1945年前后乡保人员贪污现象分析：制度的视角——以浙江省新昌县为例，本文主要内容关键词为：新昌县论文,浙江省论文,为例论文,视角论文,年前论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F301.0 文献标识码：A 文章编号：1006—5636（2006）05—0043—04
对于南京国民政府时期乡村社会失控的权威研究当属杜赞奇利用满铁调查材料写成的《文化、权力与国家：1900—1942年的华北农村》一书。杜氏认为国家政权建设破坏了传统的“权力文化网络”，导致了国家政权“内卷化”。这种政权内卷化对地方社会领导权产生了重要的影响，它使“保护性经纪人”逐渐为“掠夺性经纪人”所代替，从而破坏了国家原来利用保护性经纪人所实现的国家与民众的文化联系。最终国家政权建设过程破坏了国家自身的权力基础，进而导致了乡村社会失控。虽然杜氏是从国家政权建设的宏大叙事出发，不过国家在斩断了传统的“权力文化网络”之后就似乎消失了踪影，乡村的社会舞台全部留给了“劣绅”。这种研究路径被国内很多学者有意无意继承。如有些学者把乡村社会的失控归结为乡村社会的“劣绅化”与“地痞化”[1]，但是笔者认为问题似乎不是表面上那么简单。导致乡村社会的失控除了乡村公共人物的道德沦丧外，更主要的原因是当时国家制度存在的弊病。本文试图以乡村社会失控的一个侧面——乡保人员的贪污案件为主要分析对象，结合口述史料，对这一问题进行分析。
一、乡保行政人员贪污现象概述
明清时期，乡村的下层吏役在征税的过程中贪污渔利，是很常见的事情。南京国民政府试图加强对乡村政权的控制，实行保甲制度，把征税权转移到乡保长身上，但是无力遏制历史的惯性，正如时人所说，“奉公守法洁身自好固不乏其人，而舞弊贪污压榨民脂者比比皆是，以致民众积怨群起攻击。”[2] 南大1934年对河北十一县进行税费征收情况的调查，发现税费征收人员贪污中饱的情形，县县都有，其中某县欠赋税达十三万余元，估计至少有二分之一是被该县协助征收的政务警察中饱的。[3] 朱德新的研究表明，河南、河北一些地方的乡、保甲长借摊派之机贪污受贿，挪用公款，侵蚀团款（地方自卫武装费用），私卖乡保公所的枪支弹药后侵吞公款，利用兼任田房买卖监证人的职务进行贪污，实收虚支与拖延上报预算，虚报工程造价，将非法开支混在合法开支中摊派，层层加码，窃取余额，伪造账簿，巧立名目，各种手法无所不用其极。[4](pP.139—141)
2002年秋天，笔者随“农村社会问题与社会稳定”课题组到浙江新昌县进行文本资料的收集与口述访谈，在浙江新昌县档案馆无意之中发现一批南京国民政府时期乡保人员贪污的讼诉案件。这些案件反映了当时农村错综复杂的经济与政治状况，极具史学价值。现对上述案件先作一简要概述。
这些案件的被告主体除了少数甲长外，全部是乡保长，这表明国家权力主要被他们所掌握，甲长只是跑腿的，并没有实权。涉案的乡保长，在群众的讼词中，可以想见素质都是很低劣的。诉状一般由群众直接递交给县长，也有少量由乡长转交给县长，而直接提交给省政府的只有一例。县长收到诉讼信后，一般会批示，转交给督察科进行调查。但有调查结果的为数很少。
乡保人员贪污的对象，有钱、谷物、柴草等，之所以贪污实物，是因为南京国民政府在1941年税收开始实行实物征收。他们的贪污手段有必要详细描述，这反映了当时制度的弊病。归纳起来，他们的手法主要有三：
