联合国改革问题面面观，本文主要内容关键词为：联合国改革论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
美国撇开联合国发动对伊战争动摇了以安理会为核心的国际集体安全体制，将联合国推向了一场前所未有的危机。在第58届联大一般性辩论期间，反对和支持美国打伊的国家都对联合国提出了批评。反对者批评联合国未能制止美国的单边军事行动，支持者则指责联合国因循面前的一个现实而紧迫的问题。几乎所有在会上发言的领导人都提出，联合国必须改革。问题是，怎么改?
维和行动改革
维护和平与安全是联合国的首要任务。冷战结束后，联合国在维和领域的作用得到显著加强。与此同时，冷战期间被掩盖的各种矛盾开始激化，而联合国的维和能力却越来越难以满足不断增加的对维和行动的现实需求。于是，改革维和行动、增强维和能力提到了议事日程。
目前，有关维和行动改革的争议主要集中在两个方面：一是如何进行人道主义干预；二是如何解决大规模杀伤性武器对和平与安全的威胁问题。
关于人道主义干预问题，会员国之间的主要分歧是如何处理人道主义干预和维护会员国主权的问题，即“人权高于主权”还是“主权高于人权”。美国等西方国家主张会员国或国家集团在安理会未能对可能发生的人道主义灾难采取有效行动时有权自行采取干预行动，但绝大多数国家主张人道主义灾难必须由安理会认定，干预决定必须由安理会做出。
目前这一争论仍在继续，但情况已有所不同：
——争论的焦点已不是应不应该干预，而是在什么条件下干预以及怎样干预。一些原来主张会员国有权自行采取行动的国家鉴于美国单边主义倾向上升，越来越强调安理会作为集体安全体制核心的作用，而一些强调国家主权神圣不可侵犯的国家也可能调整立场，因为联合国维和行动事实上已经突破了这一限制。
——联合国维和行动已越来越多地涉及人道主义干预，联合国在阿富汗的维和行动就是典型的人道主义干预行动。当塔利班政权迅速崩溃后，阿富汗出现了政治和安全真空，此时争论主权高于人权还是人权高于主权已经没有任何意义。因此，安理会迅速采取了行动。联合国在科索沃、塞拉利昂和东帝汶的维和行动在一定意义上也可被看作是人道主义干预行动。
——美国关注的重点已从人道主义干预转向反恐和防止大规模杀伤性武器扩散。美国仍有借人道主义干预之名推行其全球战略的需要，但因其关注重点已经不同，在人道主义干预问题上也可能做出一定程度的妥协。
外交人士认为，由于发生了这些变化，涉及人道主义干预问题的改革有可能取得一些实质性的进展。
在大规模杀伤性武器问题上，分歧主要是这类问题究竟应该通过外交和政治途径还是通过使用武力的方式解决，以及如果需要使用武力，应采用何种方式、使用武力的决定最终应由谁作出。为了使布什的先发制人理论具有合法性，美国的一些官员和学者已提出修改《联合国宪章》，但大多数国家却对美国的先发制人理论持批评态度。因此，先发制人理论在可预见的将来，即便作为个案都难以得到国际社会的支持，更不用说程序非常复杂的《宪章》修改。
但另一方面，防止大规模杀伤性武器扩散已成为国际社会的共识。在恐怖主义上升为对国际和平与安全的主要威胁后，对大规模杀伤性武器可能落入恐怖分子手中的担忧成为不少国家对本国和国际安全的现实关切。安南在对美国的先发制人理论明确表示不赞同的同时也说，仅谴责单边主义是不够的，还必须证明，国际社会可以也将会通过集体行动解除驱使某些国家采取单边行动的担忧。由安南任命的帮助联合国拟订改革方案的 名人小组的主席、泰国前总理阿南最近表示，小组将集中讨论联合国系统对国际和平与 安全面临的威胁未能采取集体行动或作出集体反应的根本原因，并将就联合国短期内或 立即能够采取的实际可行的措施提出一系列建议。
联合国外交人士认为，虽然绝大多数国家难以接受美国的预防性打击或先发制人理论，但联合国在涉及如何通过集体行动应对大规模杀伤性武器的威胁方面可能会有一些不同于过去的做法。去年10月23日，安理会5个常任理事国首次开会讨论有关防止大规模杀伤性武器落入恐怖分子手中的计划。据透露，美俄两国已就这一问题提出了有关决议草案。目前，五常达成的基本共识是，提出决议草案的目的是好的，但有关决议执行范围、大规模杀伤性武器的具体界定以及处理非法武器交易的可行性措施等具体细节的拟定还需要时间。
修改《宪章》程序复杂。联合国成立58年来，有关《宪章》的修改一共只有3次，而且都是非实质性的，其中1次涉及安理会席位扩大，两次涉及经社理事会席位扩大。因此，有关维和行动改革不大可能以修改《宪章》的方式，而很可能是以安理会决议的方式实行。
机构改革
机构改革主要包括安理会、联合国大会和经社理事会等主要联合国机构的改革。安理会改革主要涉及安理会组成形式和如何处理常任理事国的否决权等两个问题。安理会改革从提出到现在已有10年，但迄今没有取得任何实质性进展。主要原因在于各方出于不同的利益考虑，在常任理事国席位如何扩大这一问题上难以达成共识。有的强调地域公平，有的则强调入选国应具有的实力，还有的认为单纯扩大常任理事国席位不但难以提高安理会的工作效力，相反可能削弱它的效力。不少国家要求取消否决权，但遭到常任理事国的抵制。也有一些国家认为，否决权是大国相互制约的一个主要手段，如果取消，国际和平与安全形势可能会变得更糟。
