基础设施建设中的公私合作模式（PPP）研究综述
马玉斐
（河南大学 金明校区哲学与公共管理学院，河南 开封 475004）
摘 要： 公共基础设施一般投资巨大，短期内无法收回成本，若由政府直接投资，可能导致政府债务持续增加，运用公私合作（PPP）模式可有效减轻公共部门基础设施建设财政负担，降低公共服务成本。目前PPP模式在我国尚未成熟，具体实践过程中仍有一些问题亟需解决。学术界对PPP模式的探讨主要集中在项目管理、项目公平和政府责任三个方面，取得了大量共识，但也存在一些分歧。
关键词： PPP（公私合作）；政府；社会资本
1979年，英国首相撒切尔夫人进行公共行政体系改革，将市场机制和竞争机制引入英国公共行政体系，此后，这一改革向西方各国扩展，公共部门与社会资本合作的实践逐渐被人们所重视。随着我国市场化改革的深入，公共部门与社会资本的合作也从幕后走到台前。实际上，民间资本参与社会建设早已存在，但政府和社会资本的合作（英文Public-Private-Partnership，简称PPP）作为一个专业词汇出现较晚。如何理解PPP，学术界至今尚未形成统一的认识。2015年5月19日，国务院办公厅以国办发〔2015〕42号文件转发财政部、发展改革委、人民银行发布的《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》，该意见对PPP的定义为：“政府采取竞争性方式择优选择具有投资、运营管理能力的社会资本，双方按照平等协商原则订立合同，明确责权利关系，由社会资本提供公共服务，政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付相应对价，保证社会资本获得合理收益。”也就是说，PPP是政府和社会资本之间的平等合作。随着“一带一路”倡议的推进，PPP越来越显示出重要价值。“一带一路”沿线国家基础设施发展普遍滞后，资金需求量巨大，仅靠政府出资非常不现实，社会资本的参与便显得尤为重要。同时，“一带一路”倡议所倡导的“共商、共建、共享”也为公私合作提供了更广阔的发展空间。
但目前，PPP在我国还是新生事物，相关制度和法律还不完善，项目主要分布在能源、水利和交通三个领域，而在PPP发展较成熟的发达国家地区，PPP已经进入医疗、住房、教育、司法等领域。美国的PPP模式更是延伸至监狱、军事和航天等领域。本文拟从项目管理、合作的公平性和政府责任三个方面，对有关研究成果进行梳理，并对其中的共识和分歧进行分析。
一、基于项目管理视角的研究
（一）如何提高项目吸引力
1．项目收益率及其对社会资本的吸引力。一个有吸引力的合作项目是政府与社会合作的开端。通常，PPP模式中的项目是由政府提出的。研究者认为，要通过相关激励措施吸引社会资本。社会资本更多考虑的是资金回报率、收益的稳定性等因素。孙洁对如何在高等教育引入PPP进行了分析，认为，那些能够通过自身的运营偿还贷款并盈利的项目容易引起私营部门的注意，经济性弱的项目则相反[1]（54）。针对项目的经济性，陈志敏、张明、司丹等将项目分为收益率充足与否的存量项目和预期收益率充足与否的增量项目，认为预期收益率充足的项目最适合PPP模式，但前提是政府要守信并确保与社会资本的平等关系[2]（79）。
2．项目专项经营权与排他性经营。叶晓甦、石世英、田娇娇通过分析北京地铁四号线认为，盈利部分资产由合资企业出资所有，且特别企业有30年的A部分项目资产租赁权，这样既保障了政府所有权，又吸引了社会资本的积极参与。迄今为止，北京地铁4号线仍是我国PPP项目最为成功的案例之一[3]（55）。付金存认为，类似于地铁项目的交通领域具有自然垄断性，政府在与社会资本合作期间，必须实行排他性经营[4]（9），因为 PPP 项目一般期限较长，为防止竞争者出现导致社会资本收益降低而使合作无法继续，排他性经营确有必要。