一是名借实抢。他们利用国家赋予自己的政治威慑力，强行向保民借款借物，但是借而不还。[5] 本来借款借物不还是普通的经济纠纷，但是因为这里涉及到官方权力的运用，群众把其归入贪污也是合理的。这也反映了保长们的权力缺乏制约。
二是浮收。浮收的情形，在税费征收中最为普通，因为农民很少识字，而且素怕官方，乡保人员收取超过规定的税额，或多收不找零钱，农民通常不会当场发现。浮收主要有四种：一是在折算时（把实物折合成钱，或者钱换算成实物），伺机舞弊；二是重复征收，就是征收了一次，又借原来命令重复征收一次，把钱物占为己有；三是违令多征，比如上级政府下令减折，保长并不安命令做，而是如数征收，把减折的实惠落入私人腰包；[5] 四是，少报田亩数量，欺公肥己。由于政府没有掌握乡村的实际田亩数字，保长们按乡村中的实有田亩数征税，上报给政府的却是远远少于实有的田亩数，这样两者有一个差额，保长们据为私有。此种情形在田赋征收中最为普遍。[6]
三是中饱。此法与浮收不同，浮收是把一部分财务化为己有，而中饱则是胆大妄为，把向保民收到的钱款全部化为私有。[7]
总之，国民政府时期乡保行政人员大肆勒索、浮收与中饱，贪污手段无所不用其极，同时也暴露了田赋与行政制度存在着种种的弊病和漏洞。
二、贪污现象的制度诱因
乡保行政人员之所以能轻易地贪污中饱，从制度上来说，是因为制度存在着种种的漏洞。首先是田赋制度，国民政府并没有解决历史遗留下来的问题。其次是行政制度，传统的乡村政权没有彻底官僚化，又缺乏有效的行政监督。
（一）田赋制度的积弊
中国田赋制度的弊端由来已久，主要表现在两方面：一是国家没有掌握确切的田亩数字，二是征收程序存在着种种漏洞。
明代以来，国家靠书手登记土地买卖、编制土地清册，从而为征收田赋以及附加税提供依据。19世纪中期，书手兼行里甲和保甲的一些职责，如田地登记、传催甚至征收田赋。19世纪中期社会动乱之后，鱼鳞册和黄册散失殆尽，这使原本混乱不清的田亩情形更加严重。
北洋军阀政府时期，各路军阀就曾经试图在自己所辖地盘内清理田亩数目。国民政府从1934年开始也试图彻底清理田亩数目，但是直到国民政府后期，这一任务仍未完成①[8](pp.213—218)[9]。20世纪30年代冯华德搜集到河北某村的两种地亩册子，一种是报县的册子，一种是自存的实数册子。内中隐含着三种社会现象：第一，占地愈多的农民，向县政府呈报的地亩数愈少，也就是说他逃脱的赋税愈多；第二，报县地亩数相同的诸农户，各人的实有地亩数并不相等，且有很大的差额；第三，有几个人的报县地亩数反比其实有地亩数为高。其中的蹊跷，在于农户与呈报地亩者关系的远近。呈报地亩数的权力操于村长及少数绅士之手，与他们关系接近的农户，可以少报，有时甚至相差极巨。[10](pp.56—57) 浙江新昌县土改后增加13381亩，[11](p.151) 其中除了征收宗族、寺庙等公有土地和外县业主土地，很大一部分就是国民政府时期漏报的土地。
田亩数目的不清，为乡保行政人员上下其手提供了方便之门。如，保长于振其所在保田亩数实际为九百亩，但是上报给乡公所的数目为七百亩，隐瞒的二百亩土地的米款就落入私人手中。[12] 又如，保长于阿明平日以全保九百亩之数仅以七百亩呈报乡公所，保长私有百余亩就不上报。[6] 这样的例子在附录的案件当中还有很多，此处不一一列举。
