思想库及其对我国教育政策的影响研究，本文主要内容关键词为：思想论文,我国论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G40-011.8 文献标识码：A 文章编号：1004-633X(2014)04-0017-05 韦伯曾言：“学术是从事学术研究的人经常挂在嘴边的口号，任何学术研究都必须符合逻辑和方法论，这也是我们确定科学的基本方法。但是，全部科学的价值并不仅限于此，进一步的分析应当是：从学术工作中得出结论，有重要的知识价值。”[1]当今的中国，由专家、学者为主要成员的思想库正在通过“自上而下委托型”或者“自下而上渗透型”的路径进入教育政策过程，对我国教育政策的制定、执行和评估产生着日益明显的影响。 一、我国教育思想库的类别及其优势 思想库(Think Tank)也称“智库”、“智囊团”、“脑库”等，最早出现在二战时期的美国，用以指称当时军事人员和文职专家聚集在一起制订战争计划及其他军事战略的安宁环境。后来，美国前总统杜鲁门在1964年庆祝他80岁生日的讲话中，用思想库一词来取代“智囊”。多年来，思想库已经成为很多国家公共政策过程中一个不可或缺的组成部分。 (一)我国教育思想库的类别 国外学者对思想库的界定往往遵循四大基本特征，即主体是政策研究机构、目标是影响政策、地位相对独立且状态相对稳定。但是，由于国情之间存在巨大的差异，研究中国思想库的专家们普遍认为，不能照搬西方学者的定义，而应该采用一个较之西方社会思想库概念而言非常宽松的理解，即思想库是一种相对稳定且独立运作的政策研究和咨询机构。因此，我国学者进行了一定的划分，例如，丁煌将我国的思想库划分为官方咨询研究机构、半官方咨询研究机构、民间咨询研究机构和大学的咨询研究机构四类；朱旭峰将我国的思想库划分为事业单位法人型思想库、企业型思想库、民办非企业单位法人型思想库及大学下属型思想库[2]。 近年来，伴随着对教育政策决策科学化的重视，我国日益突出思想库的建设。党的十八大报告再次强调，要“坚持科学决策、民主决策、依法决策，健全决策机制和程序，发挥思想库作用”。根据我国教育思想库的发展特点，本文将教育思想库分为半官方思想库和民间思想库两大类型。考虑到思想库的“外脑”性质，这里不考虑设置于政府机构内部的教育政策研究室。其中半官方思想库包括事业单位法人型思想库以及大学下属的从事政策研究的研究所或研究基地，他们对政府作出政策决策提供了直接的帮助。比如，我国1957年建立了“中央教育科学研究所”，2011年正式更名为“中国教育科学研究院”，该院已经成为我国教育改革和发展中重大理论、政策和实践问题的重要研究阵地。1978年之后，各省陆续恢复或建立了省级教育科学研究所或教育科学研究院。1986年，经国务院批准建立了隶属于教育部的“国家教育发展研究中心”，这是我国政府较早成立的专门的教育宏观政策研究机构。进入21世纪以来，随着我国对教育政策这一行政工具的日益重视，专门从事教育政策研究的机构不断涌现，如中国教育科学研究院的“教育政策研究中心”、北京师范大学的“教育政策与法律研究所”、北京大学的“教育领导与政策系”、首都师范大学的“首都教育政策与法律研究院”、浙江大学“教育领导与政策研究所”、教育部与北京师范大学合办的“教育部民办教育政策研究院”等，这些机构均将政策服务作为组织存在的宗旨。此外，2011年，南开大学、对外经济贸易大学、中国人民大学、清华大学和北京大学联合成立了“教育与产业、区域经济研究中心”、“教育与对外经济中心”、“教育发展与公共政策研究中心”、“决策与国家规划研究中心”以及“人力资本与国家政策研究中心”，旨在依托多学科基础和跨学科人才，共建各有侧重、各有所长的教育规划与战略研究中心。