党内监督侵权引入国家赔偿制度可行性研究，本文主要内容关键词为：国家赔偿论文,可行性研究论文,党内监督论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D262.6 文献标识码：A 文章编号：1004-1605(2007)08/09-0134-05
依法治党，要求党内活动受宪法和法律的约束。如何监督监督者、建立党员权利救济机制、党内监督侵权能否引入国家赔偿制度，是依法治党面临的新课题。
一、是否存在党内监督侵权问题
本文所讨论的党内监督侵权，是指党内监督机关和工作人员在行使监督权过程中，对党员或党员干部的合法权利和利益造成损害的行为。党内侵权概念提出的逻辑起点是依法执政理念的确立和社会主义政治文明所要求的宪法原则的遵行。由于我国的国情决定了只能实行一党执政，即中国共产党是唯一的执政党，事实上形成了权力的双轨制。国家行政机关只要行使行政执法权，也就有可能引发行政侵权纠纷。同样，党内监督机关只要行使执纪监督权，也就有可能引发党内监督侵权纠纷，并且这种纠纷是不可避免的。首先，从党内纪律处分种类看，《中国共产党纪律处分条例》第十条规定了警告；严重警告；撤销党内职务；留党察看；开除党籍。涉及到违反政治纪律；违反组织人事纪律；违反廉洁自律规定；贪污贿赂；破坏社会主义经济秩序；违反财经纪律；失职、渎职；侵犯党员权利、公民权利；妨害社会管理秩序等九种行为。对这些众多行为的处理以及处分的种类，均有可能对党员和党员干部的相关权益造成侵害，特别是名誉权和个人乃至家庭的经济利益。其次，从侵权行为特定人指向看，任何权利都只能为特定的人享有，因而权利侵害只有针对特定的人实施，才能造成对该人的社会评价的降低和经济利益受损，这里的特定，可以确定某一人或几个人，党内监督机关在实施监督行为（主要是纪律处分）时，被监督（被处分人）都是特定的，都是针对特定的党员或党员干部作出的。因此，党，内监督机关对具体人的处理不当，甚至是冤案错案，受到侵权的被侵害人必然是特定的。再次，从党内监督的侵权行为人主观过错上看，过错包括主观上的故意和过失。所谓故意，指侵权行为人明知自己的行为造成侵害某人权利的后果，却放任其结果的发生。所谓过失，指侵权行为人应当预见自己的行为可能发生侵害某人的后果，却因疏忽大意而没有预见，或者虽已预见，但自信能避免后果的发生。无论侵权行为是过错还是过失，均应承担侵权后果。根据法治上的过错责任原则，过错本身就意味着法律已经对某行为作出了否定的评价，所以过错的内涵含有违法违纪。由于少数党内监督机关法治意识薄弱，执纪人员素质不高，加之纪律不严密，且权力越来越大，在实施执纪行为时，主观上是有可能存在过错的。第四，从客观事实来看，党内监督机关在客观方面实施了损害党员或党员干部权利的行为，并已形成事实。历史上，由于法治意识的薄弱，党员权利缺少保障措施和救济机制，党内的冤假错案时有发生，“文革”期间，甚至出现了党的会议撤销刘少奇同志党内外一切职务，包括国家主席职务不正常现象（根据宪法规定，国家主席职务的罢免权应在全国人大，党的会议是无权撤销国家主席职务的）。即使是今天，有的地方党内的监督机关仍在事实不清、证据不足的情况下处理了党员或党员干部，使那些受到处理的党员名誉受到损害，经济利益受到损失，政治前途受到影响，事后并没有实质性的救济手段。第五，从执纪手段看，纪委的“双规”措施，一直存有争议。因为作为党员或党员干部，具有双重身份，既是党员，又是公民，而“双规”作为一种限制人身自由的行为，根据法律规定，只能是司法机关、公安机关行使。