征收程序方面也存在着严重的漏洞，农民完纳钱粮的凭据——串票，也经常成为田赋征收积弊之所在。1934年中央大学经济系师生调查发现，乡间农民交纳田赋时，收款人员在所填写的串票上大做文章。首先，我国的田赋征收，先后经历过征收“粮”“钱”“两”“元”的沿革，在种种折算之中，农民已被课征了无形的附加。而且，钱粮局职员也利用换算复杂、农民无以查核而故意算错。串票尾数过于琐碎，写到“分厘毫”的较为少见，多数延伸到“毫”后的“丝微纤沙尘”等。这些过于微细的尾数不但使乡农十分迷乱，也给经征人员提供了“错算”的藉口。当时报载，“虽然那算盘打得烂熟，可他们却有一个非常的本领是很惊人的，就是随带一只‘只错进不错出’的错罐头”。乡间会折算的人本不多，据一位农民云，他家乡附近七八个村庄中，有两三个人会算，而且，这些人因害怕得罪经征吏，也不情愿代人计算。其次，串票本身也有不少点，给了胥吏作弊的机会。在搜集的串票中，普遍在如下缺点：许多串票未编号码；经征员吏不署名章；有不填写地亩数者；无应纳总额；字迹模糊，不查算；附加税用木戳盖在串票上，[13](pp.41—47)等等，每一项都为征收者提供了浮收的便利。在笔者所掌握的三十个案件当中，征收税费时不给农民收据的情形非常普遍，② 乡保行政人员就把收到的钱物归为己有。
（二）乡保行政人员的半官僚化③[14](pp.175—182)
国民政府为了最大化地汲取乡村资源，试图使乡村政治彻底官僚化。官僚化的第一步就是按照国家制定的标准来甄选乡保行政人员。为此，国家制定了严格的标准。比如，当时的“保长”必须符合如下条件之一：师范学校，或初级中学毕业，或有同等之学历者；曾任公务人员，或在教育文化机关服务一年以上，著有成绩者；曾经训练及格者；曾办地方公益事务者。但是由于当时农村落后，很少有人能符合以上任何一项条件。笔者在新昌县档案馆收集到的档案显示了此时期乡保行政人员素质的低下，如浙江省新昌县中北乡第十二保共有10位甲长，仅有4人为高小毕业，其他几位为初小毕业或肄业，甚至还有身为保长而目不识丁者。[15]
除了制定严格的资格标准外，国民政府为了防止行政权力旁落，还试图在行政人员的任命程序上严格控制。1939年《新县制》实施之前，保甲长是由上级任命的。之后，实行自治，保甲长由保民选举产生。甲长由其所辖各户代表或户长选举产生，保长归甲长们选，保长聚集在一块推定联保主任或乡长。甲长由区长加以委任，呈报县长备案。保长由区长呈报县长加委，并由县长呈报省民政厅、省保安处及该管行政督察专员公署备案。但是，政府规定的当选程序在实践当中严重变形。如案件反映，乡民代表李文钱、求福堂等由保长任意指定，并串通乡长石锡纯利用权威诱吓选民。[16] 笔者在江浙各地访谈时得到的一些资料也真实地反映了这种情况。如岳父把保长职位转让给女婿；④乡长把职位安排给熟人的弟弟；⑤ 保长自己不干了就按自己的关系私下转让给别人。⑥
乡保行政人员任命的随意性，可能的后果是造成他们拉帮结派，从而构建背离国家目标的私利集团。如案件反映，“张前县长任内，委派李明远来乡充任事务员，接管财粮，讵知该代乡长信任额外职员余德新经营财粮，朋比为奸，抗不移交，以故事务员无事可做，藐视功令。”[17]
官僚化要求行政人员上对国家负责，下受保民约束，但是国民政府时期甲长与保长相互负责，保长与乡长相互负责，他们之间相互签订《联坐切结》。这样，保甲长往往与乡镇区长连通一气，共同横行乡里，鱼肉人民。所以，只要乡保长串通一气，尽管偶有“东窗事发”，只要用钱打通某些关节，抑或“利益均沾”，也会不了了之。比如笔者手头的案件就反映了这样情况。保长徐福林侵吞食米，被乡公所扣押，嗣后又被脱逃。据查，该乡长有释放嫌疑。乡长为什么要帮助保长逃脱？因为乡长与保长签了《联坐切结》，保长不能承担损失的话，乡长要负责赔偿。[18]
