论村民自治背景下党组织与自治组织的协调，本文主要内容关键词为：党组织论文,村民自治论文,组织论文,背景下论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
自1987年《中华人民共和国村民委员会组织法》颁布实施以来，村民自治便成为中国农村基层治理体系的重要机制之一。而这一机制的有效运作则在相当程度上取决于历史沿续并居主导地位的党组织和直接民主基础上产生的村民自治组织之间的关系状况。
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中国的村民自治是农村社区村民群众自治，而非地方自治。同时，中国共产党是中国的执政党，共产党的领导地位为宪法所规定。那么，在实行村民自治的农村社区单位内，同时存在着两个进行村务管理的政治组织，一是村党组织（一般在村一级设立党支部，少数设村党总支或村党委），一是村民自治组织，主要是村民委员会。村党组织和村民自治组织显然是两个性质和功能不同的组织。村党组织是中国共产党在农村的基层组织，承担着对农村社区的政治领导职责。党组织由村民中的党员组成，其领导人在党组织系统内通过党员选举或上级党组织任命产生。村民自治组织是村民群众性自治组织，其功能是实现村民的自我管理、自我教育、自我服务。村民自治组织由全体村民组成，其领导人由全体村民选举产生。村党组织和村民自治组织在村内同时存在，使中国的村民自治有其自身的特点，村民自治的正常有效运作，很大程度取决于它们之间的关系是否协调。
从理论和制度上看，村党组织和村民自治组织的地位和关系是明确和协调的。中国共产党是在先进思想指导下由先进分子组成的政治组织。在长期的革命斗争和社会主义建设中，中国共产党与农民建立了密切的联系。农村社区是一个“微型社会”，融经济、政治、文化和社会事务于一体，需各种组织处理。而在村级组织体系中，中国共产党的基层组织居核心地位。中共中央1990年12月发出的《关于批转〈全国村级组织建设工作座谈会纪要〉的通知》（中共中央1990年19号文件），明确提出加强以党组织为核心的村级组织建设。同时规定，村党组织与村民委员会是领导与被领导的关系。党组织对村委会的领导主要体现在：（1）提出全村经济发展与精神文明建设的意见， 通过村民委员会的工作，把党的方针政策和党组织的意图变为群众自觉行动；（2 ）讨论村民委员会的重要工作，支持和帮助村民委员会按照法律独立负责地开展活动；（3）协调村民委员会同其他组织的关系；（4）对在村民自治组织工作的党员和干部进行考核和监督。党组织领导村民自治组织，但不是包办代替。根据这一规定，村党组织和村民自治组织能够有效协调，并促进村民自治的正常运作。但在实践中，村党组织和村民自治组织的协调仍是一个尚待解决的问题，并会影响村民自治的运作。突出问题主要有：
①权限范围不确定。党组织在村级组织居核心地位，拥有对社区事务的决定权。村民委员会是村民实行自我管理的自治组织，亦拥有处理社区事务的权力。这就意味着在一个社区内同时存在两个公共事务管理的组织，即所谓“两套班子”。从有关政策和制度规定上看，党组织主要是就村中重要事务的决定提出建议，同时通过村民自治组织的工作，将党的方针政策和村党组织的意图变为群众自觉的行动。与此同时，村民自治组织可以按照法律独立负责地开展活动。但是，这一规定没有将党组织和村自治组织的权限范围作出明确的限定。特别是在农村基层，对公共事务的领导和管理体现在日常具体事务的处理方面。由于农村党的组织系统长期延续、较为健全、组织性强、历史形成了权威能量资源等，党组织在领导和管理村级事务中并不只是提出建议，而更主要是决策或直接作出决定。所以，在农村许多地方，仍然是党组织、特别是党的书记“说了算”，村中事务的决定权由党的书记执掌。
