异地城镇化：新时期中国城镇化的主旋律，本文主要内容关键词为：城镇化论文,主旋律论文,异地论文,新时期论文,中国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F299.21文献标识码：A文章编号：1009-3060(2006)04-0029-07
一、我国异地城镇化的新特点
1.农村劳动力跨区域流动就业的规模和范围日益扩大
改革开放以来，随着我国城乡经济体制改革的逐步深入，不仅农村劳动力从农业转向非农产业就业的产业转移的规模和速度明显加快，而且从农村转向城镇的地域转移的范围也日益扩大，出现了以市场为导向的农村劳动力大规模跨区域流动，逐步扭转了非农化、工业化和城镇化三者相互脱节的现象，形成了异地城镇化发展的新机制。
就地转移和异地转移是农村劳动力转移的两种主要方式。[1] 就地转移是指主要依托当地乡镇企业的发展而实现的农民职业转换，但并未实现生产和生活空间的变换。它既增加了农民的收入，锻炼了农民的非农产业从业能力，又缓解了农村人地关系紧张的压力及城市就业压力。但这种过渡型的转移方式，也抑制了劳动力素质的提高和土地经营规模的扩大，不利于第三产业的充分发育，特别是不利于真正意义上的城市化进展(见表1)。
表1 农村劳动力就地转移方式与异地转移方式的主要区别
就地转移方式异地转移方式
生活基础 在农村 在城镇
对农村土地的依赖性
较强较弱
从事的职业类型
以在本乡镇从事非农产业为主 多进入城镇传统产业部门
转移劳动力的非农化程度
较低，兼业式转移较高，短期性返乡
职业稳定性
不稳定 以自谋职业为主，职业变换性较大
转移特征 以个体转移为主 从个体迁移到举家迁移，人口流动趋向家庭化
转移决策 来自转移当事人及其家庭 来自政府政策导向及其管制
转移者的文化教育水平 较低较高
流动能力和形态
较弱，以职业流动为主较强，职业流动与居所流动相结合
人地矛盾日益尖锐；乡镇企业异军突起；城乡之城乡收入差异；乡镇企业吸纳能力下降；城乡之
转移背景和动因
间制度性因素的阻碍较大 间的制度性障碍日趋弱化；城市劳动力市场的
需求增长
转移风险与成本
较小较大，社会保障和服务缺乏
异地转移是指农村劳动力离开本乡镇从事非农产业，他们既实现了职业的转移，又实现了生产和生活空间的变换。异地转移方式弥补了城市传统就业岗位的空缺，促进了城乡之间资源和生产要素的流动、互补、竞争和合作，有助于工业化和城市化的协调推进。但由于未能实现农民向市民的彻底转变，既产生了生产经营行为的短期性，加剧了大中城市资源消耗、基础设施负荷和环境容量的压力，又使他们往往处于城市社会的“边缘”，缺乏城市归属感和亲和力，易于引发心理失衡和违法犯罪行为。
1988年以前，乡镇企业在农民就地转移方式中起主导作用，异地转移方式的作用很小。1988年以后，农民跨区域流动实现向非农产业异地转移的增长数量，已经超过了通过乡镇企业就地转移的增长数量。据分析，1989～2000年，我国就地转移劳动力增加3192万人，而异地转移劳动力则增加4300万人；2000～2003年，就地转移劳动力增加463万人，而异地转移劳动力则增加了1014万人。[2] 国家统计局抽样调查资料显示，到2003年，我国外出务工劳动力总数为11262万人，其中跨省流动的劳动力为5620万人，占外出务工劳动力的49.9％，比1993年跨省流动就业的2200万人增加了3420万人(见表2)。由此可见，跨区域流动就业已成为农民工实现产业转移和空间转移有机结合的理性选择。
表2 我国农村劳动力转移方式和规模变化单位：万人
年 份 就地转移劳动力异地转移劳动力其中：跨省流动就业劳动力
1978
2827
————
1983
3235 417.2[*] ——
1988
9545
2600 500
1993 11200
62002200
1998 12041
80003500
2003 13200 112625620