1979年，彭真同志谈到他坐过6年国民党的牢，没有想到解放后，“文革”中他竟又坐了9年半的牢。一个坚定的革命人坐敌人的监牢不足为怪，为什么革命成功后反而坐自己人的牢呢？这不能不引起他，以及许多被以“莫须有”的罪名关进监狱的老革命的沉痛反思。他说，坐牢时就一直在思考着这个“为什么”，终于恍然大悟，这是对过去党轻视法制、破坏法制的惩罚，否定法制就是否定了自己。然后在1980年，党中央组织党内高级干部 4000多人讨论《关于建国以来党的若干历史问题的决议》，有一次在谈到“文革”“是一场空前的浩劫”时，谭震林副委员长拍案而起，他沉痛地说：“对于连续发生在党内外的灾难，我们长期不愿正视，不去吸取过去的教训，产生了（文革）的大灾难。正是因为党轻视法制，才发生了党的八届十二中全会撤销刘少奇国家主席职务这一常识性的错误。”历史和现实一再提醒我们，党依法执政，必须依法从严治党，党内监督要纳入法制轨道，而不能置于法律之外或法律之上。
二、依法保障党员权利是党依法执政的内在要求
党章和党的十六大报告都已明确，“党必须在宪法和法律的范围内活动”，这是执政党法治意识自觉的表现。但从制度建设层面看，这只是一种道义上的承诺，并不具备法律制度上的保障和约束。党内监督责任追究，既是党依法执政的内在要求，更是法治精神的彰显。没有救济的权利不是权利。虽然《中国共产党章程》、《中国共产党党内监督条例》和《中国共产党纪律处分条例》都对党员的权利作了具体规定，但一旦党员权利得不到保障，特别是当由于监督者的过错而使被监督者的权利受到严重侵害时，如何要经过具有硬性的法律程序得到实实在在的救济，这方面还处于空白状态。根据党依法执政和实施依法治国，建设社会主义法治国家方略的要求，有必要在党内监督制度中引入国家赔偿制度。其依据是：
第一，是增强监督机关责任感，约束和制衡监督权力的现实需要。《中国共产党党员权利保障条例》第二十五条规定：“党组织对涉嫌违纪党员的检查和处理，必须既坚决又慎重，严格遵守有关规定，依纪依法进行。”同时还规定：“建立执纪过错或者错案责任追究制。对于在执纪过程中有违纪行为或者其他过错的，应当批评纠正；情节严重的，应当追究有关责任者的责任。”之所以制定这一条，说明条例制定者显然已经意识到，党内监督机关在查处党员有关违纪问题上，有出现错案的可能。同时，也是为了增强监督机关的责任感。然而，这样的规定过于原则，还不足以触动监督者。只有进入法律程序，承担赔偿和追偿责任，才能引起相关人员足够的重视。
第二，是完善党内法制体系的需要。胡锦涛总书记在中纪委第六次会议上强调指出，要进一步加强制度建设，加强以党章为核心的党内法规制度体系建设，着力提高制度的科学性、系统性、权威性，做到用制度管权、用制度管事、用制度管人，推进党风廉政建设和反腐败工作的制度化、规范化。建立一套完整的、科学的、严密的法规制度，这是党的建设中带有根本性、全局性、稳定性和长期性。“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面”。[1]健全制度是形成和贯彻正确路线的可靠保证，同时也是纠正党的失误的有力武器。只有党内各项法规、制度逐步完善，才能使党内生活有章可循、有法可依。
第三，是从程序法上保障党员权利实现的需要。实体上的权利，需要程序上的保障。没有救济的权利不是权利，权利与救济不可分割。救济的性质决定权利的性质。在公共权力领域，公民的合法权益受到公共权力的侵害，国家应承担赔偿责任。这已经由《宪法》、《行政诉讼法》、《国家赔偿法》等加以具体规定。同样，为了党内监督权力行使的规范化，必须开辟党员权利救济的新途径，这也是实践“三个代表”重要思想，保持党的先进性的内在要求。因为，现代法治理念是以人为本的理念，这种先进的理念党内监督应该引入和借鉴。
三、党内监督侵权赔偿责任的制度构想
宪法和法律是在党的领导下制定的，党必须在宪法和法律规定的范围内活动。这就要求党内法规的制定不能与宪法、法律相冲突。鉴于此，党内监督侵权赔偿责任的制度设计，必须符合《国家赔偿法》的基本精神，党虽然不同于国家，党委也不是国家政权机构，但我国的公务员法已明确将党委系统列入公务员管理范围，工资福利也由财政负担。因职权而引发的侵权纠纷责任也应视同于其他国家机关，任何组织和个人没有法外特权。这就需要将党内监督侵权赔偿责任列入法制化轨道，制定《党员监督侵权赔偿条例》。所涉及到的有党内监督侵权的主体、客体、责任原则、构成要件，以及救济程序等基本问题。