另一方面，农村基层党组织和村民委员会的关系不同于国家政治系统中各级党组织和政府的关系。因为，村民委员会是群众进行自我管理、行使自治权的自治组织。而村民在行使自主权时的意志往往与党组织的意志不相一致，甚至出现矛盾和冲突。这种矛盾和冲突通常反映于村党组织和村民委员会两套领导班子不合的问题。据中共湖北省委组织部等单位对111个村的调查，村委会和村党组织关系紧张的有13个， 占11.8%。由于关系紧张，两套班子、两套人马，各定各的调，各唱各的戏，内耗严重，难以形成合力。〔1〕为了解决这一问题， 有的地方实行交叉任职。如由党的书记同时兼任村委会主任，或村委会主任兼任党组织副书记等。
可见，决定村中事务的权力主要由党组织、特别是党的书记所掌握。村民自治组织在法律制度上拥有管理本村事务的权力，尚难以充分体现和具体落实。许多地方的村民委员会只是作为贯彻村党组织意图的机构而存在，难以有效履行作为村民自治组织的自我管理的功能。
②一元化领导方式的影响。由于村党组织和村民自治组织之间的权限范围不明确，村里的权力主要由党组织、特别是党的书记执掌，因此，村民自治组织的地位和作用如何，相当程度取决于党组织、特别是党的书记的个人民主素质和作用。在一些村民自治运作较为规范的地方，村党组织书记发挥着重要的作用。由国家民政部1995年评选的200 个“全国模范村民委员会”，有相当一部分由村党的书记任村委会主任。但是，人民公社体制的传统影响和农村基层工作的复杂艰巨性，使相当数量的农村党的书记习惯于一元化领导方式，即事无巨细都得由党的书记一人说了算。书记成为事实上的“一把手”，村委会主任则是协助书记工作的“二把手”。在这种情况下，村民自治组织很难独立发挥作用，村民自治的规范运作也会受到影响。河南省一个村的党支部书记因为与其有亲戚关系的人未能在村委会选举中继续当选村委会主任，而拒绝承认这次选举结果，致使该村在长达一年多时间里村主任职位处于空缺状态。1996年3月中国中央电视台的“焦点访谈”节目对此作了报道， 并发表评论。显然，此事并非个别现象。
③党组织领导权威面临新挑战。在村党组织和村民自治组织之间，村党组织居于领导地位。但村党组织存在于农村社区之中，党组织的领导权威不仅来自于历史形成和制度规定，更来自于村民群众的认同。80年代进入以经济建设为中心的新时代以后，农民对村干部的期待有所变化。农民对只知机械服从上级指示的干部缺乏兴趣，更欢迎那种根据党的方针政策能带领自己走向富裕的干部。时代的转换和价值的变化，使农村党组织的领导权威面临着挑战。特别是实行村民自治以后，农民有了选举自己领导人的可能，从而使这一挑战成为现实。
首先，一些地方的农村党员的年龄老化、文化程度低的状况较为严重，使基层党组织难以履行新时代赋予她的功能。到80年代末，农村基层党组织领导人大多是50年代初土地改革时期加入党组织的，其中除了史来贺、吴仁宝等人在时代的转换中迅速实现了自身的转换以外，相当一部分不适应新时代的要求。而自1987年贯彻“村组法”以后，一批年富力强、文化水平高、 致富能力强的人通过选举进入村委会。 湖北省1995年的一份权威调查报告说明了这一问题。在被调查的111 个村中，村委会主任在年龄、文化程度等方面的优势显然高于村党支部（总支）书记（见下表）。
111个村党支部（总支）书记与村委会主任的年龄、 任职和文化程度比较
年龄(岁） 任职年限(年)
平均 最大 最小 平均 最长 最短
村支部(总支)书记427133 16274
村委会主任 395224
10.3182
文化程度(%)
小学及以下初中高中及以下
村支部(总支)书记 14.9%
40.7% 44.4%
村委会主任9.5%
52.4% 38.1%
