美国近年联邦教育资助述评，本文主要内容关键词为：述评论文,美国论文,联邦论文,近年论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G46 文献标识码：A 文章编号：1003-7667(2003)08-0044-49
二战以后，美国联邦开始关注教育发展，并从财政上对教育予以大量资助，联邦一级的资助占教育经费总额比重的10%-18%左右，2001年联邦资助教育经费达1281亿美元，成为教育财政经费来源的一个重要方面，对州和地方教育财政是一个有力补充。联邦对教育的资助，都有其特定项目或要求，在基础教育方面，主要是对教育经费不足的地区、家庭经济处境不利的儿童、残障儿童、无人照管儿童和少数民族儿童教育以及校园午餐等专门教育计划；在高等教育方面，主要是对优秀学生予以奖学金、对处境不利学生提供贷款、对科学研究项目予以资助等。对联邦教育资助进行系统的分析是较难的，一是因为联邦的教育资助是由一系列的联邦政府部门分头实施的，有时一个教育资助项目由多个部门协同实施，细分起来很不容易；二是因为许多包含教育的联邦计划中都含有许多其他的目的，比如与教育相关的资助计划均含有对文化的支持；三是预算外资助和由立法机构获得的非联邦性资金有时没被注意到或被误解，因为它们都在预算之中，但又在教育资助中占有很大的份额。本文试图对20世纪80年代以来美国联邦教育资助的变化进行初步的评析。
一、联邦对教育资助的规模与流向
联邦对教育的资助包括三方面的资金，一是联邦政府预算内资金，二是预算外资金，包括未列入联邦预算的一些专门计划或社会机构提供的资金，三是由联邦立法机构授权获得的非联邦性资金。2001财年，联邦对教育的资助总额1281亿美元，与1980年相比提高了226%，去掉物价因素后，实质增长59%。其中联邦预算内教育资助928亿美元，占72%，实质增长31.5%，联邦预算外资助和由立法机构获得的非联邦资金共354亿美元，占28%，实质增长256.2%，增长幅度很快。
联邦预算内对教育的资助主要流向四部分：一是面向初中等教育的基础教育财政，2001年共计487亿美元，占联邦资助总额的一半多，达53%，是联邦资助的最大受益者。20年来增长速度很大，增幅达204%，实质增长49%，主要原因是联邦卫生和福利部实施了头脑开端计划和教育部实施的大量教育计划；二是面向高等教育财政，共计153亿美元，占16.5%，此项资助增长缓慢，20年仅增长38%，扣除物价因素后，呈现负增长(-32.7%)；三是面向图书馆、博物馆、文化活动、各类研究等社会教育机构和活动的资助，共计60亿美元，占6.5%，增长速度很快，增幅达300%，实质增长88.7%；四是面向各种教育机构研究经费的资助，共计228亿美元，增长迅速，实质增长92%。
表1.美国教育资助实质变动态势 单位：10亿美元（以2001年不变价格计）
资料来源：National Center For Education Stastics:Federal Support for Education,fiscal years 1980 to 2001.U.S.Department of Education,Office of Educational Research and Improvement.NCES2002-129
二、联邦实施教育资助的部门
在联邦实施教育资助的机构中，教育部是所有教育资助中最大的提供者，2001财年达368亿美元，占联邦预算内教育资助的40%，1990年曾高达45%，自1980年以来实质增长37%。其二是卫生与福利部，资助额为195亿美元，占21%，实质增长70%。其三是农业部，资助额为110亿美元，占12%，实质增长18%。其四是劳工部，资助额为56亿美元，占6%，实质增长48%。其五是国防部，资助额为45亿美元，占5%，实质增长40%。其六是能源部，资助额为35亿美元，占4%，实质增长8%。其七是国家科学基金会，资助额为35亿美元，占4%，实质增长111%。其八是退伍军人事务部，资助额是21亿美元，占2%，实质呈负增长，增幅为－56%。其九是国家航空和宇宙航行局，资助额为21亿美元，占2%，实质增长302%。其十是内务部，资助额是11亿美元，占1%，实质增长22%。
三、主要的联邦预算内教育资助项目
