地方党政主要领导干部经济责任同步审计的探索和实践，本文主要内容关键词为：领导干部论文,党政论文,地方论文,责任论文,经济论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
2010年中共中央办公厅、国务院办公厅出台的《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》（以下简称《规定》），将经济责任审计的范围扩展到地方各级党政主要领导（特别是省部级干部），标志着党政领导干部经济责任审计进入到一个新的阶段。
2011年，审计署首次组织了对某省会城市原市委书记和原市长（副省级）同时进行任职期间经济责任审计。本课题组结合这次审计实践，从经济责任同步审计的内容、方法、评价、定责等方面进行探索。
一、地方党政主要领导干部经济责任审计的内容
党政领导干部经济责任审计的内容是由被审计领导干部所应承担的经济责任决定的。从总体上看，地方党政领导干部经济责任审计的内容具有同一性，都涉及地方经济发展和管理的各个方面。但党委和政府的职责分工不同，在本地区经济发展过程中发挥的作用也不尽相同，具体的审计内容各有侧重。对于省（市）长经济责任审计的内容，《规定》作出了比较具体的界定，审计机关通过多年的实践，已经形成了较为完善的审计内容体系。对省（市）委书记经济责任审计的内容，现有的规定相对分散，还需要围绕地方党委和党委书记在经济工作方面承担的职责进行进一步研究。
（一）《中国共产党章程》等文件规定了地方党委和党委书记的基本职责
《中国共产党章程》、《中国共产党地方委员会工作条例（试行）》、《中共中央关于进一步完善地方党委领导班子配备改革后工作机制的意见》等文件对地方党委和党委书记的基本职责进行了规定。主要内容包括：一是党必须集中精力领导经济建设，组织、协调各方面的力量，围绕经济建设开展工作，促进经济社会全面发展；二是地方党委会要对本地区经济建设、社会发展、党的自身建设及其他涉及全局性的重大问题作出决策；三是地方党委常委会应集体讨论决定涉及本地区经济建设的重要事项，如有关政府预算的建议，重大工程和重要项目安排，大额度资金的使用，重要民生问题等。党委书记既要总揽全局，又要带头执行民主集中制，充分发扬民主。
（二）关于地方党政领导干部的考核规定为界定党委书记的经济责任提供了重要参考
中共中央组织部2006年和2009年先后颁布了《体现科学发展观要求的地方党政领导班子和领导干部综合考核评价试行办法》、《地方党政领导班子和领导干部综合考核评价办法（试行）》和《党政领导班子和领导干部年度考核办法（试行）》，其中涉及对地方党政领导班子及其成员的经济工作业绩考核的内容包括：本地人均生产总值及增长、人均财政收入及增长、城乡居民收入及增长、资源消耗与安全生产、社会保障、耕地等资源保护、环境保护、科技投入与创新等内容。
（三）中共中央和国务院相关文件规定为明确党委书记经济责任提供了直接依据
近年来，党中央、国务院先后出台了关于构建和谐社会、建设新农村、振兴科技、保护耕地、促进就业、发展水利、加强社会保障、改革医疗体制和教育体制等一系列文件，其中，对地方党委和党委书记的职责都做出了比较具体的规定。
结合上述归纳的审计内容，在本次对某省会城市原市委书记和原市长（副省级）同时进行任职期间经济责任审计的实践中，审计组以该市贯彻落实中央宏观调控政策措施、财政管理、国有资产资源管理、政府债务管理、土地管理、政府投资重大项目建设、环境保护、农业、教育、医疗、民生及社会保障等方面的政策制定及执行情况为载体，从4个方面开展审计：