这五家研究机构的服务对象既包括党中央国务院、教育部以及各个省、市的教育行政部门等，也包括发改委、财政部、统计局等宏观决策部委。 民间思想库既包括企业法人型思想库，也包括社会组织型思想库，如“中国教育政策研究院”、“21世纪教育研究院”等机构。2010年成立的“中国教育政策研究院”由中国民主促进会中央委员会和北京师范大学共同组建，该政策研究院致力于研究国家教育改革发展中的关键问题，致力于服务国家重大教育战略需求，致力于推动我国教育决策的科学化、民主化，为中央和地方政府重大教育决策提供科学支持，目标是建设成为国内领先、国际知名的教育政策研究中心和国家教育政策的高级“智库”。“21世纪教育研究院”成立于2002年，是一家以教育公共政策研究、教育创新研究为主的民办非营利性组织，曾被《南方周末》评为中国最具发展潜力的非营利组织。此外，还有企业法人型思想库，如零点调查公司等，也在涉足于教育问题的调查与研究。 (二)我国教育思想库的优势 我国教育思想库的优势主要体现在其能够弥补教育政策决策者或决策部门的信息资源不足、专业资源不足和时间资源不足等方面的问题。 首先，教育思想库可以弥补政府教育政策过程中信息不足的问题。信息资源是指为决策者确定目标、制定决策方案、作出优化选择所提供的一切资料、数据、消息、情报等，是政策制定、执行、监测与评估的基础。当前，我国教育行政体系实行的是国家、省、市、县四级行政，教育行政层级较多。教育政策信息往往采用的是逐层搜集的方式，教育政策的制定、执行、监测与评估又往往是自上而下的，这就导致当中央一级获取到经过层层“处理”的信息后，即使感觉到有“疑问”，也往往会因为核实的成本巨大或直接深入基层搜集信息的成本巨大而不得不处于“理性无知”的状态。信息的不足在较大程度上影响了教育政策决策的质量、教育政策执行的效率以及教育政策评估的公信力。与教育行政系统自上而下模式不同的是，思想库可以从横向角度搜集到相关信息，尤其是其中立的立场更容易获得公众的支持与配合。 其次，教育思想库可以弥补教育行政部门专业能力不足的问题。决策是一种理性选择行为，“是一个有理性的行动者对于某种外部挑战作出的果断的反应”[3]。教育政策包含价值选择和价值实现双重内容。如果说在价值选择方面应当鼓励多元主体参与，那么在价值问题确定的前提下，对于价值实现的手段选择和方案优化，专家通常被认为具有知识和技术的优势。思想库的成员大多是业内专业权威人士，能熟练运用教育政策决策研究的方法和技术，对教育政策问题有着较为理性的思考。正如哥伦比亚大学法律起草研究中心主任所说的那样：“我们的工作就是帮助政策制定者制定法律、法规。虽然立法、行政机构都有自己的研究机构和信息来源，但他们确实需要像我们这样独立又有自己见地的研究中心替他们思考一些问题。当然，我们不是政策制定者，在制定法律、法规时会碰到一些部门利益的冲突，这是我们无法解决的，需要交由最高决策者解决。我们起草的法律草案，也需要由议会通过才能成为法律。我们的价值在于为政策的制定增加一个分析层次，让决策者全面了解问题的核心所在，知道各种方案的利弊，使决策更加科学、合理。”[4]陈至立同志早在全国教育科学“十五”规划2001年度课题评审会闭幕式上就强调：“从长远来讲，更全面、更科学的教育决策要靠教育科学研究工作，对有些问题要进行比较长远的研究，才能保证政策一开始就比较牢靠，而且有一定的延续性。”[5] 再次，教育思想库可以弥补决策者或决策部门时间精力不足的问题。在政府职能不断转变的今天，随着服务型政府的倡导，决策部门每天都需要对民众需求进行回应，需要加强与相关部门的沟通与联络等，他们很难有时间和精力沉下心来，深入基层开展大规模的甚至是长期的跟踪和调研。