联邦预算内的教育资助项目分四个方面：初中等教育、高等教育、其他教育项目和研究项目。在初中等教育中，共计资助487亿美元，其中47%来自联邦教育部(ED)。教育部是联邦对基础教育财政最大的资助者，主要资助项目是：1、不利儿童的教育，此项是联邦对中小学资助项目中第二大项，占17%。2、专门教育计划，包括学校促进项目（含安全和戒毒学校项目、艾森豪威尔总统促进项目、班级规模缩减项目、特许学校津贴和教育改革项目）、2000年教育改革目标法案（含与劳工部共同实施的学校就业机会项目、职业与成人教育项目、绩效资助项目）。对基础教育财政资助的第二提供者是农业部(USDA)，占21%，主要是资助儿童营养计划，如校园午餐，这是联邦对中小学资助项目中的第一大项，占20%。其他的主要还有卫生与福利部(HHS)，占14%，主要资助学前残障儿童的头脑开端计划和社会安全救助计划所涉及的19岁以下学生。劳工部(DOL)主要资助通过职业训练相关法案进行的班级训练以及与教育部合作执行的学校就业机会项目，占12%，这些项目主要是为在教育和经济方面处于不利条件的青年，提供基本的读写和职业技巧训练。国防部(DOD)主要资助大量的为海外驻军或军队供职人员的儿童所开办的学校，占3%，海外家属学校项目是国防部为中小学提供的最大资助项目。内务部(INT)主要通过印第安人事务署向美国的印第安人提供教育和福利资助，占2%。退伍军人事务部(VA)主要向退役人员的职业和就业培训项目提供资助，占1%。
在高等教育中，教育部也是联邦机构中向高等教育财政资助最大的提供者，2001年财政资助共计100亿美元，占全部资助153亿美元的65%，其中最大的联邦资助项目是学生财政资助计划，占65%。联邦家庭教育贷款以及以前的担保学生贷款也是一大资助项目，主要包括对借款者的专门补贴、在校期间的贴息和为违约者支付的赔偿等。学生财政资助计划和联邦家庭教育贷款的资助也可能通过非联邦的组织获得，因此，其计划也包含在非联邦的资助名下。另一个重大的计划是联邦直接学生贷款计划，1993年通过的学生贷款改革法授权新的计划，主要是通过高等教育机构向学生提供贷款，运用资金更多是来自联邦财政部，而不是私人贷款者，向借款人提供了更多的偿还方案。在2001年，联邦家庭教育贷款和联邦直接学生贷款呈负增长，是因为将来偿还利息、征收违约贷款的费用、对在校期间的贴息的总额超过了违约的经费额和在校利息额。对高等教育财政资助的第二大提供者是退伍军人事务部，占11%，资金来源于新的士兵法案，面向退伍军人和预备役武装力量的成员。第三大提供者是联邦卫生和福利部，占8%，主要通过国家卫生培训协会和卫生培训计划提供资助。第四大提供者是国防部，占8%，主要是向军事人员、军事院校、高级预备役军官培训组织和军官的职业发展提供经费资助。
在其他教育计划中，包括向各种专门机构、图书馆、专门协会的职业发展、国内外多种多样的文化行动和其他丰富多彩的研究计划提供资助。2001年，其中57%的资金来自于教育部，主要通过国家和社区服务机构提供，占8%，是根据1993年通过的国家服务托管法建立起来的。这个法案向在参加高等教育之前、之中、之后志愿从事社区服务活动的17岁以上人员提供两年教育资助，每年4725美元，从1994年起施行。农业部、国际开发机构、国会图书馆、卫生与福利部、博物馆与图书馆服务协会、国家档案管理部门也向其他有关教育的计划提供大量的经费。其他教育计划中最大的项目是通过教育部提供资助的复原服务和伤残研究计划，占48%。
在研究资助计划中，卫生和福利部向大学以及大学主办的研究和发展中心提供大量经费资助，2001年达110亿美元，占联邦对研究方面资助总额228亿美元的48%，超过了其他任何联邦部门对研究方面的资助。能源部(DOE)（35亿美元）和国家科学基金(NSF)（30亿美元）也向大学和相关机构提供了大量资助。国家航空与宇宙航行局(NASA)（21亿美元）和国防部（18亿美元）提供的研究资助也超过了10亿美元。
四、联邦预算外资助和非联邦性资金资助
联邦一级对教育的资助不仅仅是预算内的资金，要想全面把握和理解美国联邦在资助教育中发挥的作用和影响，必须考虑那些从联邦法案或计划要求匹配的资金、奖励资金和补助金等为了教育目的而获得的资助，因有别于预算内资金，一般称之为预算外资助，因由联邦立法机构立法获得的资助许多是社会匹配资金的运用，又称为非联邦性资金。即使这些非联邦性资金超出了联邦预算，但为了从银行、公立或私立借贷机构取得的学生贷款而采取的大多数以联邦担保或补贴形式予以的联邦财政责任，也可能导致附加的联邦财政支出，比如通过税收、借款或其他方法。几乎所有与教育相关的非联邦性资金都是通过联邦立法机构在高等教育学生贷款范围内获得的，主要的资助项目包括：
1.联邦家庭教育贷款
