国有企业购并过程中的政府功能及角色定位，本文主要内容关键词为：国有企业论文,过程中论文,功能论文,角色定位论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、国有企业兼并的特征
开始于60年代初的“关停并转和试办托拉斯”，在一定程度上反映了生产社会化、专业化和规模经济的要求，然而单纯依靠行政命令的政府行为，没有从内部建立起提高企业经营积极性的激励机制，同时缺乏市场的评价和依据，因此，这种企业重组行为并不是真正意义的企业兼并。到目前为止我国企业兼并的发展经历了两个阶段，第一阶段应为80年代从保定和武汉市开始的，于1988年第一次达到兼并高潮，并直到1989年下半年开始进入低谷后的这一整个时期。在这个阶段中，企业兼并活动已经由少数城市向全国扩展；企业的兼并范围也已经从本地区、本行业向跨地区、跨行业发展；兼并动机由单纯消灭亏损企业向优化产业结构发展；同时，产权交易市场开始兴起。从1988年5月武汉市率先成立中国第一家企业产权转让市场以来，保定、成都、郑州、洛阳、深圳、南京、福州、太原等地都在同年先后建立了企业产权交易市场。从1992年开始，我国企业兼并进入了相对成熟和规范的第二阶段，随着1992年市场经济体制目标模式的确立，产权改革成为国有企业改革的重要组成部分，产权交易和产权市场培育受到政府越来越多的重视，企业兼并无论在形式还是在规模上都有了新的突破。伴随着公司制企业的发展和证券市场的逐步规范化，出现了公司形态通过股权交易进行的企业购并现象。上市公司的并购反映了市场经济条件下产权交易的一般规律，并购方式呈现了多样化、证券化和国际化的发展趋势。然而不容忽视的是，在现实的体制框架和市场环境下进行的企业购并，较之典型市场经济条件下的企业购并，内容要复杂的多，在两个发展阶段上都表现出了一些典型特征。
第一，企业兼并的目标和动因主要是为了消灭亏损严重的企业，而不是为了在激烈的市场竞争中扩大市场份额、增加企业利润。现阶段我国企业兼并绝大多数是优势企业兼并劣势企业，而劣势企业又多为资不抵债、面临破产的企业，虽然目前也出现了一些“强强联合”型的企业购并，但数量极少，因此，企业兼并实际上是作为破产机制的一种替代，在减少亏损企业面的同时减少了因破产而带来的社会震荡。
第二，我国企业兼并是在资本市场不发达、投资中介不完善的背景下发生的。成熟的资本市场一方面为企业低成本筹措购并资金提供了现实途径；另一方面可以为准确评估国有资产价值提供客观的市场参照；此外，资本市场也为产权流动提供良好的条件。然而我国资本市场起步较晚，相对于整个国民经济而言规模过小而且结构不尽合理，尤其证券市场投机性过高，股价大起大落，阻碍其功能的正常发挥。同时，我国金融机构的发展程度也远远不能适应企业兼并的要求。目前的中介机构主要有商业银行、投资银行、证券商以及信托投资公司等，从企业兼并的角度看，我国商业银行不能对企业直接投资，不得对企业进行参股；券商功能单一、业务范围狭小，只能从事上市公司的各项业务；信托投资公司的业务不规范，法律地位尚不明确；同时，在企业兼并中发挥重要作用的投资银行，无论在资产规模、业务范围、行为规范方面都与现实要求差之甚远。
第三，我国国有企业之间的兼并是在同一所有者（国家）之间发生的，兼并之后企业的最终所有权的归属并没有发生变化。在典型的市场经济中，企业兼并的实质在于产权在不同主体之间的转让或交易行为，其结果是企业所有权和由此引起的企业控制支配权的转移。而在我国，从理论上说，中央政府拥有国有企业的剩余索取权和最终控制权，但实际上，国有企业的剩余收益在中央和政方各级之间作了划分，国有企业的剩余控制权也在不同的政府机构之间作了分割，因此，国有企业事实上的产权不确定的分布于所涉及的利益相关者，从而使国有企业之间基于剩余索取权和剩余控制权相分离的产权交易与转让具有了“准兼并”的性质（刘文通，1995）。