*为1982年数据。
2.异地转移人口对城市和区域发展的影响和作用不断增强
伴随异地转移人口的规模增长和活动范围的扩张，其对城市和区域发展的影响和作用也显著增强。据统计，上海市2000年暂住人口为387万人，到2004年又增至498万人，暂住人口对上海GDP的贡献率已达10％以上。浙江省共有300多万在省外(不包括国外)创业人员，创办各类企业3.3万家，年实现营业收入6200亿元；其中，在外企业58.5％集中在省会城市，26.8％集中在地级城市，12.7％集中在县级城市，2％集中在乡镇。[3] 另据笔者对2003年浙江省62个县(市、区)暂住人口(一个月以上)与建城区面积、人均GDP、社会消费品零售额、第二产业从业人员、第三产业从业人员、全年用电量、全年供水总量等指标所做的相关分析，结果表明暂住人口与上述各指标之间均存在显著性相关关系(见表3)。实证分析表明，暂住人口对浙江省的城市扩张、经济发展、就业结构、资源消耗等均产生明显的影响和作用。
表3 2003年浙江省暂住人口与若干指标之间的相关分析结果
分 析 指 标 样 本 数 相 关 系 数
①暂住人口与建城区面积N[，1]=60 r[，1]=0.711[**]
②暂住人口与人均GDP
N[，2]=62 r[，1]=0.629[**]
③暂住人口与社会消费品零售额 N[，3]=62 r[，1]=0.755[**]
④暂住人口与第二产业从业人员 N[，4]=62 r[，1]=0.825[**]
⑤暂住人口与第三产业从业人员 N[，5]=54 r[，1]=0.714[**]
⑥暂住人口与全年用电量N[，6]=61 r[，1]=0.708[**]
⑦暂住人口与全年供水总量 N[，7]=54 r[，1]=0.671[**]
注：①资料来源：根据浙江省统计局资料计算。因少数县(市、区)个别指标缺少数据，故在相关分析中予以剔除。
②**示显著性水平α=0.01。
3.新一代异地转移人口的价值取向已出现明显变化
20世纪70年代和80年代出生的人口目前已成为异地转移人口的主体。特别是20世纪80年代出生的新一代农民工，文化程度普遍高于其父辈，对工作环境和自我发展有了更高的追求。这些新民工的自我保护意识、创业意识、学习意识、自我价值实现意识均较强，他们更多地把外出务工经商视为开阔眼界、增长见识、寻求自我发展机会的手段，而不是把赚钱作为唯一的目的。因而他们的求职取向更倾向于工作时间短、就业环境佳、职业稳定性好的企业，同时他们对企业侵权行为的规避能力也明显增强。另一方面，由于我国大中城市已进入工业化中期阶段，产业结构升级换代正导致人力资源需求结构出现新的变化，低素质、低技能劳动力的需求萎缩，而新兴产业、技术资金密集型产业和现代服务业对熟练技工和高素质劳动力的需求正呈增长之势，进而创造新的就业空间和机会；城镇化的加速发展，也将带来城镇产业体系的加快发展和就业空间的拓展。[4] 上述两个方面的结合，对农村劳动力的异地转移方式提出了新的要求，将职业流动、居所迁移和身份转换三者有机结合、同步推进已成为新时期中国城镇化的重大实践任务，也就是说，异地城镇化将成为新时期中国城镇化的主旋律。因此，大力提高农村转移劳动力素质，完善转移机制，消除转移的体制性障碍，引导进城民工向市民有序转变，是推进异地城镇化的重要举措。
4.异地转移人口超万人的建制镇增长较快