1.党内监督侵权的主体
所谓党内监督侵权的主体，即以自己的名义履行党内监督权损害了被监督者的权益，并独立承担侵权责任的主体。党内监督侵权主体首先必须是党组织。党组织作为监督主体必须满足三个要求：有法定（党法）的监督权；能以自己的名义行使监督权；能独立承担其监督行为的后果。这里所指的独立承担责任，包括两个方面：形式意义上的责任（如作为诉讼程序上的被告）和实质意义上的责任（经济责任）。在界定党内监督侵权责任时，必须注意区分党内监督侵权主体与党内监督侵权责任主体的关系。党内监督的责任主体是指对侵权承担后果的主体，而党内监督主体是指构成侵权的行为主体。两者并不完全一致。也就是说，党内监督侵权所导致的后果并不一定要由侵权主体来承担。侵权主体和责任主体应是分离的。在我们国家，国家的权力是统一不可分的。所有的公权力都产生于统治权或主权，而统治权或主权只有国家才能享有。行使公权力所引起的损害应当由国家承担侵权责任。中国共产党是执政党，除了人民的利益，党没有自己的特殊利益，党的权力也是一种公权力，在潜规则上甚至有比政府更强硬的权力。《中华人民共和国公务员法》第二条规定，公务员“是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员”。该法第一百零三条规定，“机关因错误的具体人事处理对公务员造成名誉损害的，应当赔礼道歉、恢复名誉、消除影响；造成经济损失的，应当依法给予赔偿。”因此，党委引发的侵权赔偿责任也应是国家赔偿责任。从我国的《国家赔偿法》来看，司法赔偿、行政赔偿的赔偿金都列入国家预算由国库统一开支，这是由财政体制决定的。根据《国家赔偿费用管理办法》，国家赔偿费用列入各级财政预算，由各级财政按照财政管理体制分级负担。各级政府应当根据本地区的实际情况，确定一定数量的国家赔偿费用，列入本级财政预算，国家赔偿费用由各级财政机关负责管理。由此可见，从赔偿费用的财政关系上看，党内监督侵权主体与责任主体并非一致。因此，党内监督侵权的赔偿金应由同级财政承担。
2.党内监督侵权的客体
所谓党内监督侵权的客体，是指党内监督侵权主体在违法违纪或不当行使监督权时所侵害的被监督者的合法权益。这里的“合法权益”，不仅包括《中国共产党章程》、《中国共产党党员权利保障条例》、《中国共产党党内监督条例》和《中国共产党党内监督条件》规定的党员权利，还包括作为公民的有法定依据的权益，以及符合法律精神的正当权益。党内监督侵权客体的内容如何确定？从法学界对侵权法研究的成果看，归纳为权利和权益，具体包括人身自由权、身体权、生命权、健康权、财产权；人身利益、财产利益以及精神利益。《国家赔偿法》在行政赔偿方面确定了五种情形的侵犯人身权和四种情形的侵犯财产权，在刑事赔偿中同样确定了五种情形的侵犯人身权和二种情形的侵犯财产权，受害人有取得赔偿的权利。但并未确定精神利益的赔偿权。根据党内监督所使用的执纪手段、方法，以及对党员或党员干部所产生的政治、经济、社会影响，参考行政赔偿和刑事赔偿的范围，党内监督侵权客体的内容宜确定在侵犯人身权、侵犯财产权、侵犯政治前途权和侵犯精神权。在侵犯人身权方面应包括：(1)违法采取限制党员或党员干部人身自由的强制措施的；(2)非法剥夺党员或党员干部人身自由的；(3)以殴打等暴力行为或者指使他人以殴打等暴力行为造成党员或党员干部身体伤害或者死亡的；(4)非法使用器械、非人道折磨手段造成党员或党员干部身体伤害或死亡的；(5)因胁迫或其他非法行为诱发党员或党员干部疾病复发、突发造成身体伤害或者死亡的。在侵犯财产权方面应包括：(1)违法对党员或党员干部财产采取查封、扣押、冻结等强制措施；(2)违法要求党员或党员干部停产停业、没收财物的；(3)非法利用组织措施和人事权指使行政执法部门违法实施罚款、吊销许可证和执照等行政处罚的；(4)造成财产损失的其他违法行为。在侵犯政治前途权方面应包括：(1)错误的对党员或党员干部给予警告或严重警告处分的；(2)错误的对党员或党员干部给予撤销党内职务处分的；(3)错误的对党员或党员干部给予留党察看或开除党籍处分的。在侵犯精神权方面应包括：(1)党员或党员干部的人格权受到不法侵害的（如：生命权、健康权、身体权、姓名权、名誉权、荣誉权、人格尊严权、人身自由权及隐私权等）；(2)党员或党员干部的亲情权受到不法侵害的（如：非法使被监护人脱离监护；导致亲情关系严重损害）；(3)党员或党员干部死亡后的人格权及遗体和遗骨保护权。虽然《国家赔偿法》还没有确立精神赔偿，但从以人为本理念出发，必须加以确立完善。