由联邦立法机构授权获得的非联邦性资金包括非联邦和预算内资金两部分。联邦家庭教育贷款批准对学生和家长予以低息贷款，预算内资金部分包括对学生在校时期的贴息和借贷机构申请而给予的专门补助，联邦政府每年向4100个参与的私人借贷机构贴息，因贷款者不履行还款协议向36个州立和私立非赢利机构补助。非联邦资金部分主要是向学生贷款的私立借贷者提供资助，这项计划因1994-1995学年开始的联邦直接学生贷款计划(FDSL)而有所减少。此项资助在2001财年达239亿美元，占全部预算外资助的68%。
2.福特联邦直接学生贷款
这个计划是根据1993年学生贷款改革法建立的，此部分资助指联邦政府向学生贷款而提供的资金，从1994年7月1日开始执行，第一年占新贷款计划的7%，1995-1996学年达到30%，2001年达到33%。1998-1999学年，大约1260所学校参与了直接贷款计划，直接贷款的资金由联邦政府直接提供，相对于联邦对私人借贷者和州一级担保机构的补贴，更多地运用从联邦财政部的借款。政府以相当低利息的借款和低成本的贷款使直接贷款计划比联邦家庭教育贷款计划中向借贷者和担保机构的补贴更便宜。
3.收入应急贷款
此计划是由1986年的高等教育改善法创立的，是一个由10个社会团体参加的示范性项目，这10个团体申请联邦资金并提供与之匹配的资金，比例为9:1。1992年又作了修订，把保存的资金分成三个以校园为基础的计划：帕金斯贷款、大学工读计划和追加教育机会补助金计划。ICL的还款计划允许学生参加一些低收入的社区志愿工作而减免偿还，这成为1993年学生贷款改革法的一个标准。
4.州学生奖励补助金
此项资助计划是由联邦提供补助金激励各州发展州级层次的立足于实际需求的高等教育学生资助计划和社区服务工读计划，联邦资助与州资助实行1:1匹配，许多州实行了超额匹配。1972年此项计划刚施行时，有28个州制定了大学生资助计划，后来所有州都积极参与了此项计划，即使联邦的资助额保持不变或下降了，各州仍然扩展了其匹配的资助资金，到1997年其匹配比例大约达到20（州）：1（联邦）。目前，州学生奖励补助金成为调节杠杆性的教育资助合作计划。杠杆性教育资助合作计划(LEAP)于1998年10月7日施行，联邦的资金分配给各州以建立学生奖励和工读计划，一般匹配比例为2:1。
5.以校园为基础的资助计划
以校园为基础的资助计划，包括帕金斯贷款、工读计划和追加教育机会补助金计划。帕金斯贷款始自1958年的国防教育法，2000所学校参加了这个计划，主要是向大学生和研究生提供长期的低息贷款，流动的资金达72亿美元，执行了近40年。联邦的资助属于预算内支出，学院的匹配资金属于非联邦性资金。最近法案规定学院提供的资金匹配比例为1:3。学院提供的匹配资金可以向联邦政府借债偿还或参加某些公共服务性活动抵消，比如在头脑开端计划中教学、担任全职的法律执行工作、护理工作、专门教育的教师、在对抗地区参加军事服务等。最近几年，这种抵消增多了，在校期间学生不用偿还利息，正常偿还期利率5%。根据1998年高等教育改善法的设定，大学生每年可借贷4000美元，研究生和专业学生每年可借贷6000美元，一个学生在大学生和研究生或专业研究期间最多可借贷40000美元。工读计划中，包括大学工读和联邦工读计划，教育部给这些公共机构资助以帮助支付大学生和研究生工作期间的报酬。在1993年前，公共机构匹配的资金占30%，1994年以后，匹配资金占25%。追加教育机会补助金，与工读计划一样，是运用联邦资金的年度分配向参与的公共机构资助，在法定的需求分析系统下向证明有需求的大学生提供资助。这个计划从1993年开始，联邦资助所占份额不超过75%，公共机构匹配资助占25%，这个计划根据大学生的实际财政需求每年资助达4000美元。
2001年，非预算的和非联邦性资金共计354亿美元，向高等教育学生和机构提供资助，占联邦教育资助总额的28%，这些资金与联邦预算内对高等教育计划和研究经费的资助加起来达735亿美元，约占联邦教育资助总额的75%。联邦家庭教育贷款共计239亿美元，联邦直接学生贷款约109亿美元，帕金斯贷款计划提供低息贷款匹配资金3330万美元，杠杆性教育资助合作计划提供8000万美元，追加性教育机会补助金为2.8亿美元。
五、联邦教育资助的接受者