根据《2003年中国乡镇统计资料》，[5] 笔者统计2002年我国各省市区异地转移人口超万人的建制镇共有366个，占当年全国建制镇总数(19811个)的1.85％。其中，广东最多，为114个；其次是浙江36个，江苏29个，山东27个(见表4)。而山西、黑龙江、辽宁、宁夏、青海、西藏6个省区则无异地转移人口超万人的建制镇。从分地带性来看，东部地区有251个，中部地区有65个，西部地区有50个。在珠江三角洲和长江三角洲等东部沿海地区，异地转移人口超万人的建制镇多为特色专业镇等经济强镇，而中部地区和西部地区则多为县城关镇或市驻地镇。此外，各建制镇异地转移人口的规模差异也较大，东莞市长安镇异地转移人口多达266180人，占该镇总人口的比例达95.2％；深圳市宝安区沙井镇异地转移人口为259540人，占该镇总人口的比例为93.2％；深圳市龙岗区布吉镇异地转移人口为217321人，占该镇总人口的比例为82.5％。规模庞大的异地转移人口成为异地城镇化的巨大后备资源。其中有相当数量的异地转移人口滞留时间在1年以上，有的甚至达3～5年以上。据估计，1998年我国在城镇长期居住属于农业户口的人数约为6500～7500万人；[6] 2000年第五次人口普查资料显示，我国城市非户籍的常住人口达6400万人。据有关专家估算，从2002～2010年，我国需由农村向城镇转移的人口规模总量为1.22亿人，年均需要转移人口约为1500万；从2002～2020年，我国需要转移的人口规模总量为2.37亿人，年均需要转移人口约为1300万。[7] 因此，可以预计，从现在至2020年间，我国城市中非户籍人口还将继续增加。
表4 2002年我国各省市区异地转移人口超过1万人的建制镇个数
5.乡镇内部转移和城市外向转移并举，而建制镇的吸纳能力萎缩
据国家统计局有关专家估算，从1997年到2003年，我国农村劳动力转移总量由8317万人增加到16950万人，年均转移1400多万人，占农村劳动力总数的比例也从1997年的18.37％上升至34.9％。[8、9] 其中转向乡镇地域内非农企业的劳动力数量和比例有了较大增长，从1997年的3856万人增加到2003年的8950万人，占转移劳动力总数的比例相应由1997年的46.36％上升到2003年的52.8％，且逐步占据主体地位。部分原因是一些多年外出务工人员，在积累了一定的起步资本后，开始回流，形成“回乡创业”的流动新格局。但与此同时，转向城市(包括省会城市、地级市、县级市)的劳动力数量和比例也呈上升态势，转移数量由1997年的3145万人增至2003年的7270万人，所占比例相应从37.81％上升至42.89％。而转向建制镇的劳动力数量则从1997年的1316万人减至2003年的730万人，所占比例相应由15.83％降至4.31％，表明建制镇对农村转移劳动力的吸引力不强，作为农村城镇化的中转站，其地位和作用呈下降态势。这主要是因为许多建制镇的基础设施和服务系统欠佳、产业支撑能力不强、就业功能开发滞后、特色和魅力不足等原因所致。
表5 我国农村转移劳动力规模和流向的变化单位：万人、％
6.人口转移趋向家庭化，第三产业已成为吸纳农村转移劳动力的主要产业载体
随着跨区域流动就业劳动力的数量增长，他们在城镇的居留时间延长，家庭化转移明显增加。在北京，举家转移人口达70多万。在苏南地区，1996年每个建制镇平均镇区人口为4633人，平均镇区就业人口为4319人，平均镇区就业人口占镇区人口的比例为93.2％，劳动力的“个人转移”特征较为明显；而到2002年，建制镇平均镇区人口增至14321人，平均镇区就业人口增至9115人，平均镇区就业人口占镇区人口的比例下降至63.6％(见表6)，表明“个人转移”的人口比例减少，而举家转移人口的比例在上升。
表6 苏南地区建制镇平均人口规模变动情况单位：人
20世纪80～90年代，我国农村工业分散布局、且与城镇化进程脱节的空间组织模式，不仅遏制了城镇第三产业的发展，不利于农村产业结构的优化升级，而且反过来又制约着农村剩余劳动力向城镇的转移进程。到1997年，我国农村转移劳动力就业于第二产业的约占54％，而就业于第三产业的仅占46％。进入21世纪后，随着人口和工业向城镇集中的程度上升，城镇第三产业得到了较快发展。到2003年，在我国农村转移劳动力中，转移到第二产业的劳动力仅占40％，而转移到第三产业的劳动力约占60％，其中批发和零售贸易业、居民服务业、交通运输业、住宿餐饮、娱乐、文化、教育、体育等服务业已成为农村转移劳动力的主要产业载体。
