公共部门绩效管理在审计监督部门的应用--美国审计署2011年业绩报告述评_绩效管理体系论文

公共部门绩效管理在审计监督部门的运用——评美国审计署《2011年度绩效报告》，本文主要内容关键词为：审计署论文,部门论文,美国论文,绩效论文,绩效管理论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。

      一、问题的提出

      公共部门指的是被国家授予公共权力，并以社会的公共利益为组织目标，管理各项社会公共事务，向全体社会成员提供法定服务的政府组织。公共部门绩效管理是以实现政府管理的经济、效率和效益为目标的全新的管理行为，由绩效计划、绩效实施与管理、绩效考核与评价、绩效反馈和绩效结果运用五部分构成，是公共部门行政管理过程的重要环节，是公共行为的一种方式，目的是为了更好地实现公共部门的职能，以期达到预定的公共目标。20世纪70年代末兴起的新公共管理运动，其核心特征是对公共部门绩效及其责任的高度关注。这一运动对公共部门管理的理论和实践都产生了深远影响，表现之一就是直接推动了绩效审计的产生和发展。新公共管理运动的公共部门当然也涵盖审计机关自身。如何在高度关注别人绩效和责任的同时，回应别人对自身的高度关注？如何在汲取被审计单位的教训、借鉴其经验的过程中，把投入产出的经济学分析思维内化为审计机关工作人员自身的基本素质和职业修养？如何促进国家治理大系统中各种机制的监督制衡、良性互动和有效衔接？这些均是包括美国审计署发布年度绩效报告的大背景，也是从投入产出角度提高美国审计署工作经济性、效益性和效率性的现实需求。从全球范围内看，发布最高审计机关绩效报告的国家和地区主要有美国、英国、澳大利亚、中国香港和日本等。2012年1月26日，美国审计署在其网站上公布了2011年度绩效报告，同时也是美国审计署2011年度的工作总结报告。以“责任、忠诚、可靠”为核心价值理念，以战略规划、年度绩效计划为行动依据，美国审计署不但履行宪法和国会赋予的职责，促进联邦政府绩效，而且通过每年的绩效报告，详尽介绍自身的绩效情况，如经费使用情况、人员绩效考核情况、审计建议数量和建议被采纳情况、绩效审计报告数量，以及各项审计服务是否按时完成等等。报告中还充分披露审计机关自身的费用预算和财务报表以及接受外部审计的审计意见等情况。详尽、具体的绩效报告可以让公众方便、快捷地了解美国审计署的绩效状况。本文就美国审计署《2011年度绩效报告》作一评析，以为改进我国审计机关的审计报告提供借鉴。

      二、美国审计署《2011年度绩效报告》评析

      （一）绩效目标级次分明，各项任务分解到位

      《1993年政府绩效与结果法案》规定，美国联邦政府机构必须根据各自使命编制战略规划、年度绩效计划和年度绩效报告，美国审计署的绩效评估框架也相应包含了以上三个层级。

      1.战略规划是明确绩效评价体系的依据。在美国审计署《2007年～2012年战略规划》中阐明了美国审计署的使命、职责、核心价值、战略目标、实现战略目标途径等，其中包括绩效评价的框架、方法与指标体系。战略规划对每年的绩效计划和绩效报告起到了提纲挈领的作用。以下四个方面的战略目标用于指导美国审计署2011年全年的工作：一是保障金融安全，提高民众福祉；二是应对不断变化的安全威胁，关注趋于调整的国家间依存关系；三是转变联邦政府职能，提升应对各种挑战的能力；四是在美国审计署内部提高效率，增强效果，改进质量，加强监管，优化资源配置，提升美国审计署的价值。

      2.年度绩效计划是连接战略规划和年度绩效报告的纽带。在战略规划指引下，为明确具体的工作重点，美国审计署一般于上一年末提交下一财政年度的绩效计划。绩效计划中详细列出当年的工作目标和策略，并根据战略规划确定的绩效评价指标体系分解设定当年要达到的绩效指标值。

      3.年度绩效报告是美国审计署履行受托责任、维护美国民众利益的具体体现。自2001年起，美国审计署开始向社会公布年度绩效报告。报告对自身工作绩效进行评价时需要说明年度绩效计划中各项指标的实现情况。