第一，对经济决策事项的审计。一是关注地方党委政府贯彻落实中央重大经济决策的针对性、及时性。重点审查对中央各项经济政策是否都及时出台了贯彻落实的具体规定，有无贯彻不及时、措施不具体的问题。特别是关注地方党委政府在工作中是否牢固树立了全国一盘棋的大局观念，在制定措施贯彻上级政策时是否能够正确处理好中央与地方的关系、当前与长远的关系、经济发展与生态建设的关系等。二是关注地方党委政府出台的经济政策的合规性。重点是财税政策、投资政策、土地政策、产业结构政策、环保政策、社会保障政策、新农村建设政策等，审查是否存在出台的政策规定与国家同时期的政策规定不符合的问题。三是关注重大经济政策决策程序的规范性。重点是各项政策制定的决策程序是否符合相关制度的规定，决策过程是否坚持民主集中制，切实做到了经济事项决策的科学和民主。
第二，对经济监管情况的审计。重点关注党委书记是否领导本级党委对政府具体贯彻执行经济政策情况进行了有效监督，如财政管理、政府债务管理、土地管理、投资项目管理、产业结构调整、民生社保、环境保护等。主要内容是党委是否对政府工作建立健全了科学合理的督查考评机制，对政策执行结果是否进行追踪反馈，对由于工作失职等原因造成重大经济损失的单位和人员是否建立了责任追究制度，并进行了处理处罚。
第三，对经济效益情况的审计。一是关注经济政策目标实现情况，具体包括两个方面，一方面是审查地方党委政府出台的政策措施是否得以贯彻执行，是否取得好的效果；另一方面是地方党委政府制定的年度和中长期经济发展规划和战略中明确的经济发展目标和任务是否实现，各项指标是否达标。二是关注上级组织部门对地方党委、政府及其领导干部业绩考核涉及经济发展的相关指标的完成情况。三是对党委书记、省（市）长本人参与决策的重点工程、招商引资、土地征用、市政建设等事项进行项目效益审查和评价，并与预期效益进行对比分析，检查所决策事项的实施效果，分析不能达到预期效果的原因，审查项目投资是否存在搞“政绩工程”，“形象工程”，造成重复建设、严重损失浪费等问题。此外，还要特别关注区域产业结构调整、国有企业改制改组等重大经济决策事项的效果。
第四，对遵守党纪和廉政规定情况的审计。一是按照《中国共产党纪律处分条例》的要求，审查地方党委书记和省（市）长是否严格执行廉洁自律规定，是否存在贪污腐败行为、是否存在违反财经纪律的行为。二是按照中共中央、国务院《关于实行党风廉政建设责任制》的规定，审查地方党委书记是否认真履行了党风廉政建设第一责任人的职责，组织建立健全了相关监督考核制度；是否做到了对重要工作亲自部署、重大经济问题亲自过问、重点环节亲自协调、重要经济案件亲自督办。
二、开展地方党政主要领导干部经济责任同步审计的方法
根据前面的分析，中央和国务院对地方社会经济发展中的重要方面，一般都会提出党政协作、共同完成的要求。地方政府的各项经济工作，都是在地方党委的领导下组织和开展的。因此，同一地方的党政领导干部在履行经济责任中的成绩和问题基本相同，对于总体性、全局性、方向性的问题，党政领导干部都应承担责任。中共中央组织部对于地方党政领导班子和领导干部的考核，也是采用了相同办法和指标体系。开展党政领导干部同步审计的方法可以归纳为3点：
（一）分清责任、各有侧重
书记侧重于“决策”，即贯彻落实中央宏观经济调控政策，研究决定重大的经济事项，制定政策措施，把握全省（市）经济社会发展大局，组织、领导、协调和督促地方政府执行省委做出的决策；省（市）长侧重于“执行”，即组织政府各部门、各单位落实和执行中央和省委的决定，推动地方经济社会科学发展。对书记的审计，注意从宏观层面抓全局性的、目标性的以及组织领导、政策决策层面上的情况和问题。对省（市）长的审计，要注意抓具体执行层面的情况和问题。
（二）把握总体，突出重点
把握总体，一是要以“决策、管理、效果”为主线，围绕地方党政主要领导干部的经济责任范围开展审计，避免陷于某个环节或单个事项；二是对审计的经济事项，注意收集掌握全省（市）的总体情况，根据审计证据材料对领导干部某一方面的工作做出总体性的客观评价。突出重点，是要围绕与领导干部履行经济责任密切相关的重大事项开展审计，抓大放小，防止面面俱到，顾此失彼。
（三）“自上而下”与“自下而上”相结合
