把政府当作政府，把企业当作企业——国有企业制度变迁中的激励与约束，本文主要内容关键词为：政府论文,企业论文,企业制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
西北归来，感触良多。雄奇粗犷略带苍凉的自然景观常常激起我们的惊叹和赞美，然而，此地贫瘠落后的民生状况更引起我们深沉的感喟和忧思。西北作为特殊历史和政治背景下传统工业布局的地区，旧有经济体制和观念意识的渗透与影响可谓根深蒂固，这些深刻的历史痕迹所导致的人们在行为模式上的僵化和保守，恐怕是该地区在制度创新和制度变迁的道路上步履维艰的重要内在因素。当前，中国国有企业的改革已经到了一个异常关键的转折时期，可以毫不夸张地说，西北以及东北地区传统工业基地的体制变革关系到整个中国国企改革的成败。与政府官员、企业领导人、中层管理人员和普通员工的广泛接触和深入访谈，使我们对于西北国有企业面临的困境及其内在机制有了更为具体而全面的认识。我认为，处在制度变迁期的西北国有企业面临困境的根本症结所在，乃是未能建立有效率的完善的激励和约束机制，这其中既包括政府对国有企业经理阶层的激励与约束，又包括企业对于管理人员和普通员工的激励与约束。具体而言，西北国有企业存在以下五大问题：
问题一：传统计划经济体制以及厂长责任制下的行为模式在改制后的现代企业制度中的惯性遗留。“一股就灵”的神话在许多改制上市的企业中应验的是相反的情形，我们看到，改制企业仍然带着深深的传统体制的烙印。首先，在企业经理人员的观念中，仍然认为自己是政府序列的一员，因而在潜意识中仍然自觉不自觉地将自己与政府序列中的相应等级挂钩攀比，而不是将自己定位于具有风险意识和开拓精神的企业家，这种根深蒂固的错误的自身定位极大地影响了经理人员“企业家精神”的塑造与发挥，成为国企中企业家行为畸形的根本原因。企业家不是政府官员，企业家面临的变幻不定的市场挑战和风险决定了企业家对于市场赢利性和风险性的关注，这种精神在国企老板中微乎其微。其次，在某种程度上，改制后的国企经理人员还延续着厂长负责制下的行为模式，进行“手工作坊式管理”。企业领导人由于其职权界定的混乱和无所不包而导致“大权独揽，独霸天下”，其权利和义务处于严重不均衡的局面，极易产生短期行为并导致决策机制的简单化。改制后的国企仍然未能建立起对于经理人员行为的约束和监督，导致企业领导人极强的行为随意性。在我们考察的一家已经上市的股份制企业中，原有企业厂长（改制后的董事长）由于担忧自身权力面临被削弱和被约束的局面，竟然阻挠总经理的任选，致使总经理的职位在数月中处于空缺状态，而由董事长代行总经理职责；更有甚者，该董事长为了控制销售部门，竟兼销售部经理。这个典型的事例表明，传统体制在改制后的惯性遗留，在很长一段时期内，将是阻挠和妨碍改制企业建立真正规范的现代企业制度的重要因素。
问题二：董事长和总经理的权能界定和区分不清晰，董事会、监事会和股东大会相互制约相互监督的机制仍未根本建立起来，而且由于上市公司股本过度单一化和集中化所不可避免的弊端，使得董事长权力僭越本身职权而过度膨胀。尽管我们从表面上看到改制后的国有企业已经按照现代企业制度的要求建立起一整套的组织机构，但是实际运作中，由于传统习惯和旧有体制约束，这些组织机构往往形同虚设。在我们考察的企业中，在国有企业经过资产剥离和重组而上市之后，董事长仍然延续在厂长负责制之下的行为模式。对于公司的事务事无巨细一概包办，完全违背了公司法中确定的董事长和总经理的职责划分。一个最为典型的事例是，该董事长在某一年之内竟然召开37次董事会，令人叹为观止！董事会蜕变成厂长负责制时的厂长生产调度会，董事长僭越包揽了总经理的职能而直接参与具体生产经营管理，而且董事会成员对于董事长的决策完全丧失了制衡和约束，与厂长负责制“一言堂”的局面无异。而更为关键的问题是，由于单一发起人造成的股本结构过于单一，因而许多按现代企业制度组建的所谓股份制企业，仍然带有浓厚的国企色彩，改制企业的所有决策都受到母体最大股东的深深影响，形成了最大股东“权倾朝野”、“一票否决”的局面。监督和制约的机制从何谈起？因而只要股本单一化和集中化的问题不解决，就不可能完成由原有体制向真正规范的现代企业制度的过渡。