（二）如何有效降低项目交易成本
1．仲裁机构与约束机制。岳春宇、谢有光认为，我国PPP相关制度不健全，尤其是私人部门进入或退出机制不成熟，很容易引起争端。私人部门进入或退出成本高，使合作很难实现良性互动。应明确规定合作项目的标准、价格、服务要求等，使私人部门在进入之前就可以据以衡量自己的能力或进行相关准备[5]（25）。
如何加强对PPP项目的监管是目前学术界研究的重点。PPP项目实施过程复杂，涉及主体众多，一些PPP项目如科技资源项目还涉及技术机密，第三方组织无法有效监督，需要在项目内部由政府和私人企业建立监督机构，其监督权力该如何分配协调、相关约束机制应建立在政府机构之外还是机构内部等等，都还需要进一步探讨解决。
我国自从加入了WTO，外资银行的不断进入更加活跃了我国的金融市场，加剧了国内商业银行之间的竞争，同时带来了国外超前的银行市场营销理念。在这种形势下，商业银行市场营销工作的重要性也渐渐地凸显出来，谁赢得市场和营销服务质量，谁就赢得顾客、赢得利润。因此，我国城市商业银行必须不断研究国内外银行的市场营销工作状况，制定适合自身发展的营销策略，以有效地提升自身的市场营销效率，如此才能在当前激烈的市场竞争中出奇制胜。
1．国家审计与监管。PPP项目的监管具有一定的复杂性，因为政府集参与者、管理者、监督者和被监督者角色于一身。孙凌志、贾宏俊、任一鑫从国家审计监督的角度提出，要从项目整体出发，通过合同、跟踪等方式在项目的决策、实施到运营等各个环节介入审计，同时强化国家审计过程中的服务功能，对在监督过程中发现的问题应及时提出建议，为政府工作提供参考[9]（48）。 王伟指出，PPP 实质是权力与资本的结合，这在客观上容易滋生腐败，应通过完善权力制衡机制、预算约束机制等加以制约[10]（53）。同时，人们认为，社会资本是否愿意与政府合作还取决于政府的信用，因为某些PPP项目的设置可能是因为政府缺乏资金，政府可能在合作之初允诺社会资本以各种优惠，而在合作过程中却不予兑现。这种行为以及相关法律政策的变动都会使社会资本和政府形象受到损失。付金存提出，从长期来看监管机构之间的权力配置是影响PPP监管质量的根本因素，要加强中央与地方之间监管职能的协调，完善相关机制，建立中央政府对省级政府、省级政府对地方政府、地方政府对公私合作制企业三层监管体系[11]（46）。
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（三）如何加强项目监督评估，保障公共利益
2．投资交流平台。刘薇通过分析英国、加拿大等国家PPP模式的经验提出，我国政府要设立类似于英国的基础设施局来管理PPP项目，负责相关专有资金的管理，促进资金流动和良性循环[7]（84）。PPP项目运作比较复杂，牵涉到的主体范围广，因此，PPP管理和争议协调机制变得日益重要，PPP项目投资交流机制的建立也可以在某种程度上缓解矛盾。李亢指出，澳大利亚设有专门的全国统一的沟通平台，不仅负责协商矛盾，还为PPP进行相关人员培训和信息发布[8]（156），有利于保证信息的准确性、公开性和透明性，也方便了社会资本对相关信息的了解，不论在合作之初亦或合作过程中，相关政策、法律的变化都可以通过该平台发布，社会资本可随时掌握，避免合作过程由于信息不畅推高合作成本。