在这种情况下，教育政策决策者或决策部门更多的是将政策决策项目委托相关机构付诸研究以制定出备选方案，然后从中择优选择。比如，中国教育科学研究院2012年正式成立了教育调研中心，该中心“将协同教科研系统，形成以中国教科院牵头与各省级教科院所为核心的全国教育调研联盟，构建覆盖全国的调研网络；协同著名网络调查公司，组建万人网络信息员队伍，形成以中国教科院监控与著名网络调查公司合作的网络调研平台，构建科学分布、合理分层的调研网络；依托调研平台，建立万人双周报制度，发布和专报具有社会影响力的系列调研报告及舆情参考”[6]。 二、我国教育思想库影响教育政策的路径与方式 从我国教育政策决策的过程来看，思想库主要通过两条途径影响教育政策的决策。一是自上而下的委托型，即政府在制定政策前主动向思想库中的专家、学者提出咨询，或以设立研究课题的形式，由学者提出政策方案；二是自下而上的渗透型，即思想库的专家、学者将自己的研究成果直接递交政府决策部门，进入政策议程，或者借助媒体平台，形成舆论氛围，使之间接地进入政策议程。 (一)自上而下的委托型 自上而下的委托型途径在我国非常普遍，这种委托通常是以课题、项目为载体，或者以开政策咨询会的形式进行。 首先，在以课题为载体的自上而下委托型影响方式中，思想库通过参与决策部门提供的研究课题，开展相关研究，形成并向决策者或决策部门传达研究成果，从而实现思想库的直接政策影响力。例如，国家每年都会设立国家社科基金招标项目，该项目被称为中国社科研究领域层次最高、权威性最强的科研活动，每年公布的“课题指南”可被视为政府当前和未来所面临的主要政策问题的“风向标”，里面也会涉及教育方面的重大政策问题。同时，教育部每年都会结合政策决策需要推出重大招投标研究项目。例如，2011年全国教育科学十大重点招标课题即包括“以科学发展为主题转变教育发展方式研究”、“教育基本公共服务体系建设研究”、“基本实现教育现代化的有效路径和进展评价研究”、“教育在国家从中等偏下向中等偏上收入水平发展过程中的作用研究”、“我国现代职业教育体系研究”、“基本建成学习型社会的指标体系和实践途径研究”、“保障适龄儿童接受基本而有质量的学前教育政策和机制研究”、“中小学生学科能力表现研究”、“高校招生制度改革研究”、“地方政府推动教育科学发展政绩考核体系与问责机制研究”[7]，均具有较强的政策性。此外，教育部有关部门、各省市教育行政部门每年也会推出重大项目对外招投标，吸引了大批学者参与教育政策研究，为提高教育政策决策质量、监测教育政策执行过程等发挥了积极的作用。目前，他们已经成为了我国教育政策过程中不可缺少的一股强大力量。例如，1999年，当教育部接到国务院关于修改招生计划的通知之后，便委托当时的北京大学高教所对扩大高等教育规模的可行性及其对短期经济增长的拉动作用等进行了专题研究。该课题的研究结论虽然没有直接体现在1999年高校扩招政策中，但是，其预测的高校办学质量下降、贫困生入学困难、毕业生就业难等问题也对政府随后政策的出台提供了参考。 接受课题或项目委托后，思想库的专家、学者们所做的主要工作就是通过问卷调查、实地观察、深度访谈、查阅文献等方式，获取与政策问题有关的信息，并通过比较规范的社会科学研究方法对这些信息进行加工、提炼，给出相对明确的结论和判断。比如，面对我国教育发展不均衡的现实，研究者通过广泛收集各个地区和各所学校经费、师资、办学条件等方面的数据资料，通过极差、基尼系数、泰尔系数等，明确指出了这种差异的严重程度及其变化趋势[8]。在“高校招生名额分配研究”中，研究者通过对全国性的权威数据的分析，通过“入学机会指数”具体显示了每个省市入学机会的高低，并通过“基尼系数”显示了全国入学机会指数的差异状况和变化趋势[9]。 