      （二）绩效报告内容完整，绩效考核重点突出

      美国审计署2011年度的绩效报告以该年度完成的本职工作为基础。美国审计署的工作范围虽然很广，但能紧紧围绕绩效考核的重点领域。审计（调查）报告和证词等是美国审计署3000余名工作人员智慧和劳动的结晶。从这些劳动成果看，涉及领域既有食品与药品监管，也有贫困家庭临时援助方面，从信息安全到国土安全、从气候变化到能源政策法案、从国防到教育、从银行到保险，几乎涵盖了所有的高风险领域。例如，美国审计署依据《住房与经济恢复法案》的要求，对联邦住房金融局2011年和2010年的财务报告进行了审计，主要关注了财务报表的公允性，内部控制是否健全、有效，联邦住房金融局是否遵守相关法律法规等；又如，美国审计署通过访谈卫生部官员和研究人员，并借助在田纳西州、德克萨斯州和华盛顿地区的实地调查数据，分析了《联邦贫困家庭临时援助和儿童福利》的实施情况；再如，美国审计署调查了饮水中药物残留的含量及其对人体健康的影响，并指出环境保护署在监管饮水安全时所面临的挑战。

      与美国审计署的工作成果相对应，2011年度绩效报告的内容非常详实，涵盖内容广泛，涉及了业绩、经费、内控、未来挑战以及应对举措等。具体有如下几个方面：

      1.业绩情况。15个具体年度绩效目标中，美国审计署达到或者超额完成了13个目标。比如，为联邦政府节约了457亿美元，相当于每投入1美元取得了81美元的回报；又如，联邦政府各部门和领域的1318项工作，由于美国审计署的努力才有了改进；再如，三分之二的审计成果附有审计建议，其中80%被国会或被审单位采纳。未完成目标的领域有2个：一是向国会出具证词的次数；二是招募新员工的比率。即便如此，美国审计署共向国会的174次听证会提交了证词报告，涉及欺诈、浪费、权力滥用以及管理不善等高风险领域（见表1）。

      

      2.经费来源情况。主要经费来源有两个：一是收到直接拨款54630万美元（比2010财年少了1050万美元）；二是收到一部分补偿款，这主要与华盛顿总部大楼的租赁、监管实施《不良资产救助计划》等有关。

      3.截至2011年9月30日，独立审计师没有发现违法违规情况，内部控制科学合理、有效，且得到一贯实施。有效的内部控制系统是履行职责的前提。美国审计署在这方面的做法有：恪守公共与预算管理办公室内部控制相关规定，通过识别、分析和关键业务流程测试等对内部控制效果进行了风险评估；自愿执行了《联邦财政管理一体化法案》（FMFIA）关于内部控制的要求；评估了差旅费、信息安全等方面政策、程序的有效性；设置热线电话，接收就欺诈、浪费等问题进行的举报；充分发挥审计咨询委员会中专家的作用。经过上述努力，2011年度的内部控制工作取得了理想效果。

      4.在协调审计准则制定机构、开展国际合作等方面发挥关键作用。审计行业在执行审计准则时希望美国审计署能够在指南、专家和审计方法上提供帮助。在国际上，美国审计署代表着美国及其民众的利益，在促进良好国家治理方面，国务院等部门对美国审计署寄予厚望。例如，美国审计署加入了最高审计机关国际组织的公共债务工作组，并负责全球金融危机特别工作组的协调工作。

      （三）以量化思维构建绩效指标体系，扩大量化指标适用范围

      美国联邦审计机关目前采用一套围绕审计结果、客户、员工和内部管理等4个维度的定量指标对自身绩效进行测度（见表1），从2000年开始，量化指标的适用范围逐步扩大。

      1.审计结果维度指标分析。审计结果指标包括财务收益、非财务收益、以前建议的采纳情况和有建议的报告比例。财务收益从定量角度衡量美国审计署的业绩，反映其在提高公众服务质量、完善法律制度和改进政府运作等方面的贡献，具体计算方法是用估计的收益减去执行成本：非财务收益无法用货币计量，所以只好从定性角度描述美国审计署的绩效；以前建议的采纳情况是指审计建议的落实情况，以4年前审计建议已落实数量占原有提出数量的百分比表示，这主要考虑采纳审计建议都有个周期和过程；有建议的报告比例是指当年的报告中提供审计建议的情况，以含1个或1个以上审计建议的审计文件占审计文件总数的百分比表示。

      从绝对值上看，4个指标均完成计划；从发展趋势上看，与前几年比较，财务收益、非财务收益和以前建议采纳情况都有所下降，而附有建议的报告比例却有上升势头。

      2.客户维度指标分析。该维度的设计初衷是度量美国审计署对美国国会的服务质量，包括当年向国会提供的证词数和报告及文件的及时性两方面指标。

      证词指标是指美国审计署在国会听证会上发表证词的次数，2011年共有174次国会听证，没有完成预设的目标（200次），也是2006年以来最少的一次，且与2008年的298次形成鲜明对比。