专家们认为，鉴于现存《宪章》实际上赋予了常任理事国否决任何《宪章》修正案的权力，因此，有关取消常任理事国否决权这一涉及当事国重大利益的问题不大可能取得进展。不给新增的常任理事国否决权可能会有助于减少在常任理事国席位扩大问题上的分歧，但困难依然不小。比较可行的是分两步走，先解决非常任理事国席位的扩大，然后再讨论常任理事国的扩大问题。
联合国大会与经社理事会改革的主要内容是如何增强活力，提高效率。联大每年举行常会，近几届大会会议讨论的议题每年都有160多个。大会每年都通过一大堆决议，但通过之后往往被束之高阁。各国都赞成削减议题，以便集中精力讨论重要问题。但真正减起来却又遇到不少困难，因为每个特定的议题都有一批国家支持。不少国家、特别是中小国家要求扩大联大在和平与安全方面的作用，但《宪章》规定联大只是一个提出关切和建议的场所，安理会才是决策和实施行动的机构。《宪章》虽然规定联大在安理会无法采取行动的情况下可由会员国的2/3的多数通过决议作出反应，但一则这种决议不具有约束力，二则这样做的难度较大，因此迄今没有这方面的先例。通过修改《宪章》扩大联大的权力事实上也难以办到。美国对每年联大会议都通过众多针对以色列的决议十分不满，要求纠正这一现象。因此，任何扩大联大权力的努力首先会遇到美国的抵制。美国一些官员私下里认为，联大每年举行一次常会完全没有必要，主张每两年举行一次。这一观点同广大中小国家的主张背道而驰。
通过改革加强联合国在发展领域的作用
不少国家、特别是发展中国家主张通过改革加强联合国在经济和社会发展领域的作用。千年首脑会议通过的《千年宣言》确立了在2015年前将世界贫困人口减少一半并遏制艾滋病蔓延的目标，在加强联合国在发展领域的作用方面迈出了重要的一步。但“9·11”事件后，联合国对反恐的重视超过了对发展问题的关注，招致了许多发展中国家的不满。
外交人士认为，加强联合国在发展领域的作用是国际社会的共识，有关这方面的改革会取得一些进展，但对此不能期望过高。这是因为：
——促进发展虽然也是联合国的任务之一，但毕竟不是首要任务。联合国的首要任务是维护世界和平与安全。
——联合国本身缺乏促进经济和社会发展所需要的资源。会费主要用于维和以及维持联合国机构运转的经常性项目开支，用于促进发展的资金主要依靠募捐获得。而近年来，发达国家越来越倾向于双边而不是多边援助方式。
——一些会员国要求增加发展中国家在国际货币基金组织和世界银行等机构中的发言权，但这一要求难以实现。这两个组织的投票权是按照成员国所占资金份额分配的。美国等国家对联大等机构的一国一票很有意见，因此，很难期望美国等出资多的国家会同意改变这两个机构的投票机制。
——法国等国家提出建立经济社会安全理事会，看起来颇具吸引力，但真正操作起来却比较难。如果这个新的机构所做出的决定没有约束力，这对促进发展不会有多少实质性帮助。如果让它具有约束力，则在机构的组成形式及其投票机制方面将出现难以调和的分歧。
美国因素与联合国前途
联合国的任何改革要想取得成功，必须得到大国、首先是美国的支持。因此，期望联合国成为制约美国单边主义的工具不切实际。在现阶段，唯一能够对美国的单边主义起到一定制约作用的力量来自其它国家、特别是其它大国的联合。联合国在维护和平和安全方面能够发挥多大作用，主要取决于美国的利益在多大程度上同国际社会的利益重叠以及其它大国如何同美国既斗争又妥协。
联合国在可预见的将来不会自行消亡。主要原因是：1、绝大多数会员国虽然对联合国未能制止美国的单边行动不满，但又都主张加强而不是削弱联合国的作用；2、一个更加强大的联合国仍然是广大中小国家保护自己利益的最佳选择；3、美国占领伊拉克后遇到的重重困难使美国的决策者认识到，美国仍然需要联合国，一度曾甚嚣尘上的“另起炉灶”的主张已让位于按照美国的意图改造联合国的主张；4、其它大国都需要通过联合国在国际事务中发挥影响。这些因素决定了联合国虽然面临危机，但仍然具有强大的生命力。
外交人士认为，联合国改革的前景主要取决于大国的政治意愿，因此，安南邀请名人给联合国改革开药方不失为明智之举。名人小组的另外15名成员中，5人分别来自5个安理会常任理事国，其它10人分别来自挪威、日本、澳大利亚、印度、巴基斯坦、巴西、乌拉圭、埃及、加纳和坦桑尼亚。这一组成既照顾了大国的利益，也基本体现了地域公平的原则。
专家们告诫说，联合国改革涉及维持和平与安全的基本原则，同时又牵涉到各国特别是大国的利益，改革的难度很大。因此，不能对名人小组寄予过高的期望。
标签：联合国论文; 联合国安全理事会论文; 中东局势论文;