3.党内监督侵权的责任原则
国家赔偿责任的理论基础，是在世界各国确立了国家赔偿制度多年以后，至今仍未科学合理解决的一个重大理论问题。现存的各国赔偿责任理论，大都建立在国家豁免不公正，特权思想严重，因而需要国家赔偿责任来替代的基础之上，认为受到国家侵害的个人应该与受到个人侵害的个人得到同样的救济。由此，通过与个人侵权理论的类比，形成了国家赔偿责任理论。由于不同的文化传统、价值取向和经济发展水平，世界各国在行政侵权法律制度中选择不同的归责原则，目前大致有四种形式：过错原则；过错加违法原则；无过错原则；违法原则。早在民主革命时期，我们党便有不拿群众一针一线和损坏东西要赔的铁的纪律。现行宪法和相关法律都规定了国家机关工作人员侵权行为的赔偿责任。笔者认为，党内监督侵权赔偿责任应运用违法与失当原则，即承担侵权责任的标准除了违法还包括明显不当（不合理）。这种失当的行为表现为滥用执纪权力、越权行为、失职行为、程序瑕疵行为、形式瑕疵行为。确立这样的原则，一是在逻辑上具有科学合理性，没有将违法责任与合法补偿混为一谈；二是在现实情况下最大限度地保护党员的合法权益；三是在党依法执政理念下，有利于增强监督机构及工作人员的责任意识，促进其严格依法办事；四是在操作层面上，有利于裁判机关对依据的准确把握。
4.党内监督侵权责任的构成要件
党内监督侵权责任的构成要件，是指党内监督侵权责任得以成立的必要条件。责任构成应以责任原则为指导，责任原则是责任构成要件的基础和前提，责任构成要件是责任原则的具体表现，其目的旨在实现责任原则的功能和价值。不同的归类原则决定了侵权责任构成要件的差异。目前法学界在研究行政侵权责任构成要件方面，主要有“四要件说”（主体要件、行为要件、结果要件、法律要件）和“三要件说”（行为要件、结果要件、因果关系要件）。根据我国党委行为的特殊性，党内监督侵权责任构成要件应包括：侵权行为、损害事实、因果关系三个方面。(1)侵权行为。这一构成要件实际上包含两项内容：一是侵权行为必须是执纪机构执行职务的行为；二是该执行职务的行为违纪违法。这里还必须明确，侵权行为除执行职务的行为外，还包括与职务相关的事实行为。凡与职务有关的行为都可视为“执行职务”行为。比如，利用执行职务之便而造成被监督者权益受损的，或执行职务的方法和手段不当造成被监督者权益受损的。(2)损害事实。没有损害事实的发生，侵权赔偿就无从谈起。从世界各国的国家赔偿立法及实务看，国家侵权损害与民法上的损害基本相同，指对被侵害人造成的合法权益方面的不利，包括人身和财产损害，物质和精神损害，直接和间接损害等。(3)因果关系。即被监督者的损害事实是由监督主体的行为所造成的，不是监督主体的行为所造成的监督主体不承担责任。在认定因果关系时，应针对不同情况，采用不同的标准来判断违法行为与损害事实之间是否存在因果关系。必须着重注意两个方面：一是正确认定一因多果、多因一果、多因多果的因果关系。只有正确认识复杂的因果关系现象，才能切实保护受害人的合法权益。二是正确认定不作为与损害结果之间的因果关系。怠于执行职务的不作为可以构成违法行为，虽然是行政赔偿中的原理，但同样适用于党内监督侵权责任，因为党员的权利得不到保障，常常是因为党内监督机关不作为致使党内监督流于形式造成的。党内监督不作为与损害结果之间是否存在因果关系，必须以行为人具有特定义务为前提。如果党内监督机关和工作人员具有这样特定的义务而不履行，导致了受害人的损害，二者之间便存在因果关系。《中国共产党党内监督条例》规定了党的各级纪委在党内监督方面的五个方面的职责和四个方面的责任，如果不积极履行，都有可能产生党内监督侵权责任构成要件的因果关系。