本资料根据中共湖北省委组织部、湖北省农村社会经济调查队课题组的《村级组织建设研究》20页有关数据整理。
其次，农村基层党组织建设亟待加强。在人民公社时期，加入党组织既能够获得较高声誉，又是提高地位的主要渠道。进入经济建设为中心的时代，农民的价值观趋于多样化，改变地位和环境的方式增多，特别是大量青壮年农民外出务工经商，由此造成农村基层党组织的青年党员比例小。在少数地方，村党组织领导人为维护其地位，不愿发展新党员。湖北省秭归县1978—1990年的12年间，5～9年没有发展党员的村有87个，10年以上没有发展党员的村有96个。有的村发展党员严重断档，整整空了一代人。连村支书都没有人选。〔2〕据王新根等人1995 年的调查，在浙江省金华县909名村党支部书记中，35岁以下的只有89 名（占9.8%），56岁以上的144名，60岁以上的50名，年龄最大的达74岁。913个村中，5年以上未发展党员的有210个村，其中10 年以上未发展党员的有60个村。〔3〕与党组织的运行机制有所不同， 村民自治组织由全体村民组成，村委会实行面向全体村民的民主公开选举。三年一度的选举，有助于及时补充、更换村委会的领导人。村委会因此能获得较多的活力。山西省临猗县在1993年村委会换届选举时提出党委要放手，范围要放开。目的是让群众真正把自己信得过的，能带领群众致富的能人选进村委会。结果使20个乡镇的106名有才干的致富能人进入村委会。 〔4〕
再次，农村基层党组织运行机制面临新的挑战。民主集中制是中国共产党的工作准则。农村基层组织的重要功能是将上级党组织的意图转换为农民群众的自觉行动。而上级党组织的意图与农民的愿望有时会存在冲突和矛盾。在这种情况下，农村基层党组织往往更多倾向于贯彻上级党组织的意图，但由此也有可能失去部分村民群众的支持。而村民自治组织在决定事务过程中比较多地考虑和重视村民和本社区的意愿和利益，因此较容易获取社区的支持。
以上情况将会导致两种结果：一是党组织缺乏足够的权威支撑而难以引导村民自治的运作。如山东省村委会换届选举中，当选的村主任非党员成分逐步增加。1984年党员比例占99%以上，1987年村主任非党员比例在5%以下，1990年则迅速上升为24.8%。 该省枣庄市非党员村主任达70.5%。1993年的换届选举中这一趋势有增无减。〔5 〕这一状况必然造成党组织难以通过党员对村委会施以影响。二是村民自治组织的领导人对村党组织的权威发起挑战。如有的村委会领导人认为自己是民选的，村党组织领导人是上级任命的，自己应在村里居主导地位。这两种结果都会影响村民自治的正常运作。
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在现阶段，无论从制度层面，还是现实需要，村民自治都必须在党组织的引导下运作。没有以先进思想指导、由先进分子组成的党组织的引导，村民自治很难自动地规范化运作，甚至会走向封建性的“土围子政治”。而要加强党组织的引导，必须有效协调党组织与村民自治组织的关系，改进党组织的领导方式，强固党组织的领导权威基础。
第一，从制度上合理划分党组织和村民自治组织的职权范围。要使党组织和村民自治组织这两个性质不同的组织发挥其应有的功能，必须从制度上对其职权范围作出合理的界定。党组织要使自己真正成为村级组织的核心，应该避免行政化倾向，从大量日常具体事务中解脱出来，将主要精力用于对村的发展方向的把握，对其他村级组织建设的指导和对各类组织之间的关系的协调，以及自身建设的加强等。由村民自己能够处理好的事情应尽可能让村民群众根据法律制度自主处理，支持和帮助村民自治组织独立负责地开展活动。如河北省藁城市制定的农村党支部、村委会议事规则和办事规则，对党支部和村委会的职权范围作出了明确、具体的规定。