国民政府在保甲行政人员的任命上下了很大的功夫，但是由于财力有限，保甲长为无给职。保甲长为推行公务耗费了大量的时间，无暇顾及农田耕作，又没有相应的物质报酬，实际上会影响他们对公务的热情。对此，白崇禧提出了解决的办法，”乡镇人员为推行一切基干，既责成其推行政令，又严禁向民众需索，自应给以最低生活及办公费用，以资养廉。因此，决定每乡镇月六十余元，保十余元。”[19](p.102) 但是在实践当中，还是无法真正实行。笔者采访了一位保长⑦：
保长直接向镇长负责。我当保长没有工资，三个月只有一套灰洋布，我自己贴掉了很多钱，没有拿公家一分钱。
保甲行政人员非但没有正式的工资，而且要负担上级公派人员的吃喝，以致有保长提出，“保长招待各机关员警队士而用去之香烟、老酒、鸡蛋、鱼肉等物，及饭费等可否向保民派征捐款？”[20] 乡保行政人员没有正式的薪金， 往往迫使他们在执行公务过程中浮收以养活自己甚至家人，而有些人也以此为借口伺机贪污，国家也只能争一只眼闭一只眼。正如杜赞奇指出，清末官僚机构由于无法将下层吏役官僚化，即向他们提供一定的薪俸，而知县又不得不依靠吏役来推行公务，尽管县衙对浮收限制有明文规定，但是不得不对吏役在为政府征税过程中将浮收部分攫为己有持默许态度。[18](p.40) 这样看来，这种状况仍然延续到国民政府时期。
（三）行政监督制度的无力
南京国民政府时期，国家把主要注意力放在税费收集是否及时与圆满地完成，至于乡保行政人员怎么完成，则不太重视。国家政权赋予了乡保行政人员很多的权力，税费的收取，壮丁的征派，公共建设的组织与派工，都由他们负责，但是缺乏一套对乡保政权有效的监督机制。乡保长受到的主要监督其实是县级政府，但是县级政府很少派督察组下乡调查，“县里命令只有布置，没有检查。”⑤ 所以，县政府或者国家下了命令，乡保行政人员可以公然不执行。如在案件中保民陈述，“此次给食解米额，奉令减折，计原应缴米一千九百八十斤，内得折减五百十斤，而该保长仍照原额派征，此又违背功令，浮取自肥，致居户莫享减征之实惠。”[21]
国家对正常的税费征收都无力监督，对于摊派就更无能为力了。在经济凋敝而又处处需款的特殊环境下，摊派是最为简便易行的筹款方式。各级领导不需筹划钱款来源，只需层层传达，级级施压。因此，预算之外的临时开支，无论款额巨细，往往均取之于摊派，正如孔祥熙指出，“县区村之财政无独订税源，遇事摊派……”。[22] 笔者在访谈中也听到很多有关临时摊派的言论， “联保主任管收费、征兵啊什么的。他管抓壮丁，不去的话就要收钱，要不就打。当时收的钱，一部分交上面，一部分留给自己。如果国民党军队要联保主任收钱，收上去的钱也不知道派什么用，收的钱也没有规定。”⑤
另外，国家对于保与乡公所的开支也没有进行严密的监督。“一般没有人查账，除非保公所发生内讧，把事情吵出来，否则常人是不可能了解内幕的。”⑤ 案件也同样反映了此种情形，“查被告人本年一月份起，浮收去白米廿九石七斗四升，至六月份止，迄今四月有余，尚未复算。”[12]
正是由于国家对乡保行政人员征收摊派与财政开支缺乏有力的监督，才使得他们的贪污中饱行为那么容易得逞。
以往对于南京国民政府时期乡村权力蜕变的研究，更多的是诉诸于“土豪劣绅”之类的道德评判，而对于制度的缺陷却分析不多。道德的分析，缺陷有二：一是人性恶善本来就是一个难题。二是道德分析比较适合于民国以前的乡村，因为那时国家权力只到达了县一级，乡村是道德人物的统治领域，而不适合保甲制度横行的南京国民政府时期。