犯罪客观方面，是指刑法所规定的、说明行为对刑法所保护的社会关系造成侵害的客观外在的事实特征。人的犯罪行为作为人的一种活动，其内容可以包括主观和客观两个方面。客观方面是主观方面的客观化及客观表现，即行为人在有意识、有意志的心理态度支配下表现在外的事实特征。［21］因此，犯罪客观方面是发现和认定犯罪主观方面的客观依据，是犯罪的直观表现。重视对犯罪客观方面的认定，有利于准确地定罪与量刑，并可以防止主观归罪。由于不解救被拐卖、绑架妇女、儿童罪和阻碍解救被拐卖、绑架妇女儿童罪在客观方面的表现也有所区别，以下对此分别加以论述:
2．市场与第三方参与。陈志敏、张明、司丹提出，我国应建立第三方监督评估机构，以保证PPP项目实施的公平[2]（84）。陈婉玲认为，在合作过程中，政府担任多重角色，很容易造成政府角色的越位、缺位，影响PPP的运行。因此，要建立独立于政府和企业之外的监管机构，形成相互制衡的机制，并建立相关制度予以保障。应通过法律建立监管机构，保持人才队伍的稳定，政府要由“行业主管”向“模式监管”转换[12]（53）。 李妍、薛俭则提出，PPP 项目参与方众多，其中政府部门、中介机构、私人企业是主要参与主体。李妍、薛俭通过分析克瑞普斯、米尔格罗姆、罗伯茨和威尔逊 （Kreps，Milgrom，Roberts and Wilson， 简称KMRW）的声誉博弈模型指出，私人企业为了运营，一般会受到声誉机制的约束，而政府要通过建立中介机构考核体系，降低中介机构违规上报的可能，通过与多个机构的委托关系，强化中介机构监督职能，同时，发挥公众、媒体的力量进行监督[13]（78）。王岭针对城市水务PPP项目提出，应建立以城市为单位的独立性城市水务PPP项目特许经营权竞标监管机构，最终实现“统一监管、综合执法、管办分离”[14]（34），这样的机构能提供有效监管和服务。但该模式应用领域范围较小，无法有效将PPP推行至各个领域。
公共部门与私人部门通过PPP项目再谈判来解决利益分配方面的矛盾，重新分配双方责任和权益，但这个过程加大了项目交易过程的成本。马桑通过博弈论和模型构建对PPP再谈判进行分析，提出建立第三方仲裁机制，由专家委员会负责协调矛盾，以降低再谈判的发生率[6]（42）。陈志敏、张明、司丹也提出，政府要加强部门之间的协调，防止政府与社会资本合作过程中的重叠管理、多头管理[2]（84）。
关于能源转型分析的评述:(一)转型要素及研究范式//舒印彪,薛禹胜,蔡斌,韩建国,凌文,陈新宇,M.B.MCELROY//(9):1
二、基于公平视角的研究
（一）如何保障多元竞争
1．公开招标制度。招标是PPP项目的最初阶段，如何通过招标确定最佳合作对象，关系着项目未来的建设与运营的优劣成败。我国国有企业与政府关系密切，对一些经济性较强的项目，国企资金人才充足，竞争优势大，获得信息方便，也因此可能在某种程度上导致社会资本参与度不高。孙洁提出，选择合作伙伴关系的基本原则首先是引入竞争机制，采用最多的方式是公开招标。作者特别强调，要实行真正意义上的招标，政府不能通过提高某项标准等方式刻意将其他参与者排除在外[1]（54）。王岭在对城市水务PPP项目特许经营权研究中指出，在招标过程中，政府委托的招标代理机构的不规范行为，或政府为了绩效目标而缺乏综合考虑等，都在一定程度上增加了招标的风险。目前还存在项目招投标运行机制与平台建设不健全，监督、评标专家缺乏，导致无法有效招标等问题。他提出，招标文件应体现差异化原则，招标文件有范本文本，但每个项目因不同地区不同情况，其基础设施建设应体现出差异性。招标代理机构的建立也要体现竞争原则，同时要加强招标各个环节的监督，以更好实现公平竞争[14]（34）。招标投标是市场经济的产物，如何做到公平竞争一直是人们关注的重点，法律、政府文件对此也有规定，但现实中仍存在不正当竞争行为，这从侧面反映出监督制度的不完善。因此，王岭在文中多次强调要加强对项目招标的监管。