      及时性用以评价向国会报送重要书面材料是否达到时间要求。美国审计署通过调查问卷的形式得到客户的反馈。由于及时的信息传递是快速决策和判断的依据，美国审计署一直高度重视及时性这一指标。自2007年开始，该指标一直处于稳定状态，但在2012年的计划指标中，由2011年计划水平的95%调低至90%。

      3.员工维度指标分析。一是招募员工计划完成率。美国审计署在考虑战略目标、工作量变化、人员退休计划、职位晋升等因素后，制定每年的员工总数计划，详细说明来年应招募的人数。该指标用实际雇用人数占计划雇用人数的比例表示。2011年的计划水平是95%，实际完成水平是84%，这是继证词指标后又一个未完成计划的指标；2012年的计划水平仍为95%。二是留任率。留任率反映当年员工的去留情况，计算方法是用100%减去离职率（离职员工效/平均在岗员工数），具体计算时有两个方法：包含退休和不含退休。2011年两者均超过计划水平。

      此外，员工维度的指标还包括员工发展（对内部、外部和在职培训等方面满意的雇员数占雇员总数的比率）、员工利用满意度（对知识和技能等运用满意的雇员数占雇员总数的比率）、领导能力满意度（对管理者的能力，如是否公正地对待员工、及时做出决定、示范美国审计署核心价值、有效实施转变和处理复杂问题等方面满意的雇员数占雇员总数的比率）以及组织环境满意度（对团队协作、精神面貌以及组织总体满意的雇员数占雇员总数的比率）等四方面的满意度指标，这4个指标数据均通过对员工的问卷调查得到。2011年上述4个指标均超过计划指标的预设水平。

      4.内部管理维度指标分析。美国审计署战略任务和员工绩效的完成依赖于良好的内部管理服务，其内容包括信息管理、设备管理、人力资源管理、财务管理、知识管理等。以下两个指标用以测度内部管理的质量：一是工作指导；二是工作质量。前者反映相关支持工作对自己的重要程度和自己的满意程度，例如，帮助员工完成工作的网络服务、邮件等各种服务的质量；后者主要反映与员工工作和生活质量有关的工资福利、办公场所条件与安全、员工安全与健康等。内部管理维度的指标数据主要通过调查问卷形式取得，但在此次的绩效报告中没有披露该维度的相关信息。

      （四）投入产出工具得到初步应用，分析潜力有待挖掘

      投入产出分析是应用数学方法和电子计算机研究各部门间平衡关系的一种现代管理方法，1936年由美国经济学家里昂惕夫最早提出。投入产出分析是通过编制投入产出表来实现的，而投入产出表是由投入表与产出表交叉而成的。前者反映各种产品的价值，包括物质消耗、劳动报酬和剩余产品；后者反映各种产品的分配使用情况。在投入产出表的基础上可以建立相应的产品平衡模型、价值构成等数学模型，借此进行经济分析、政策模拟、计划论证和经济预测等。当前，投入产出分析方法在一些发达国家审计机关绩效评价过程中得到了初步应用。比如，从分析结果看，2010年美国审计署可用金额计量的投入产出比为1:100；英国审计署可用金额计量的投入产出比为1:11；日本会计检查院可用金额计量的投入产出比为1:81。

      美国审计署在自身的绩效报告中运用了投入产出分析框架和工具，但仍处于运用的初始阶段，仅从经费开支与审计成果、员工发展及内部管理的简单对比中进行分析，还没有进行真正意义上的投入产出分析。投入产出方法在国民经济各行业包括国家审计领域的运用潜力还很大，在数据收集、软件应用以及结论取得等各环节还有进一步提升的空间。比如，进行投入产出分析的基础工作，尤其是指标的量化程度仍不完善；由于没有大量的数据和信息作为基础，投入产出就只是徒有虚名，不能形成对决策具有参考价值的结论。再比如，投入产出研究领域的重要方法，如数据包络分析（DEA）等还没有引入到审计机关的绩效评价中，而这些方法在教、科、文、卫等领域已经得到了成熟运用。

      （五）重视国会、社会审计和同业互查的监督评价

      监督、评价美国审计署工作绩效的力量来源有三个：即国会及其专门委员会、会计师事务所和同业互查小组。首先，国会及其专门委员会定期对美国审计署的工作质量予以评价、考核；其次，会计师事务所对美国审计署的财务报告进行审计。在美国，每一个按照公认政府审计准则执行审计、鉴证业务的审计组织都必须接受来自外部审计组织的审计或调查。自1995年起，会计师事务所每3年对美国审计署进行一次审计，均获得了无保留意见的审计报告。2011年度，会计师事务所依然出具了标准无保留意见的审计报告。