第四，我国国有企业之间的兼并具有较强的政府行为倾向。从80年代开始的企业兼并，形成了两种基本模式，即“保定模式”和“武汉模式”。“保定模式”是在政府的直接参与下，采取自上而下的兼并程序。政府依据产业政策，以所有者身份进行干预、引导和牵线搭桥，促进企业的兼并。“武汉模式”则采取自下而上的兼并程序，由企业在双方自愿自主的基础上充分协调并达成协议，报双方主管部门批准。虽然两者在处理行政协调与市场协调的形式上似乎差别甚大，但究其本质，都是在政府的积极推动下完成兼并行为的。因此，在我国出现了企业和政府两个兼并主体，政府充当兼并主体是我国企业兼并中特有的现象，兼并在很大程度上成为了一种政府行为。
二、当前我国政府在企业兼并中的作用及绩效
中国企业的兼并是在新旧经济体制的摩擦碰撞中产生的，一方面企业有了一定的经营自主权和独立的经济利益，另一方面我国资产存量逐渐凝固化、生产要素资源得不到合理配置，因此产生了企业兼并和产权转让的动力与压力。同时，我国市场化水平较低，尤其是资本市场发展不成熟，各种金融中介机构的发育不完善，特别是投资银行体制不健全，都阻碍了企业兼并的规范化发展。并且传统的财税体制、金融体制和行业管理体制都对企业兼并构成极大的障碍。在这样一种体制背景和经济环境之下，政府在企业兼并中发生作用不仅是必然的而且是必需的。目前，我国政府在企业兼并中既发挥着正面的积极推动作用，同时又在某些方面和某种程度上对企业兼并带来了负面效应。目前政府发挥的正面效应主要体现在中介替代、部门协调、产业政策导向及保障相关者利益等方面。
其一，在中介机构不健全的情况下、政府发挥了中介替代的功能。对于企业兼并而言，中介机构的主要职能在于评估、咨询、策划和组织，投资银行甚至还可以通过各种方式向国内外投资者筹集资金，注入到需要改组和实施并购计划的企业当中。根据Greenwald和Stiglitz(1992)，金融机构的核心作用在于，当资源从拥有者一方转移到高效使用者一方时，金融机构能克服信息问题。鉴于国有企业与政府之间的密切联系，政府不仅掌握着对企业领导人的任免权，还能低成本的获得企业经营绩效的各种信息。对于企业兼并中的双方而言，政府的引导、干预和牵线搭桥，正是政府充分利用信息资源，实现了对我国弱小的中介机构体系的功能替代，在一定程度上弥补了中介力量的不足。
其二，政府在地区、行业间的部门协调中发挥作用。由于企业条块分割、部门所有，跨地区、跨行业的兼并往往带来利益上的重新调整，如纳税对象的改变，必然影响被兼并企业原来隶属政府财政收入以及主管部门的既得利益，当被兼并企业是盈利企业时，必然遭到有自身利益的各级政府以及主管部门的强烈阻碍，只靠兼并企业和中介机构的“游说”行动，很难保证兼并过程的顺利实施。兼并过程中高昂的谈判成本往往导致兼并行动的失败。若政府凭藉其行政权力和经济管理权力，以同为“系铃人”和“解铃人”的身份，从优化产业政策的原则出发，协调地区和部门间的利益关系，则能极大的降低交易成本，推动企业兼并在跨地区、跨行业之间顺利实现。
其三，政府从优化产业结构出发，对企业兼并起着导向的作用。我国经济中效益低下的一个重要原因是“大而全、小而散”的产业分布格局。大量的资产存量凝固在低效部门和行业上，形成资产存量的结构刚性，使资金这种稀缺资源难以流向高收益的部门和企业，因此，优化产业结构成为经济发展中的一个关键问题。企业兼并使生产能力过剩的产业部门的闲置资产存量流向资金短缺而又缺乏这些资产的生产能力不足的产业部门，在盘活资产存量的同时优化产业结构。但是产业结构高度化不是一个市场的自发过程，需要有政府的调控和干预。在企业兼并过程中，政府通过对短缺产业、规模经济产业以及高新技术产业等的倾斜政策和优先原则，则必然会引导这些产业中的优势企业增强兼并动力，降低兼并成本，促进规模经济水平和经济效率的提高，最终使各产业部门健康、协调发展。
其四，政府在企业兼并中保障相关者的利益。企业的利益相关者除了所有者（股东）之外，还包括企业的债权人和企业职工。在社会保障体制尚未健全的情况下，如何对被兼并企业的职工进行安置是关系到社会稳定的大事。企业兼并、拍卖的过程中，银行债权的权益如何保障，尤其是在目前有相当多的企业通过兼并、破产等各种途径来逃避银行债权，国有银行本身状况不佳时，该问题就异常突出。另外，如何保障国有资产在兼并过程中不流失，使国家作为所有者的正当权益在产权交易中不受侵蚀，是政府以及各界普遍并注的问题。政府作为社会管理者，有足够的动力来保障企业职工的权益；作为国有企业和国有银行的所有者，又有防止国有资产和银行债权流失的激励。因此在保障企业利益相关者的正当权益方面，政府凭着其强大信息和协调能力，通过制定、实施法规条款以及严格监督兼并过程等手段，发挥着不可替代的作用。