2．按风险来源确定风险类型。付金存对按照能力来分配风险的观点提出疑问，认为，针对某一风险如何衡量哪一方更具有能力？在实践过程中很难操作。他认为，“建立风险分担机制的关键是将不同的风险按其来源合理归类”，因为风险是一个自上而下、从政府到市场到项目的传导过程，所以在风险管理过程中要对风险的来源进行分析，再对风险责任进行划分[4]（7）。
（二）如何有效实现风险共担
1.4 统计学分析 应用统计学软件SPSS 19.0对本研究数据进行分析处理。计量资料用（±s）描述，采用t检验；计数资料用率（%）描述，采用χ2检验。等级资料比较采用秩和检验及Fisher精确检验。P＜0.05表示差异有统计学意义。
1．由最适合的一方承担风险。在PPP项目风险管理方面，桂雄通过分析养老服务业行业引入PPP，将风险分为项目外部风险和内部风险，认为风险应由最适合的一方来承担。外在风险如政策、经济、法律风险等，政府控制力较强，应由政府承担；内部风险则要根据不同的PPP模式由不同的参与方承担[17]（40）。姚宜认为，PPP在我国新型城镇化建设过程中扮演着重要角色，但国内外存在的失败案例表明，必须建立有效的公私合作制度，其中合理分配风险是重要环节。公私双方各有优势，双方要在各自风险控制力强的方面发挥作用[18]（102）。某调研组在对澳大利亚相关经验分析中也认为，风险既要分配给最有能力的一方，也要“分配给与风险相关费用最低、且能产生最大项目效益的一方”，而在某方面获益较多的一方不一定要承担此方面的风险[19]（72）。
2．多元主体参与。多元主体的参与是指，在PPP项目经营过程中涉及的各个主体如开发商、投资者、经营者，应由不同的企业承担。王守清、冯珂等对棚户区改造项目的研究认为，在北京市所采用的“自平衡”模式中，由于政府并没有给予相应的支持，影响了私企的积极性。他们对该项目进行创新设计，即政府建立服务中心，负责协调居民与企事业单位之间的矛盾，并指定国企成立项目公司参股，将土地的一二级开发权授予中标的企业，企业再分别与拆除公司、物业公司等签订分包合同，多方共同参与，关系清晰，达到相互制约的平衡状态，防止某一方牟取暴利[15]（18）。马秀莲通过对美国保障房建设实践的研究也提出，我国的PPP模式要培育多元主体竞争格局[16]（154）。研究者普遍认为，多元主体的参与不应仅局限于项目初始阶段，还包括项目运行过程甚至项目终结阶段。但笔者发现，研究者所说的多元主体很少涉及普通社会公众。PPP项目最终目的是实现公共利益最大化，如公众在建设过程中无法发出足够响亮的声音，监督就很难不留死角。公众是否应该成为“多元主体”中的一元？尚有待研究。
PPP项目风险研究涉及项目初始、建设、终止的全过程，在每个阶段都有可能发生未知的风险。我国目前还存在一些政府为吸引社会资本，在项目初始阶段就承诺让政府承担过多的市场风险，在实际实施过程中又无法承受，最终导致政府信用受损。每个项目有可能出现不同的风险，具体的风险承担仍需要根据项目的实行情况来分配，这就需要政府与社会资本充分协商，在此过程中，互相信任是项目合作的基础。
（三）如何保证项目公益性