值得注意的是，服务业主要是城镇经济，只有在城镇，服务业才会有更为广阔的生存和发展空间。而且城镇规模越大，对服务业的需求也越大。没有第三产业的繁荣，不可能有高质量的城镇经济和城镇功能。因此，只有将农村劳动力转移过程与城镇化过程紧密结合起来，才能更好地彰显服务业发展的潜力，提升服务业发展的规模和层次。
7.部分省份县辖镇人口的非农化率已高于市辖镇人口的非农化率
2002年，我国有直辖市4个，地级市258个，县级市398个，市辖区803个，县1661个，市辖镇7419个，县辖镇11850个。其中，北京、辽宁、吉林、黑龙江、浙江、福建、江西、山东、河南、湖北、湖南、重庆、陕西、新疆共14个省(市、区)的县辖镇的非农业人口比率高于市辖镇的非农业人口比率[10](见表7)。究其原因，主要有以下几个方面：一是在这些省份中，农村转移劳动力进入县辖镇的门槛条件和转移成本低于进入市辖镇的门槛条件和转移成本。如前几年，许多地方政府逐步放宽了对进入县城和县辖镇人口的管制，而对进入大中城市的流动人口的管制仍较严。二是在部分省份中，县辖镇非农产业和特色经济比较发达，对农村转移劳动力的需求量和吸引力强于市辖镇。三是在部分省份中，县辖镇的个私经济发展较快，或外商投资企业相对较多，故非农就业岗位也就较多。四是在部分省份中，县辖镇的人口规模总量小于市辖镇的人口规模总量，故非农业人口的相对比重反而高。
表7 2002年我国部分省份市辖镇和县辖镇的非农业人口比重单位：％
8.区域性劳动力过剩与短缺现象并存
近年来，在珠三角、闽东南、浙东南等加工制造业聚集地区，主要从事“三来一补”的劳动密集型企业和产品竞争比较激烈的制鞋、玩具制造、电子装配、服装加工、塑料制品加工等行业，出现了大面积用工短缺现象，尤其是年龄在18～25岁的年轻女工和有一定技能的熟练工严重短缺。[11] 而另一方面，在安徽、江西、湖南、湖北、河南、四川等几个劳动力输出大省，农村富余劳动力流动和转移却依然如火如荼。这种区域性劳动力过剩与短缺并存现象，主要原因在于这些地区或行业的工资待遇长期偏低、用工不规范、劳动条件差、劳工权益经常受到侵害等微观环境条件欠佳，以及西部大开发和中部崛起战略的实施等宏观背景的改变，带来了劳动力流向的新变化。
包括“民工荒”在内的“新短缺经济”现象，昭示我们一方面要注意改善工资待遇和就业环境，重视提高劳动者素质；另一方面，要注重推进经济增长方式的转变，不能纯粹依赖低劳动力成本和低土地成本优势来获利，而是要重视通过技术创新来提高劳动生产率和创造新的竞争优势。
二、推进异地城镇化发展 提升城镇化整体质量
1.建立多层次协调推进机制
我国传统的城镇化动力主要来自于政府的行政推动。在市场经济条件下，政府的调控作用依然重要。就异地城镇化而言，首先要构建地方政府之间的劳动力供求信息联通机制。根据各地劳动力的需求信息，组织农村剩余劳动力的输出，促进其有序转移。其次，劳动力输出地政府要健全转移劳动力的职业技术培训机制和网络，走“定向培训、定向输出、先培训后输出、以培训促输出”的路子，增强转移劳动力的就业竞争力，促使劳动力非农化进程与产业结构升级进程相协调。第三，劳动力输入地政府，要加强政策协调和制度创新，在户籍制度、住房制度、就业就学制度、社会保障制度等方面为转移劳动力提供安居、乐业、赚钱、发展的平等机遇和权益，尽快消除各种歧视政策。第四，要完善转移劳动力就业服务管理的协调机制。过去的管理体制带有计划式管理、城乡分割式管理和管制式管理等明显特征，偏重维护城市利益，不能很好地为转移劳动力提供服务。建议由劳动和社会保障部门牵头，以部门联席会议的形式建立协调管理机制，着重加强劳动监察、技能培训、政策调整和法制建设。
2.切实改善就业环境，提高转移劳动力的社会地位