并非所有联邦教育资助都直接给学校、大学或其他传统的教育机构，有的直接发给学生，用于支付学费、住宿费以及需用现款支付的花费；有的分配给银行和其他借贷机构，用于偿还利息和担保贷款的违约费用；有的给予直接的联邦服务，比如军事院校或海外附属学校；有的给其他的图书馆、博物馆等机构。联邦教育资助的接受去向可按以下分类：地方教育机构、州教育机构、高等教育学生、高等教育机构、联邦政府、多重混合性接受者（即不仅一种符合条件的接受机构单独接受）、其他接受者（比如印第安部落、私人的非赢利机构和银行）。在2001年联邦教育资助中，高等教育机构接受的份额最大，其次是地方教育机构、高等教育学生、多重接受者、州教育机构、其他接受者和联邦政府。从1980年至2001年，联邦教育资助实质增长59%，但其接受份额的基本格局没有大的变化。增长幅度最大的是多重接受者(188%)和州教育机构(158%)，主要原因是复原服务和伤残研究计划和头脑开端计划的实施，许多资金直接给到了教室。高等教育机构接受资助的增长主要是因为对研究机构和学生的财政资助增加。
表2.美国联邦教育资助的接受者 单位：10亿美元（以2001年不变价格计）
资料来源：同表1。
六、启示
1.联邦应承担起部分对教育的责任
起初，美国联邦对教育是不直接干预的。战后，随着国际形势的发展，特别是冷战的需要，教育发展成为影响国家安全的一个重要因素。另外，随着新科技革命的兴起，教育也日益成为国家经济发展的重要制约因素。在美国这样一个讲究人权，标榜人权的国度，教育更成为保护人权、保障社会公平和机会均等的一支重要力量。因此，联邦特别是联邦政府开始关注教育、调控教育，其调控管理教育的主要方式和途径就是立法和拨款。由联邦对教育施以必要的资助，引导各级各类教育按着联邦的意图发展。随着社会的发展，这种调控的力度和广度在不断加大，联邦对教育资助规模的较大增长和资助渠道的扩展正说明了这一点。
2.联邦的教育资助带有很大导向性
美国联邦对教育的资助一是主要集中于对社会经济处境不利的儿童、身体有残障或生活环境不利儿童的教育，把对教育的资助与改善儿童的生存环境、未来发展和人生幸福紧密结合起来，把人权与人人生而平等作为资助的第一要素，体现了国家在社会资源再分配中的导向作用。二是集中于对天才儿童和优秀但经济条件差的学生的资助。出于对国家安全的需要和社会进步的需求，大力设置各种奖学金、助学金和贷学金，支持和鼓励优秀学生顺利完成学业，引导学生学习国家发展急需的学科。强调不会因为经济条件差而使优秀学生失去深造的机会，体现了国家对社会公平和优秀人才的关注。三是集中于对高等教育科学研究的资助。支持高等学校大力开展科学研究，成为国家科研整体力量的重要组成部分，发挥大学的人才优势和科研优势，推动国家科研水平的提高，体现了对高校发展方向的指导作用。
3.联邦教育资助的杠杆作用
联邦的教育资助都带有一定的附加条件，起到杠杆性作用，引导和诱发各级政府或社会机构的教育资助集中到联邦的导向上来。联邦对州、地方教育机构和各高等院校、公共机构、非赢利私人机构的资助不是无偿的直接拨付，而是都带有导向性条件。比如对学生的贷款、工读计划和研究经费的资助都要求相关机构与部门提供匹配的教育资助资金，采取“钓鱼”方式，引导社会资金向国家资助的方向聚集，产生了广泛的社会效应，有利于教育事业的发展，学生得利，学校受益。
4.联邦的教育资助更多地向学生倾斜
联邦的教育资助更关注学生的学习意识、生存意识与公益意识的培养，发展成为一种教育资助文化。联邦教育资助投向学生的部分占一半以上，更多地关注学生的学习机会与生活条件，特别是向接受高等教育的学生提供了多种多样的奖学金、助学金。利用市场机制的作用，广泛发动社会力量设置了丰富充足的学生贷款，并以联邦的名义为学生贷款提供各种担保。建立了一套法定的贷款机制、信誉机制和偿还机制，把学生还贷与参加社会公益性工作结合起来，凡是能在学习期间或毕业后从事国家和社会提倡的公益性和紧缺性工作，就可免除还款或抵消贷款。引导学生志愿从事社会公益事业，为国家服务，成为一种独特的贷款文化。
5.联邦的各个层次各个部门都来资助教育
除联邦政府外，联邦的立法机构、社会团体、经济组织和高等院校都承担起了对教育资助的责任。联邦政府各个部门都有自己的资助计划，都从分管工作的角度对相关的教育内容予以特别资助，避免了单纯依赖政府或单纯依赖某个部门的单一资助渠道，调动了社会各个层面对教育的关注和支持。
6.联邦的教育资助法制化
联邦的每项资助计划都以立法的形式形成国家的法令。在每项国家教育法案中都附以操作性极强的财政资助方案，以法案带动资助，以法令在全国范围内推行，保证了资助的公正性、合法性和社会参与性，增强了教育法案的权威性或导向性。
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