其次，思想库影响决策者的另一个重要形式是充当“研究掮客”，即思想库的专家、学者们通过决策者或决策部门召开的政策咨询会等，将自己的政策理念转移到政策决策者手中，其研究成果成为了决策者决策时的重要依据。以《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》(以下简称《规划纲要》)为例，从2008年8月启动到2010年5月5日国务院常务会议讨论并原则通过，在这1年零9个月的时间里，有500多位专家学者参加了11个重大战略专题组，在境内外先后召开座谈会、研讨会1800余次[10]。 (二)自下而上的渗透型 我国知识分子向来有“经世致用”的传统，追溯到春秋战国时代，儒家、道家、法家、墨家等学派的创始者孔子、老子、韩非子、墨子等为了使自己的学说“经世致用”，不惜劳动身躯，到处奔波，处处游说，并且开馆授徒。当代，也有大量学者致力于宣传自己的研究成果，力图让自己的研究成果进入到政策议程中，产生更大的社会价值。在当前的教育领域，思想库里的专家学者承袭我国“经世致用”的知识分子传统，通过各种方式，积极地将自己的研究成果、思想观点等渗透进教育政策制定过程之中。归纳起来，这种自下而上的渗透型途径主要有两种方式。 一是思想库的专家、学者积极上书进言影响教育政策的制定与实施。例如，“钱学森之问”引起了国家领导人的高度重视，随即创新型人才的培养问题开始走进政策议程，形成政策大讨论，并最终形成政策文本。又如，财政性教育经费占GDP的4％作为国家政策的出台离不开厉以宁教授、王善迈教授等人的积极行动。1986年上半年，厉以宁教授将项目成果的主要结论写成书面报告，送呈时任政治局常委的胡启立同志。直接给中央领导写报告阐述研究的观点，研究成果可以最快的速度到达决策层。与此同时，新华社于1986年第616期《国内动态清样》上刊登了厉以宁教授报告的主要观点，引起了一些中央部委的讨论。研究的影响由此从点扩大到面。除了这种渠道外，厉以宁教授还经常在人大有关会议上提出公共教育经费问题，并以研究成果中的观点为依据之一，与一些代表连署提出增加教育经费拨款比例的提案。由于国家相关部委必须针对提案的观点给予回应，这直接引发了决策者在组织层面对4％政策目标的讨论，从而进一步扩大了这一研究成果对决策层的影响力。与此同时，北京师范大学的王善迈教授作为项目的积极参与者和专著的副主编，以学术专家的身份在各种场合宣传4％的意义，并且执笔撰写报告向党和国家领导人反映4％的意义和自己的看法。作为全国教育经济学研究会的理事长，他的学术地位和相关活动对于实现4％的政策目标也起到了重要的推动作用。而更关键的传递者则是郝克明教授。郝克明教授时任国家教委教育发展研究中心主任，也是1993年《中国教育改革和发展纲要》(以下简称《纲要》)的主要起草人之一。在《纲要》出台之前，原国家教委财务司与计划建设司主持召开《教育事业“九五”计划和2010年远景规划》会议。郝克明教授邀请陈良焜做技术支持，分析规划期内各级教育发展的规模、前景以及对应教育经费投入的需求和供给，并且专门分析了当时财政性教育经费供给的缺口及其对未来教育发展的影响，其目的是通过具体的计算数据形象地说服各方人士支持财政性教育经费的政策目标，并最终促成了将4％目标写入《纲要》之中。2009年，在举国讨论《规划纲要》之际，也推出了民间版中国教育改革方案，在推动中国教育的创新和改革上发挥了积极的作用，得到了国务院、教育部等主管部门和社会舆论的充分认可。 二是思想库的专家出版教育政策方面的专著或论文，将自己的研究成果展现出来。