摘要：环境影响评价的公众参与已被写入我国《环境影响评价法》中，但由于社会经济的快速发展和我国环境保护工作的落实不充分，使得在建设项目环境影响评价的过程中，公众参与制度出现了一定的问题。本文针对这些问题提出了解决方案，旨在为更好的实施环境影响评价的公众参与提供参考。
关键词：环境影响评价/公众参与/环境保护意识/环境污染
一、我国环境影响评价公众参与制度分析
1公众参与未得到切实的法律保障
国家社科基金《生态文明法律机制建设研究》课题中提出，明确公众参与为环境法基本原则就有法可依。然而，我国现行《环境保护法》的总则中无明文确认“公众参与”为环境法的基本原则。目前，我国环境影响评价公众参与依据的法律法规多引自《环境影响评价法》、《规划环境影响评价条例》和《环境影响评价公众参与暂行办法》。虽然现在有多条具体的实体性和程序性的公众参与法律规则，但难保有朝一日在面对新问题时，缺乏先知性的立法；同时，亦不可否认，错综复杂的法律规则之间可能会产生相互冲突。
2国环境影响评价中的公众参与问题(这句话不通)
公众参与环境影响评价是国际社会普遍推行的做法,西方学术界常以“无公众参与无环境影响评价”来表达他们对环境影响评价中公众参与重要性的认识。[2]1969年,美国将环境影响评价纳入《国家环境政策法》时就开始注意在环境影响评价中听取受影响者的意见；联合国环境规划署在1978年提出的环境影响评价基本程序中也提出公众参与的内容；1981年10月，世界银行还将公众参与作为一项政策予以实施,并将其纳入《工作运行指令》中；1993年3月,亚洲开发银行亦提出了公众参与方面的要求,在里约热内卢会议上通过的《里约环境与发展宣言》和《21世纪议程》则将公众参与提到了一个新的高度。我国是在1991年实施亚洲开发银行提供赠款的环境影响评价培训项目中首次提出公众参与的论题。此后，我国环境影响评价中的公众参与问题备受关注。
3我国环境影响评价制度中公众参与的现状
环境保护中的公众参与，已经逐渐被世界上许多国家的环境保护立法所认可，并成为环境法中的一项原则和制度。这一原则是指在环境保护过程中，有关单位和个人有权通过一定的途径，按照一定的程序，参与与其环境权益相关的决策活动，使该项决策符合广大公民的切身利益。随着我国环境影响评价制度的建立和发展,公众参与得到广泛关注和重视.原国家环境保护总局2006年3月发布的《环境影响评价公众参与暂行办法》,是我国环境保护领域第一部公众参与的规范性文件,进一步规范和推动了环境影响评价的公众参与.但是,目前规划环境影响评价领域中的公众参与在广度、深度、形式以及有效性等方面仍存在诸多问题,具体包括:公众参与难以与环境影响评价技术方案有机结合,公众调查结果往往不能为评价提供数据支持或成为评价结论依据;公众参与大多作为一项程序完成,公众参与方案的设计和实施具有一定盲目性和境保护活动中的延伸随意性,参与对象也缺乏代表性;缺少公众参与的信息反馈机制,公众大多情况下只能单向地表述观点和看法,但是很少被告知其意见或建议是否被采纳;社会公众通常只能依据有限的环境影响评价资料反馈意见,信息不对称问题严重;在评价规划可能产生的社会影响时,社会公众参与的重要性长期以来未能引起足够重视。
二、我国环境影响评价制度中公众参与的主要缺陷
1现行立法过于原则和抽象,缺乏可操作性
目前,我国法律尚未对公众参与环境影响评价制度做出系统、明确、具体的规定，只是零星地在各种法律法规中有相应的规定。
期刊文章分类查询,尽在期刊图书馆在《宪法》、《环境保护法》中只为公众参与提出了原则性的法律依据;在《水污染防治法》、《环境污染噪声法》和《建设项目环境保护管理条例》中关于公众参与环境影响评价的规定则过于原则、笼统，不具有可操作性,对其法律效力也无明确规定;新颁布的《环境影响评价法》虽然在其第5、第11和21条原则性地规定了国家鼓励公众参与的条款,但在实际的操作过程中对于诸如公众如何参与，哪些阶段参与，以及如何保障公众参与等法律实践中的问题，有待于明确规范的内容。另外,对公众参与环境影响评价的权利途径、程序等内容缺乏具体规定。
2公众参与的时段“滞后”