本文主要从制度的角度来分析1945年前后乡保人员的贪污现象，可以看出田赋制度的漏洞、官僚制度的不彻底化以及行政制约制度的缺乏虚弱，给乡保人员带来了很大的私人权力运作空间，这正是他们贪污的渊薮。
注释：
① 对于未完成的原因，杜赞奇认为，即使在乡村政权脱离原文化网络的村庄，一乡精英与其他村民仍有共同利益，他们联合起来与新的倾向于政府的乡级政权作对。但是有人做过估计，田多纳粮少的农民有百分之六十，有田不用纳粮有百分之一，田粮符合的百分之二十二；举办土地清丈或陈报，清查农民的田与粮，赞成这种办法的，只有田少纳粮多与要纳粮但无田的，以及田粮符合的三种人，仅占百分之三十三；但是反对方面田多粮少与有田无粮的人数就多了，计有百分之六十七；况且那占百分之二十二的田粮符合的农民还易立在旁边观望。故大多数的农民反对清丈和陈报也是确有理由存在的。这表明土地清查未成功并不主要是杜氏所谓的精英人物阻碍的结果。
② 这里姑且举几例，“钱保长浮收，非不出收据，……”“初则声言暂借，继而侵占不还，甚至不将收据交给，实施湮没证据。”“……假征借为名，复行征收三十五年度元月份起员丁及纠察队实米及薪津，并不给收据，……”分别见桐乡市档案馆藏件《告保长乱收费用案》，编号 M5—9—61；《呈报保长副保长不法案》，编号M5—9—61；新昌县档案馆藏件《报告石锡纯擅自征收公粮》，编号M1—1—158。
③ “官僚制”一词在英语中叫“bureaucracy”，这个词同时也作“官僚主义”解。“官僚主义”主要是指一种工作作风和工作态度，是一种贬义。“官僚制”则主要是指一种组织和体制，是一个中性词。最早从中性意义上使用“bureaucracy”这个词，把它看作一种组织和体制的是19世纪末，20世纪初的德国社会与政治经济学家马克斯·韦伯。他根据权力的不同类型来划分组织类型，并且把权力与行政管理密切联系在一起。他认为人类历史上纯粹统治模式可以分为：神秘型统治、传统型统治和法理型统治。三者分别对应一种合法性权力—组织：神授权力—神秘型组织，传统权力—传统型组织，法定权力—法理型组织。神秘型组织是以领袖人物个人的特征和吸引力为基础，由领袖及其追随者组成的。维系政治的是领袖的个人魅力和组织成员的个人情感。传统型组织是在传统遗传的制度和风俗之上建立的合法性基础，即把“过去存在的就看作是合法的”，如封建王朝的家族统治。对于法理型组织，韦伯认为最符合现代社会与资本主义经济发展所需的组织结构形式，它必须借助于官僚体制的行政管理班子进行管理和统治。在此意义上，官僚制是法理型组织的纯粹形式。它包含组织结构、管理方式和组织文化三个层次的内容，是一种高度理性化的组织机构的“理想模型”，即依据法律行使权力，有着严密的分工和层级结构，并由相对稳定的专业人员履行各种公共管理只能的行政组织。具体到中国，官僚化，则指全体的行政人员的录取要有统一的标准，并且在实践当中要严格按照标准执行，尤其是行政人员在执行公务的过程中，严格遵守国家的规定与操守，低层的行政人员要有一定的薪金，而不是无给职。
④ 被采访人：彭老人，72岁，未读过书。2002年11月5日，新昌县彭家。
⑤ 被采访人：高老人，80岁，男。2002年11月6日，新昌县高家。
⑥ 被采访人：孙老人，男70岁，不识字。2002年11月8日，新昌县李家。
⑦ 被采访人：袁老人，80岁，男。2002年11月6日，新昌县袁家。