党支部的决策范围有五个方面，主要是：研究决定贯彻上级党委、政府的方针、政策、重大决策的具体措施；研究决定本村社会和经济发展的重大事项；研究决定其他村级组织的协调问题；部署党组织自身建设等。村委会的决定范围主要是：研究本村公共事务和公益事业的有关问题；讨论发展生产，搞好社会化服务和维护社会治安以及村民教育管理的具体措施。这一划分体现了党组织管方向性的“大事”，村民委员会管具体事务的原则精神，各自分工负责。为使“大事”和具体事不脱节，村党支部和村委会的工作有机衔接，藁城市的制度还规定了党支部和村委会的联席会议，将党支部和村委会的决策内容融为一体，实际是村级事务的最高决策形式。
第二，改进领导方式和工作方法，将党组织和村民自治组织的活动纳入法律制度的轨道上。依法治国是中国政治发展的基本原则和目标，在农村则体现为依法建制、以制治村。在村民自治的运作中，村党组织和村民自治组织之间容易产生矛盾，重要原因是带有强烈“人治”色彩的一元化领导方式的影响，组织的协调主要依靠个人的、特别是党的书记的素质。而要充分保证党组织和村民自治组织的持续稳定协调，必须寻求共同的原则基础，这就是既体现党组织意志又集中反映人民意愿的法律制度。早在1983年，彭真就指出：“在我国，党领导人民制定宪法和法律，党也领导人民遵守、执行宪法和法律。坚持党的领导，遵从人民意志，严格依法办事，三者是一致的、统一的。”〔6〕因此， 法律制度应成为政治生活中的最高权威，而不是人为地排列“一把手”、“二把手”。特别是在村级组织中居核心地位的党组织，更应该在法律制度范围内活动。村党组织书记可以兼任村委会主任，但必须经过法律制度规定的民主选举程序才能当选。村党组织可以在村委会选举前对选举施加影响，但对合法选举结果应予以承认。党组织拥有重大决策权，但在决策前应充分听取群众意见，其工作应接受全体村民的监督。对村党组织及成员的失当行为，村民和村民自治组织有权向上级党组织反映，促使其纠正。
第三，建立竞争性机制，强固村党组织的权威基础。村民自治组织通过民主选举这一公开竞争性机制，将一些优秀分子吸纳进村委会，增加了村委会的影响力。党组织不同于村民自治组织，但通过竞争机制强固其权威基础这一做法值得借鉴。在一些地方，村党组织领导人要求改任村委会主任，认为村主任经过民主选举，得到群众认可，比较有威信。因此，随着社会民主的发展，党内民主应进一步扩大。首先，应尽可能将村民中的优秀分子吸纳到党组织中，并通过健全的管理使党组织成员保持先进性。其次，在党组织内，应通过民主选举将党员中的优秀分子选为党组织领导人，并通过必要的制度加以督促。通过二个层次的竞争选拔，有利于保证党组织的先进性，扩大其权威基础，党组织的核心地位才可以得到充分保证，村民自治组织也才有可能自觉接受党组织的领导，使村民自治的正常运作获得强有力的政治保证。
注释：
〔1〕中共湖北省委组织部、 湖北省农村社会经济调查队课题组：《村级组织建设研究》，19页，1995。
〔2〕中共湖北省委组织部、 湖北省农村社会经济调查队课题组：《村级组织建设研究》，22页，1995。
〔3〕王新根、倪玉文：《正确把握〈决定〉精神， 加强村级组织建设》，《乡镇论坛》，3页，（北京）1995（2）。
〔4〕刘爱莉：《村民自治——农村社会的稳定器》， 《中国社会报》（北京）第2版，1995—12—02。
〔5〕张魁中：《换届选举后的喜与忧》，《乡镇论坛》，12页，（北京）1994（1）。
〔6〕彭真：《进一步实施宪法，严格按照宪法办事》， 《彭真文选》，489页，人民出版社（北京），1991。
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