      此外，由一些国家的最高审计机关和国际知名会计师事务所组成的工作小组就美国审计署的工作绩效开展“同业互查”。2004年，首次邀请了包括加拿大审计署在内的7个国家的最高审计机关组成了同业互查联合小组。这一制度一直延续了下来。实践证明，同业互查是一项行之有效的制度，并表明美国审计署工作客观、独立而且可靠。

      （六）内部管理工作的重点将转向人力资本领域

      进入21世纪以后，全球化步伐加快、恐怖主义威胁上升、金融危机远未见底、科技高速发展、二战之后婴儿潮一代美国人即将大规模退休等诸因素导致美国以及美国政府面临着深刻的转型。美国国会通过研究发现，美国政府人力资本管理存在严重缺陷，政府整体绩效无法达到民众期望，难以应对21世纪的严峻挑战。早在2001年，美国审计署就把战略性人力资本管理列为美国联邦政府的十大高风险领域之一。

      作为美国国家治理体系的重要组成部分，美国审计署的人力资本管理当然不能独善其身，同样面临挑战。多年来，美国审计署一直致力于克服自身在实体安全、信息安全和人力资本三方面的管理难题。2012财年情况有新变化。美国审计署在实体安全方面的工作程序已日趋成熟，可以对潜在威胁因素进行动态监测，应对各种突发事件，满足各联邦部门的要求，并能够为美国民众的人身、财产等提供适当的保护。同时，在信息安全方面也取得了长足进步。但在人力资本领域，当面临预算缩减时如何继续完成使命、如何激励和留住人才，美国审计署仍面临重大挑战。针对上述问题，美国审计署采取了以下措施：一方面，注重为员工服务，注重员工工作环境的不断改善；另一方面，美国审计署在绩效指标设计上充分体现“以人为本”的理念，从员工的招募、培训、留任以及对员工的服务等方面设计了多维度、全方位的指标。

      三、对提升我国审计机关绩效报告水平的启示

      我国审计署结合工作实际情况，在《2010年度审计署绩效报告》中，从可用金额计量的审计成果、不可用金额计量的审计成果两个方面首次从投入产出分析角度评价了自身的绩效状况。继率先公开“三公经费”后，审计署又一次开风气之先，凸显了国家审计在完善国家治理中的“免疫系统”功能。

      美国审计署与我国国家审计机关的运行机制具有多方面的差异，在绩效报告上也有所体现。例如，美国审计署向国会提交绩效报告，我国国家审计机关向社会公布自身的绩效报告，社会公众就是报告的直接受众。又如，美国审计署的财务状况需经社会审计机构出具审计意见，有时还接受国际同业互查形式的监督；在我国，还未建立类似的机制。再如，在绩效报告格式、内容以及指标设计等方面也有较大差异。当然，在绩效报告方面，世界上并非只有哪一个国家的制度设计最为合理，这与选择社会制度、发展道路等类似，都与各国的国情、各自的发展阶段和状况有关。在看到差异的同时也要意识到，两国最高国家审计机关也存在很大相似之处，两者的机构设置、人员安排有共性；都有各自的核心价值理念，美国审计署强调“责任、忠诚、可靠”，我国国家审计机关则以“忠诚、责任、清廉、依法、独立、奉献”作为核心价值观，均包含“忠诚”和“责任”两方面；都有战略目标、年度计划以及任务分解等分层的制度安排。在比较两者异同的基础上，对完善我国审计机关绩效提出几点思考：

      第一，优化绩效评价体系。完善绩效评价体系，以量化思维构建财务指标和非财务指标，通过调查问卷等逐渐扩大量化指标的使用范围。

      第二，凸显服务理念。凸显服务理念，为宏观决策服务，提高服务质量，履行受托责任，同时为员工服务，注重员工工作环境等的改善。

      第三，完善内部管理。指标体系应充分体现“以人为本”理念，重视人、尊重人，从员工的招募、培训、留任以及对员工的服务等方面设计多维度、全方位的内部管理指标体系。

      第四，加强成本管理。强化成本管理，实行成本的计划管理，将审计成本计划指标层层分解、下达，同时完善成本相关管理制度和办法，并将其作为降耗增效的行为规范。

      第五，进一步发挥投入产出分析工具的作用。目前，中美两国审计机关在绩效报告中都运用了投入产出分析框架和工具，但还都处于运用的初始阶段，投入产出在国民经济各行业包括国家审计领域的运用潜力还很大，在数据收集、软件应用以及结论取得等各环节还有进一步提升的空间。

      第六，增强交流与合作。以最高审计机关国际组织为平台，以承办2013年世界审计组织大会为契机，促进各国最高审计机关的广泛交流与合作，在理念和操作层面互通有无，并争取在国际同业互查方面取得一定进展。

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