《环境影响评价法》规定公众参与环境影响评价的“最早阶段”，是规划部门或开发建设单位在环境影响报告书报批前的公布报告书草案的规定。这也是《环境影响评价法》唯一涉及公众参与环境影响评价程序的具体规定。借鉴国外的相关经验，在准备编制环境影响报告书前就应当引进公众参与、听取公众的意见。如果在报批前才参与,那么对于几乎定稿的报告书来讲,即使听取了公众意见,事实上也很难再根据公众意见或评论对报告书进行修改。
3未将公众参与环评的方式制度化,信息交流双向反馈性差
《环境影响评价法》第11、第21条规定,规划部门或者建设单位应当在该规划或者报批的建设项目环境影响报告书报批前,举行论证会、听证会,或者采取其他形式,征求有关单位、专家和公众对环境影响报告书草案的意见。这里的“或者”二字实际上是赋予规划部门或建设单位一种选择权,因此规划部门或建设单位在具体操作时可以不举行论证会、听证会而“采取其他形式”,因为这种做法并没有违反法律规定的要求。其结果,很可能造成单纯的公布信息,只是单方面的信息披露,公众只能被动的接受信息而无法有效地与单位沟通,在效果上远差于听证会等双向互馈交流的形式。另外,《环境影响评价法》虽然规定了举行听证会等形式,但是没有就听证会举行过程的法定程序予以具体说明使得现实无法操作。
三、环境影响评价中公众参与注意的问题
1指导思想
环境影响评价中的公众参与，既是一项社会活动，也是一项社会学的研究内容，它的指导思想也是以社会学为理论基础的。可持续发展，作为中国长期发展的一种思想理论，不仅可以来用具体指导环评中的公众参与，还是公众参与的思想理论基础，同时，公众参与又反作用于可持续发展的实施，二者相互促进。可持续发展的实施状况体现了公众参与的程度，公众参与的效率和公众积极性又将决定可持续发展实施的进程。
2公众参与主体
公众参与的主体包括可能受到建设项目直接影响和间接影响的有关企业事业单位、社会团体、非政府组织、专家和公众。由于建设单位或者相关的管理部门对一些工程项目的建设过程中的环境影响评价公众参与的重要性缺乏足够的认识，故并不注重保障这一环节实施中的准确性，往往还会在寻找环境评价参与主体的时候有意选择基本不会发表反对意见的公众作为代表，另外，由于参与环境评价的客体数目不足，取得的环境评价效果多半不具有代表性和准确性，导致环境影响评价中公众参与的有效性降低。
3信息公开程度
信息发布是公众参与环境影响评价过程中获取项目信息的重要环节。然而，公众参与的实施者多为建设单位或其委托的环境影响评价机构，均是与建设项目有利益关系的相关方。因此，在公众参与信息设置时对项目的环境影响程度和范围减小化，以难懂的专业术语、模棱两可的结论进行公开，以达标排放来掩盖不利的环境影响，或夸大污染防治措施效果。信息公开的不对称严重的影响公众的视觉和判断，造成公众参与流于形式，甚至有的建设方直接剔除了有反对意见调查问卷提供给环境评价单位，造成了绝大多数项目获得了100%的公众支持，无法真实体现环境评价公众参与的有效性。
4结语
目前，中国正处于经济高速发展的时期，坚持经济建设和环境保护协调发展的基本原则，实现经济效益、社会效益和环境效益的多赢局面，必须加强公众参与的力度，在环评过程中让公众帮助辨析项目可能引起的重大尤其是许多潜在环境问题，了解公众关注的保护目标或公众最关心的问题，以便采取相应措施，使敏感的保护目标得到有效的保护，了解公众的看法、意见和建议。集思广益，为维护公众的切身利益找到依据，使公众对项目建设的环保措施的实施起到监督作用。
参考文献
[1]姜维国•环境影响评价中公众参与方案设计研究.黑龙江省环境保护科学研究院[A]2014年（39）
[2]邵道萍.论我国环境影响评价制度中公众参与机制的完善.安徽财经大学[A].2006年149期
[3]曹慧芳，彭兵.中国环境影响评价中公众参与机制分析.湖南林业科技[A]2014年（41）
论文作者:刘忠明
论文发表刊物:《基层建设》2016年13期
论文发表时间:2016/10/28
标签：公众参与论文; 环境论文; 评价论文; 公众论文; 报告书论文; 建设单位论文; 意见论文; 《基层建设》2016年13期论文;