不可否认的是，政府在发挥着正面效应的同时，出于部门利益的考虑，往往会用行政性的直接干预手段影响企业兼并。不顾经济效益和企业意愿的“拉郎配”式的企业兼并或联合，非但达不到改善不良企业经营状况的目的，反而拖累了优势企业。这种行政干预一方面造成产权交易的行政性垄断，无法保证企业在兼并中遵循效率原则；另一方面往往会人为规定产权流动方向，不利于生产要素资源的合理配置，造成宏观效益低下。
三、从动态的角度看政府职能及其角色定位
人们在传统上一直认为政府干预和市场机制是解决资源配置的两种替代机制，当市场无力给出一个有效率的解决办法时，就可能采用政府干预。不管是“亲善市场论”(market-friendly view)还是“国家推动发展论”(developmental state view)，对此都无根本性差异，差异仅在于对市场失灵和政府成功干预的能力大小的看法程度上。然而两种观点都忽略了政府与民间部门的相互合作所发挥的关键作用。市场增进论认为政府政策的职能在于促进或补充民间部门的协调功能。政府应被视作是与经济体系相互作用的一个内在参与者，它代表了一整套的协调连贯的机制，而不是一个附着于经济体系之上的、负责解决协调失灵问题的外在的、中立的全能机构（青木昌彦，1996）。因此，在考虑政府职能的有效发挥时，必须遵循以下两个基本认识：一是政府的行为有效性与其信息搜集、处理的能力以及协调能力成正相关；二是政府的动因随体制框架及经济环境的变迁而变化。
基于以上分析，在探究政府在国有企业兼并中的角色定位时，将不得不从现实经济背景出发。通过对我国企业兼并特征以及经济环境和体制框架的考察，可以得出以下对政府行为动态变迁的基本看法。
第一，在经济体制转轨过渡时期，政府存在对企业兼并的适度干预是必须的。首先是现代企业制度的建立在目前还只是一种理想的模式，而非现实的存在，从整体上看，国有企业还远不是独立、完整的市场主体，其行为具有相当程度的扭曲。其次，各类中介机构还只是初具规模，在功能、行为规范上离成熟的市场经济的要求还差之甚远，尤其是对企业兼并最具推动力的投资银行体制还只是略具雏形。尤其重要的是，在目前的体制背景下，政府既是社会管理者又是企业所有者，集社会管理职能和经济管理职能于一身，具有相当大的经济权限，在信息的搜集和处理方面具有较大的优势。与此同时，非政府部门，包括企业和各种中介机构，其信息处理能力以及协调能力尚显不足，还不足以独立承当企业兼并的协调作用，或者执行成本相当高昂（尤其是对于跨地区、跨行业的企业兼并的协调行为）。政府的作用正在于弥补非政府部门信息能力和协调能力的不足，降低交易成本，促进兼并的顺利进行。需要注意的是，政府的干预应尽力避免行政性的直接干预，尤其是企业“拉郎配”式的兼并结合以及产权交易的行政性垄断；而应该凭借其信息优势，为企业和中介机构提供充分的信息，积极完善市场中的信息沟通渠道，对符合产业政策的兼并行为给予适当的经济激励，扶持和培育中介机构的发展，大力推进现代企业制度的改造，推动市场增进的进程。
第二，从长期目标来看，当体制转轨过程基本结束，市场体系相当完备的时候，政府应致力于政策和法律法规的建设以及对企业兼并行为合法性的监控。随着经济体系中市场化程度的扩大，市场范围的不断拓展，交易行为的多样性和复杂性的加深，信息的广度和深度的极大发展，政府的信息能力相对来说越来越有限，其对企业兼并的间接干预亦应随之放松缩减。与此同时，非政府部门的迅速扩张使其信息、协调能力大增强，企业兼并将主要依靠企业本身以及相应的资本市场及相关的中介机构的协调来完成。国有企业兼并中的企业和政府双主体最终转变为企业的单一主体，政府的功能将不再体现在对具体兼并项目的牵线搭桥的扶持上，而在于正确制订、完善相关的法律、政策，以及根据法律、政策对企业兼并的监督和控制上。