核查机构的规范性也有待完善，因此未来针对企业的考核仍将主要依赖于政府部门的推动，如何确定相关核查权利的归属存在难度。
(3)由于各省都有明确的强度减排目标，需要研究省间交易量是否纳入省排放核算体系中，即地方“碳强度下降目标”考核采用企业实际排放量还是企业进行碳交易后的排放量。
(4)我国有很多大型央企，地方政府缺乏对其有效监督考核的能力和支撑。
3.4 管理保障体系的差异
(1)我国法律基础较弱，国内暂没有形成类似于《碳排放交易法》一类的法律用于明确界定“碳排放权”稀缺性、排他性、可交易性，使碳交易市场没有法律基础和保障。此外，也缺少相关法律依据用于支持碳排放贸易的建立和运行。
(2)其他污染物减排体制可能与碳排放减排之间有一定的矛盾关系，其碳减排管理体系如何匹配现有污染物控制体系还有待解决。
(3)碳排放贸易与金融市场密切相关，然而目前我国金融市场还不完善，特别是缺少防范重大事件的能力。
(4)我国的交易体系具有明显的非完全市场化的特征，政府部门有可能在很多环节干涉交易行为，影响交易价格。
4 结论与建议
为应对气候变化的挑战，世界主要发达国家和部分发展中国家纷纷制定应对气候变化的研究计划及相关政策。作为积极参与和贡献者之一，中国政府高度重视气候变化问题，积极实施应对气候变化的战略和行动，并出台一系列相关政策。为实现我国自愿减排的承诺与目标，我国将积极推进碳排放贸易体系的建立与实施。但由于我国的自愿减排目标是强度目标，该目标下的碳排放贸易体系势必会有别于大多数发达国家绝对量目标下的碳排放贸易体系。
本文调研了欧盟、美国、墨西哥、印度以及新西兰实施碳排放贸易的情况，根据这些国家的实施经验来看，不论是自愿配额市场或强制配额市场，几乎所有现有排放贸易体制都离不开国家的总量控制目标，国家或地区将定量化、指令性的计划分解落实到企业或项目。尽管我国的自愿减排目标是强度目标，但是在碳排放贸易体系中，势必也需要将具体的配额分配给企业或设施。
此外，虽然我国在“十一五”“千家企业节能行动”和二氧化硫排污权交易体系的工作中取得了一定的经验，例如各级政府和领导的高度重视、有利于企业自身发展以及与国家目标形成相互的支持和配合等，对我国开展碳排放贸易体系有一定的借鉴意义。但是要实现符合我国国情的碳排放贸易体系，必须考虑其与大多数发达国家绝对量目标下的碳排放贸易体系的几方面差异，包括配额分配机理、配额交易过程、监督考核机制以及管理保障体系，需要在以下几个方面积极推动相关工作：
(1)积极总结地方碳交易试点经验。截至目前，地方碳交易试点的前期准备工作已经进入中后期，各地有望在2013年按计划启动碳交易。由于各地区经济发展水平、体制机制等因素不同，其碳交易试点具体工作也将有所不同。因此，需要对其进行总结，为建立我国碳排放贸易体系提供经验基础。
(2)加强碳排放贸易体系的技术支撑体系的科学研究。一个完整的碳贸易体系的核心内容包括多方面内容，包括适合我国的配额分配方法、排放交易品种、覆盖的行业范围、减排成本与遵约成本等内容。因此需要多部门积极合作，加大科研投入，加强科学性和合理性研究，为实现碳排放贸易体系提供支撑。
(3)加强配套管理体系建设，包括排放数据监测、报告和核查方法，国家、地方、行业及企业各自减排目标的统一协调等。积极探索如何在考虑我国国情特殊性的基础上，保证碳排放贸易具有公平性、一致性、可实施性，从而使其平稳运行和有效管理。
(4)完善配套法律法规体系，包括明确碳贸易的法律地位、碳排放权权益属性、制定补贴、税收优惠政策等，从而确保碳排放贸易的合规性，为碳排放贸易提供必要的法律基础和制度保障。
(5)鼓励金融市场的参与和革新，包括积极探讨适合我国的碳贸易体系的市场化运营方式、防范金融风险等，从而推动非完全市场体系下碳贸易体系的顺利实施。