所谓“自上而下”，是从审核地方党委、政府决策的合法合规性入手（包括党委书记本人对重大经济事项的指示、批示等），追踪重大经济决策的贯彻落实情况和效果。如审阅有关议事与决策规则、会议纪要、会议决定、签批报告和文件，了解领导干部任职期间重大经济事项的决策制度、程序及组织实施情况等，既可以从中发现并确定重要的审计事项，做到有的放矢，提高工作效率，又可以为审计评价及责任的认定寻找依据。所谓“自下而上”，首先，对发现的违法违规问题向上追溯事项的审批决策过程，查找是否存在违反决策程序和决策不当的问题；其次，对产生问题的原因要进行分析，查找是否是由于地方党委政府出台的相关文件规定存在与国家现行政策法规相违背造成的，从而确定领导干部应承担的责任；最后，要研究和揭示本地区经济社会发展中不符合科学发展要求的、带有普遍性和倾向性的突出问题，从领导干部是否尽职尽责的角度确定其应承担的责任。
三、地方党政领导干部经济责任审计中的审计评价
按照《规定》及审计工作方案要求，经济责任审计中要对被审计领导干部任职期间履行经济责任情况进行评价。为了使评价能够客观公正，实事求是，审计组在实际操作中遵循了一条基本原则，即尽量用具有权威性、可靠性的指标和数据说话，避免评价内容假、大、空。在对具体指标的选取过程中采取了3个办法：
一是借鉴中央组织部门考核地方党政领导的指标。根据中央组织部出台的《地方党政领导班子和领导干部综合考核评价办法（试行）》、《党政领导班子和领导干部年度考核办法（试行）》，审计组主要选取了其中能够反映被审计领导干部任职期间地方经济发展状况和成效的地方生产总值、社会消费品零售总额、城乡居民收入等指标，并计算了领导干部任期内的年均增长率。
二是使用经过审计核实后的指标。结合审计实施情况，审计组使用了经过在财政部门审计核实的全口径财政收入，在发展改革部门核实的基础设施建设投资总额等指标。为准确反映当地节能降耗、淘汰落后生产能力情况，审计组逐一实地调查了该市在“十一五”期间应关停的14台燃煤机组、9家水泥生产企业。为核实“十一五”期间化学需氧量（COD）核减数据的真实性，审计组组织环保技术人员对该市11家污水处理厂2007年至2010年度的COD削减量计算情况进行了全部复核。
三是使用经过上级统计、物价等部门核准公布的数据。审计实施中，审计组还采用了一部分统计、物价等部门采取抽样调查的方式计算取得、并对社会公开公布的数据。如全社会固定资产投资总额、居民消费价格指数等。
在使用上述数据的基础上，审计组在具体评价时也体现了地方党委政府不同职责分工的针对性。对党委书记的审计评价，我们重点从“总揽全局、协调各方”，贯彻落实中央宏观调控政策和重大发展战略，为本地区经济社会发展掌方向、出思路、做决策的角度予以评价；对省（市）长的审计评价，主要从执行省（市）委决策、组织省（市）政府抓落实的层面予以评价，如转变经济发展方式、加强城市基础设施建设、保障民生等方面的措施和效果。
四、地方党政领导干部经济责任的界定
根据《规定》，被审计领导干部对履行经济责任过程中存在的问题应当承担直接责任、主管责任、领导责任。关于这3类责任的认定条件，《规定》也分别给出了标准。
经过审计实践，在省（市）长经济责任审计中，可以完全适用《规定》来界定经济责任，具体操作上：一是对被审计领导干部签发文件或直接批示办理的事项，一般界定为直接责任，如某市原市长对其批示办理的部分税收先征后返问题承担直接责任。二是由被审计领导干部主管的事项，一般界定为主管责任，如某市原市长同时担任该市债务管理委员会主任，对该市政府债务问题承担主管责任。三是对被审计领导干部不直接分管、也未作出具体批示，但在政府管理职责范围内出现的普遍性问题，一般界定为领导责任。如某市原市长虽未直接分管社会保障工作，但对于该市部分保障性住房政策执行不到位的问题，也应承担领导责任。
在地方党委书记的经济责任审计中，审计组在遵照《规定》条款执行的同时，也参考了党内一些章程和文件的相关规定。