在这一过程中，一些主流的观点得以形成，并得到了决策者或决策部门的重视，进而影响到教育政策的核心决策。如21世纪教育研究院的杨东平等人历年推出的“中国教育蓝皮书”系列、中国教育科学研究院袁振国教授每年推出的《中国教育政策评论》系列、华东师范大学范国睿教授近年来推出的《中国教育政策观察》、北京师范大学褚宏启教授每年推出的《中国教育管理评论》等，均关注我国教育发展现状、重大政策执行状况等，正在越来越多地引起教育决策者的重视。北京师范大学杜育红教授参与世界银行/英国国际发展部“西部地区基础教育发展”项目，出版了《教育政策的监测与评价研究：以西部地区基础教育发展项目影响力评价为例》。同时，我国一些教育思想库一般还会定期出版专业的学术期刊，这些期刊因其具有较高的学术水平，往往成为教育领域内的“核心期刊”。各思想库通过在学术刊物上发表最新的研究成果，或通过邀请国内外教育领域重要人物传播观点等方式，为教育决策者提供了一个交流思想、传达信息的平台，在某种程度上间接地影响了我国教育政策的走向。 三、我国教育思想库发展中的问题与建议 当前，我国教育行政环境变化莫测，公众对教育质量的需求不断提高，社会对人才结构与素质提出了新的要求，这些都在不断挑战着现有的教育体制与运行机制。教育政策的制定、执行及其执行结果已经成为各级政府和社会关注的焦点。在这种情况下，我国教育决策部门越来越重视教育思想库的作用。教育思想库也在抓住机遇、不断提高自身能力，发挥着越来越明显的影响力。但是，我们也应当看到，同国外发达国家的思想库相比，中国教育思想库无论是在机构规模、研究领域还是在影响力方面都有很大的差距。具体而言，我国教育思想库还需要在以下方面不断提高和改进。 (一)拓宽政策人才培养渠道，为教育思想库建设提供人才保障 专业的政策研究人员是保证思想库核心能力的关键。从我国的现实来看，一是要拓宽渠道，加快教育政策人才的培养。这里可以借鉴美国等国家的经验，培养大学教学人员、政策分析者和教育政策研究者等学术性人才，以及面向中小学校的教师、校长、教育领导人、教育倡导者等一线的教育应用型人才，加强MPA、教育硕士、教育博士点专业学位建设。二是要不断提高教育政策人才培养的质量，在吸收国际最新教育政策研究和实践成果的基础上(如政策制定的方法、政策制定的程序、政策执行的经验、政策过程的监控、政策效果的评估以及评估效果的应用等)，加强教育政策研究方法的规范教育，培养一支方法上训练有素的教育政策研究人员，并提供机会鼓励其结合中国本土现实展开实证研究。三是鉴于当前我国教育政策研究与教育基础较为薄弱的现状，建议创新培养机制，实行跨机构培养，如跨校联合培养、学校与政府机关联合培养等，实行跨专业联盟，集合教育学、公共管理学、政治学、经济学、社会学等学科优势，共同培养教育政策人才。 (二)加强思想库之间的资源整合，为教育思想库建设提供专业保障 尽管近年来我国教育思想库不断兴起和发展，但是这些研究机构大多分属于不同院校或科研机构，在研究方向、占有资源等方面差异很大，相互之间也缺乏沟通和联系，重复劳动的现象经常存在。因此，有必要加强这些教育思想库之间以及教育思想库与其他领域思想库之间的资源整合，逐步提高教育思想库的综合实力和专业水准，具体可从三个方面入手。一是要加强人才资源的整合。当前，我国许多教育政策问题都涉及财政与税收、人口与计生、经济结构、就业与社会保障等多个部门，对这些问题的研究需要相当的专门知识，而中国现有教育思想库的研究人员，专业结构较为单一。对比国外的著名思想库，则差距较为明显。例如，美国兰德公司的研究人员专业背景极其广泛。