政府与社会资本进行合作的初衷就是为了保障公共服务的供给，保证私人投资者得利，这是正确的，但应注意不应让私人投资者过度追求利益而导致公共利益受损，公益性体现在以更少的支出带来更高的质量。严晓健认为，“并非在任何环境下PPP模式都是最好的选择”，因为PPP模式中的私人融资主要是解决政府资金不足的问题，太过注重合作的经济利益反而可能损害公共利益。针对这种情况，严晓健提出，审计机关要把重点放在PPP成果与公众满意度上[20]（50）。查勇、梁云凤用“政府管制俘获理论”展开分析，认为企业与公众相比更容易采取一致的行动来应对政府管制政策，这就导致私人部门可能利用这种便利来抬高服务价格[21]（25）。苏华通过对美国PPP模式的分析，提出要通过物有所值（valueformoney，VFM）对政府传统投资模式和PPP合作模式进行比较。VFM包含的指标较多，通过对这些指标进行逐个评估比对，确定哪种方式更容易以最少的成本满足公众的需求[22]（81）。在 PPP项目中，政府角色的转变并不意味着责任的减少，投资、建设等方面的事务确实有所减少，但同时应加强规划和监督，以提供更好的公共服务。
三、基于政府责任视角的研究
（一）如何营造鼓励PPP发展的环境
PPP在我国尚未成熟，要避免将其看做一种简单的合作模式轻易采用。姚宜提出，PPP产业基金将社会大众视为募集对象，但根据我国情况，应提倡有限合伙制，既能吸引相关人才，又能合理控制风险和分配利益[18]（103）。郭鹰、何世伟、吴晓玲认为，科技基础资源折旧速度快、运营的专业性要求高，应当引入PPP模式，首要的是建立合理的回报机制，通过收费机制，鼓励社会资本在履行相关义务的同时获得有效的资金收入[23]（14）。PPP也是一种管理模式，涉及组织、协调、控制等各因素以及金融、技术、评估、政府债务管理等方方面面，政府和企业在引进相关工作人员时要对人才素质提出严格要求。姚宜提出，吸引人才可以促使政府真正退居到整体统筹规划的位置，这就给社会资本自主创新腾出空间[18]（103）。
（二）如何完善相关法律
随着我国城镇化建设的推进，公共服务需求不断增长，增加了政府的财政压力，PPP模式通过社会融资，能充分发挥市场作用，但这个过程需要完善的法律支撑。王伟指出，目前我国还没有针对PPP的全国人大立法，现存的一些法律只是提供了基本规范。我国PPP项目的实践大多是由政府主导的，涉及的主体、利益不一，而且政府也是参与者，因此，仅靠政府难以协调各方矛盾和利益，未来PPP的运作还需要健全法律[10]（54）。英国通过契约保证PPP的顺利进行，并进行合理的权责分配，没有专门的法律。韩国、新西兰等都专门制定统一的法律来规范PPP。陈婉玲指出，一些针对PPP的地方性法规不利于统一管理，且浪费大量的人力物力，效果可能差异较大。可借鉴英国契约模式，建立国家层面的法律支持，制定契约范本，不同的PPP模式可自行选择，政府在契约机制中承担较大责任[24]（80）。
研究者呼吁加快全国人大PPP立法工作，但PPP涉及的专业问题较多，立法过程中要充分调研，广泛收集PPP实践参与者的意见和建议。朱一中、杨倩楠在对广州市番禺区钟村污水处理项目分析中建议，应推动多学科对PPP立法的研究，不同层次的立法应有不同的侧重点，要对PPP运行全过程所涉及的框架结构、原则、项目审批、市场准入、价格管理等做出法律规定[25]（114）。许多学者主张针对不同领域的PPP构建专门的法律法规。但具体应如何进行，如何在制定法律的同时避免增加对PPP的限制，在与外国政府、社会资本合作的同时，如何利用法律保障各方合作等等，都需要针对实践中出现的问题进行更深入的研究和探讨。
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中图分类号： F283
文献标识码： A
文章编号： 1672-9161（2019）02-0060-04
收稿日期： 2018-06-21
作者简介： 马玉斐（1993-），女，河南新密人，硕士研究生，主要研究领域：行政管理。
标签：PPP(公私合作)论文; 政府论文; 社会资本论文; 河南大学金明校区哲学与公共管理学院论文;