异地转移劳动力进城后面临着工作时间长、业余时间少、工作岗位苦、脏、累，劳动报酬低且不稳定，居住条件差、生活质量不高，子女教育得不到保证，社会地位低、福利条件差等诸多具体问题。用工单位和企业要针对新一代农民工的生存和发展需求，从合理安排工作时间、加班增酬、稳定就业，改善工作环境、居住条件和福利状况，增进发展机会、提高社会地位等方面入手，真抓实干，切实保障农民工的合法权益，实现稳定就业、增收致富与自我发展的有机统一。
3.积极发展城镇个私经济和中小企业，促进居住功能开发与就业功能开发的有效结合
人口转移的规模取决于非农产业的接纳能力。城镇个私经济和中小企业具有较强的劳动力吸纳能力，也是未来城镇经济拓展的重要方向。但需要重视的是，在城镇就业功能开发的同时，不能忽视城镇居住功能的配套开发。因为，就业和居住两者是不可分割的，而且两者的配套开发有利于促进异地转移劳动力由个体转移向举家迁移转化，进一步提升异地城镇化的规模和层次。因此，劳动力输入地政府和企业，要争取为异地转移劳动力提供较好的居住条件，使他们能真正做到“以企为家”，逐步融入城镇社会中去。经济较为发达的城镇要在这方面发挥引导和示范效应。此外，有关研究还表明，第三产业的就业增长弹性大大高于制造业。但在我国引进的“三资企业”中，新增的就业岗位却大多集中在制造业上，如果能进一步开放服务业市场，则可创造更多的新增就业岗位，吸纳部分转移劳动力就业，或至少可为转移劳动力腾出更多的就业岗位。
4.逐步消除体制性障碍，增强农村劳动力异地转移的动力
从欠发达地区向发达地区转移，从农业向非农产业转移，从农村向城镇和城镇密集地区转移，是农村劳动力异地转移的主要特点。具体的转移方式包括由劳务开发公司直接组织、通过劳务市场获得信息、依靠亲友老乡等人际关系网络带动、自发转移等。但目前有组织地转移所占的比重较低。今后还应进一步拓宽农村劳动力异地转移的形式和途径。值得注意的是，异地转移的劳动力大多没有割断与家乡承包土地的联系，他们还保留着土地承包使用权，以此为保障，在城乡之间双向流动，并逐步向城镇转移。这种渐进式转移模式的形成，与我国城乡互动的产权市场和农村社会保障体系的双重缺失有密切关系。因此，要在进一步彰显城市就业机会多、收入高、生活便利等动力的基础上，发展以土地资产流转为核心的产权交易市场，整合与完善城乡社会保障体系，降低农村劳动力异地转移的门槛条件及转移成本和风险，增强其异地转移的意愿和动力。
5.促进异地转移劳动力的市民化进程，着力提升异地城镇化的整体质量
从农村劳动力非农化到异地转移再到市民化转变，是农村劳动力城市化的渐进转化模式中三个密切关联的环节。仅有劳动力的非农化，或仅有劳动力的空间转移，还不是真正意义上的城市化。同样，仅有人口的聚集或产业结构的优化，而没有同步的生活质量的提升、人居环境的优化和城乡关系的和谐，也称不上是高质量的城市化。因此，只有逐步推进异地转移劳动力的市民化，并着力提高他们的生活质量和人居环境质量，形成和谐的城乡关系，才能有效提升异地城镇化的整体质量。在目前条件下，可以让那些在城市居住时间较长，或有一定的资金积累，或有一技之长的城市紧缺劳动力率先市民化。
另外，还需指出，前些年我国出台了一些政策措施，旨在启动和拓展农村消费市场，但成效甚微。其实，这些做法本身并不高明，一是因为消费中心在城市而不在农村，农村人口总量虽较多，但3.5个农村人口的消费水平才相当于一个城市人口的消费水平；二是农村的中高档消费存在向城镇外流的现象；三是1亿多农村人口进城务工经商，大部分日常消费实际上花在城里；四是一部分进城务工经商多年、积累了一定资本的农民工携资回乡占地建房，从长远来看，可能是一种土地和资本的双重浪费现象。因此，拓展农村消费市场的明智之举也在于推动农民市民化进程，实现从农民非农化到城镇转移再到市民化“三位一体”的系统性转化。[12]
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