目前，兰德公司700多名全职研究人员所属专业学科及人数占全体研究人员的比例大致如下：政治与国际关系占12％、经济学占12％、行为科学占11％、法律和商学占11％、工程学占10％、数学运算及统计占9％、社会科学占8％、政策分析占8％、生命科学占7％、艺术和文学占5％、物理学占3％、计算机科学占3％、无学位者占1％[11]。这种由不同学科、不同专长的学者集体完成重大研究项目的方法，代表了世界各个领域思想库的发展趋势，也应该成为我国教育思想库努力的方向。二是要整合课题或项目。从国家层面到地方层面的课题或项目招投标情况来看，均存在着横向和纵向的重复劳动，其中的很多课题或项目完全可以进行整合。但是在现实中，有着相同或相近研究项目的学者之间却互不往来，这种分割、封闭的研究状态不利于优秀成果的产出和教育思想库的地位提升。三是要整合各思想库的信息资源。正如中国教育研究院调研中心所倡议的一样，要“建立互相交流、互相学习、共建共享的教育调研联盟”。只有集各机构所长、所得，才能为教育政策决策者提供最为全面的信息。2011年，教育部、财政部联合发文实施“高等学校创新能力提升计划”(以下简称“2011计划”)，目标是充分发挥高等学校多学科、多功能的优势，积极联合国内外创新力量，有效整合创新资源，构建协同创新的新模式与新机制，形成有利于协同创新的文化氛围。在教育政策咨询方面，相关的思想库可抓住“2011计划”的契机，进行捆绑式发展。 (三)扩大经费的多元筹措，为教育思想库建设提供经济保障 教育政策研究涉及范围广，需要足够的经费作为支撑。比如，美国布鲁金氏研究院每年的教育经费预算超过2亿美元，它的经费主要来自慈善基金、社团和私人捐赠。在2亿元捐赠中，只有4％来自于政府资源。从我国教育思想库的投入现状来看，存在着投入额度较小、来源相对单一等问题，具体体现在我国教育思想库的经费基本来自于政府投入，且主要是通过课题投标的方式获取。同时，课题的经费额度普遍较小，绝大多数都在十万以内，这对于规范、科学地开展政策研究明显不足。因此，在日益重视决策质量和政策绩效的当今，政府应该在重大教育政策制定和执行过程中建立政策研究和政策评估的制度化投入渠道。比如，可以学习西方国家，在政策出台之后预留部分经费用于政策结果的评估。同时，可以发挥社会力量，通过税收减免等方式引导社会企业投入教育政策研究和教育政策信息平台的构建等领域。 (四)完善咨询制度，为教育思想库建设提供制度保障 尽管我国一再强调建立教育决策咨询会、听证会等机构，以保证教育决策的质量，但是从现实情形来看，绝大多数地方的教育决策依然是行政官员的“一言堂”，思想库的专家意见常常处于边缘地带。以厉以宁教授等关于“4％”的教育经费目标的政策建言为例，尽管该研究结果得到了联合国教科文组织相关统计数据的支持，也得到了有关国家领导人的重视，而且研究人员为国务院“教育经费小组”的成员，但该研究成果从1986年提出，直到1993年才转化为政策目标，前后共用了7年时间，其中一个重要原因是学者无法参与部门利益的博弈。中华人民共和国国家教育咨询委员会于2010年11月18日在北京成立，这是中国教育史上首次设置专门机构对国家教育重大改革发展政策进行调研、论证和评估。随即，地方政府和教育行政部门也纷纷成立专家咨询委员会。但是，我国在逐步建立独立、中立、规范、权威的各类专家咨询机构和多层次、多学科的智囊网络的同时，还需要深入研究咨询人员的素质要求、立场规定、参与机制、咨询报告的科学性、咨询报告的实用性、咨询委员会的运行机制及其经费保障、委员会的独立性、委员会的专业地位等问题，畅通专家咨询的渠道，避免出现“在场的缺席”现象，切实发挥思想库对教育政策的影响力。标签：教育政策论文; 教育咨询论文; 大学论文; 决策能力论文; 国家部门论文; 纲要论文; 中国教育科学研究院论文; 中国教育论文;