5.党内监督侵权的赔偿程序
党内监督侵权赔偿程序，是指赔偿请求人向救济义务机关请求赔偿，赔偿义务机关处理赔偿申请，以及法院解决赔偿纠纷的步骤、方式、顺序、时限的总和。笔者认为，赔偿程序宜分为两个阶段：第一阶段是党内程序，即由党内处理赔偿申请的程序；第二阶段是诉讼程序，即由法院解决赔偿纠纷的程序。为了保证第二阶段的实施，建议在地市以上设立宪法法院，专门处理宪法诉讼和执政党依法执政诉讼的相关案件。
党内处理程序是党内解决侵权赔偿案件时所遵守的程序。党内监督侵权赔偿案件处理机关主要有两种类型选择：一是由赔偿义务机关作为法定的处理机关；二是由赔偿义务机关以外的机关负责处理。宜选择后者。赔偿义务机关是指党内监督机关及其工作人员行使党内监督权侵犯党员的合法权利造成损害的，该监督机关为赔偿义务机关。赔偿方式也主要有两种模式：一种是由赔偿处理机关与赔偿请求人协商处理。另一种是由赔偿处理机关单方作出赔偿决定。宜选择前者。这里需要提出的是，虽然我国的诉讼素有“不告不理”的原则，但处理党内监督侵权案件，应贯彻“主动赔偿”原则，“主动赔偿”原则所蕴含的价值体现了现代民主国家责任政府和服务型政府的理念，更体现了执政党公平正义的执政理念，也是党的有错必纠原则的必然要求和实事求是思想路线的具体体现。如果党组织自己明知工作有失误，却不敢正视和改正，更不敢承担赔偿责任，都是对党员权利的漠视和对非法行为的纵容，背离了社会主义法治的原则。同时，主动赔偿有利于及时消解争议，增强党内团结。与受害人的请求而被动承担赔偿责任相比，主动赔偿更能取得受害人的谅解，容易就有关赔偿事宜达成协议，有效地化解和消除矛盾，从而进一步提高党组织的威信和凝聚力。
启动诉讼程序的前提是必须在地市一级设立宪法法院，受理本辖区内的第一审党内监督侵权赔偿案件。党内监督侵权赔偿诉讼是一种既独立又特殊的诉讼形式，它是宪法法院根据赔偿请求人的诉讼请求，依照宪法诉讼程序和国家赔偿的基本制度和原则裁判赔偿争议的活动。在起诉条件、审理方式、证据规则及适用程序等方面都有自身的特点。一是要以赔偿义务机关先行处理为前提条件；二是以赔偿义务机关为诉讼被告，同样，实行“国家责任，机关赔偿”制度，党内监督机关工作人员不能作为诉讼被告；三是可以适用调解制度；四是赔偿请求人对其诉讼请求和主张应有初步证明责任。赔偿义务机关免有举证责任。关于举证责任，需要把握两个问题：一是赔偿义务机关在诉讼中虽有举证责任，但又享有拒绝提供涉及党和国家机密的有关证据的权利；二是赔偿请求人应有初步举证责任，只需证明损害事实是由违法违纪的监督行为而引起的即可。原告无需证明侵权人的过错心理状态，仅须证明其行为不合法、不合理及该行为与自己受害的因果关系。这样可以减轻处于弱者地位的原告的举证负担。
党内监督侵权赔偿方式适用于《国家赔偿法》有关规定，以支付赔偿金为主要方式。造成名誉和荣誉侵害的，应在侵权行为的影响范围内，为受害人消除影响，恢复名誉；职级受到影响的，应恢复原职级；经济利益受损的，参照国家赔偿法的规定。
四、结语
监督机制是人类发展进程中不同社会的组织进行管理的一般原则，任何一个组织研究制定自己的监督机制时，必须同别的组织的监督机制相对照，取长补短。据笔者了解，在国内，党内监督侵权赔偿问题从未有人提起，更未见到此类研究成果。本课题所研究的并非如何实现党内监督，而是如何监督监督者，其难度可想而知。所研究的问题涉及到政治体制中的政党制度，以及国家的法律制度，由于篇幅所限，本文只能将党内监督侵权赔偿责任中的几个主要问题提出粗浅的设想，操作层面还有待于《党内监督侵权赔偿条例》的出台，使党员权利救济真正有法可依。
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