按照《规定》，可以比较明确地界定党委书记的直接责任和主管责任。地方党委书记对本人签发文件或批示同意办理的违法违规事项，或者未经民主决策造成的损失浪费和国有资产流失事项负有直接责任；对分管工作或分管部门的违法违规问题，或者虽经集体讨论决策仍造成损失浪费和国有资产流失事项负有主管责任。
对于领导责任，《规定》表述为“除直接责任和主管责任外，领导干部对其不履行或者不正确履行经济责任的其他行为应当承担的责任。”由于地方党委书记一般不分管具体的经济工作，可以参照《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》（党的十六届四中全会决议）规定：“党领导经济工作，主要是把握方向，谋划全局，提出战略，制定政策，推动立法，营造良好环境。地方党委要结合本地实际，确定经济社会发展的基本思路和工作重点，加强和改进对经济社会重大事务的综合协调，确保中央的方针政策和各项部署的贯彻落实。涉及国民经济和社会发展规划、重大方针政策、工作总体部署以及关系国计民生的重要问题，由党委集体讨论决定，经常性工作由政府及其部门按照职责权限决策和管理”。根据上述规定，党委书记及其领导下的地方党委，应对本地区社会经济发展中全局性、普遍性和倾向性的重大问题承担领导责任。参考《地方党政领导班子和领导干部综合考核评价办法（试行）》，社会经济发展中的重大问题主要涉及三个方面，如表1所示：
按照上述标准，审计组在对某市委原书记的经济责任审计中，认为党委书记应对该市存在的先征后返税收、未严格执行土地利用总体规划、部分保障性住房政策执行不到位、污水处理不达标或直排造成城市湖泊水质下降等问题承担领导责任。在审计报告中，审计组使用了土地管理和耕地保护“是考核各级党委、政府工作的重要内容”，社会保障和保障性住房建设“涉及人民群众生活保障和安居乐业，事关地方经济社会长治久安，是地方党委、政府的重要职责”等表述，来说明地方党委主要领导干部对这些问题应承担的责任。
五、加强地方党政领导干部经济责任审计的几点建议
一是进一步明确划分党政领导干部的经济责任。《规定》施行后，地方党委领导干部经济责任审计将成为经济责任审计工作的重要组成部分。但现行文件规定对地方党政领导干部应承担的经济责任尚无明确划分，只有一些单项规定散见于不同的文件。建议在不断深化党政领导干部经济责任审计的基础上，逐步推动国家有关部门明确各级党政领导干部经济责任的范围，这样既有利于领导干部本人依法履行经济责任，也有利于审计部门依法依规审计。
二是逐步建立地方党政领导干部经济责任审计评价规范。对被审计领导干部履行经济责任的审计评价是经济责任审计结果的重要组成部分，受到被审计领导干部的普遍重视。通过多年的审计实践，审计评价的尺度和标准不断完善，但受制于审计人力、时间及审计人员能力等因素，目前对领导干部的审计评价仍存在较大的不确定性和审计风险。一方面是审计掌握和核实的资料难以满足审计评价的需要，部分资料不得不依赖审计对象提供的材料和数据，有些数据和材料的真实性难以准确核实。另一方面，也存在评价标准不统一、用语不规范，评价过高或过低的现象。建立经济责任审计评价规范，使审计组有规可循，同时也能起到防范审计风险的作用。
三是积极构建党政领导干部经济责任审计大格局。地方党政领导干部经济责任审计发展到现在，早已突破了单纯的财政财务收支的局限，初步形成了以财政财务收支为主线，涵盖重大投资、资源环境、民生社保等经济活动各个层面的系统审计的格局，审计的深度和广度对审计人员的专业技能、审计组织方式等都提出了新的考验。推行以经济责任审计为龙头、其他专项审计同步实施的审计模式，不仅可以有效整合审计资源，避免交叉重复审计，形成审计合力，也可以借经济责任审计更受地方重视的东风，促进深化其他专项审计。
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