问题三：由于企业改制完全是政府行为，因而改制中和改制后的国有企业受到政府权力的强烈渗透，政府本身的观念滞后和对改制企业的不当干预深刻地影响了企业家的自身定位。在甘肃省委和省政府所下发的正式文件中明确规定，上市国有企业的董事长和总经理要由省委组织部门考察确认并由政府任命。这个典型事例表明，在政府部门头脑中仍然存在着一种根深蒂固的错误观念，即，国有企业就是政府的企业，因而政府出面干预国有企业经营是天经地义的事情。政府的各个职能部门，诸如经贸委，计委，经委等等，都理所当然地有权力有责任对改制后的国有企业进行管理指导，他们怀着“强烈的责任感与使命感”，不但关注而且亲自参与企业的人事建构，这种使命感对于企业有害无益，结果往往造成多头管理，混乱无效。政府部门头脑中另外一个错误的观念是，既然国有企业是政府的企业，既然企业领导人与政府序列的干部无异，那么，就应该在改制后的国有企业中继续坚持“党管干部”的原则，由政府和省委组织部门对企业领导人进行考察推荐和任命。这两种错误观念是传统体制遗留下来的与现行公司法完全违背的惯性思维，是与建立政企分离的现代企业制度的目标背道而驰的。在我们考察的一家改制后的国有企业中，前任董事长退休，而新任董事长因为政府人事方面的多方顾虑迟迟不能确定人选，因而董事长一职竟然空缺几个月之久！在我们前去考察的前几日，该集团公司董事会严格按照公司法的要求选举了董事长，这个未经政府和省委组织部门考察推荐任命确认的董事长选举引起了政府和省委的强烈不满。在与上市企业领导人的深入接触中，他们提出了这样一个疑问：公司法作为法律，如何维护其严肃性和保证其有效性？如何看待和处置政府部门有违公司法精神的不当干预行为？这个问题，恐怕是一个关系到国有企业是否能够彻底完成由旧体制向新型体制的制度变迁的一个异常关键的大问题。
问题四：该地区现行的国有资产监管模式的改革滞后于经济发展的需要，既未能保证国有资产的保值增值，又未能激发经理人员的旺盛的企业家精神。政府在国有资产的管理方面，仍然遵守和延续传统计划经济体制下的一套模式，政府部门一方面调动各系统的力量对企业进行“齐抓共管”，紧紧握住手中已有的对企业的制约权力不放，政府在这种管理模式中往往疲于奔命（经贸委官员在我们的座谈中屡次强调其工作的繁忙与劳累），另一方面，政府这种无所不包的“多头管理”模式又不能有效阻止国有资产的流失，不能有效保证国有资产的保值增值。要对国有资产进行规范的科学的管理，首要的问题在于消除政府部门在监管方面存在的错误认识，解决国有资产监管中“多头管理”的混乱局面，将政府的宏观经济管理职能和行政协调职能跟国有资产产权代表的职能分离（即所谓政资分离）。在这种思想指导之下，政府的各个职能部门没有权力对改制后国有企业的具体经营管理进行直接的干预，而只能通过某种政策杠杆进行间接的调控。第二步，就是要使政府国有资产所有者代表对国有资产保值增值的监管与国有企业的具体经营管理分离开来（即所谓政企分离）。在这种思想指导之下，政府的国有资产管理机构只是以所有者身份关注和考核国有资产的运营状况，而不是直接干预企业的日常经营运作。第三步，作为国有资产所有者代表的董事长的职能要同总经理的职能分开，董事长应该以较为超脱的姿态关注资本运作性和战略性的方面，而总经理的职能是在董事会的决策下具体承担日常性的经营决策任务。只有贯彻这三个层面的职能分离，才能真正建立起具有有效激励和约束功能的现代企业制度。
问题五：真改制还是假改制？在该地区的改制企业中，改制的确产生了诸多正面效应，但是由于与母体的关联交易的不规范，往往影响改制企业的运营业绩，使得改制蜕变为短期募资行为。在访谈考察中我们感到，尽管还存在着各种各样的问题，但企业改制的正面作用仍然是非常明显且意义深远：一、改制促使企业领导和普通员工的观念有所转变，初步建立起现代企业制度的概念架构，初步建立起企业所有者、经理层、董事会、监事会和股东大会的权能划分的概念，尽管这些认识还是粗浅和表面化的。二、延缓了国有企业经营的暂时困难，为企业注入雄厚的资金，打了一支强心剂。三、企业内部初步建立起表面上较为规范的组织机构，监督机制、决策机制、激励机制和约束机制初步形成。四、财务上的透明度和公开度增强，决策的随意性在某种程度上有所改观，改变了厂长负责制下厂长独揽财务的局面，有利于企业领导人员的行为规范化。但是，我们应当承认，改制后的企业仍然面临一些“后遗症”发作的可能，影响改制效果的一个重要问题是如何处理好改制后的股份公司和原有母体企业的关系。在我们所考察的企业中，在表面上，通过资产剥离和重组，国有企业中一部分优良资产组建了股份制企业，但是由于股份公司和母体之间仍然通过所谓的关联交易“藕断丝连”，这些往往是不规范的违反市场原则的交易对改制企业形成了强大的牵制，许多扔掉的包袱重又回到改制后企业的肩上，从而使得企业改制成为纯粹的短期性的募资行为，用企业人士的话讲，叫做“改制是假，圈钱是真”。
通过深入的考察访谈，我们深切地感到，西北的国有企业改革任重而道远，其中最大的障碍与其说是政策因素和历史因素，倒不如说是观念的因素，意识的因素。西北地区政府部门和企业领导在观念意识方面的保守僵化和滞后，是制约该地区企业改革和发展的重要内在原因。“把企业当作企业，把政府当作政府”，这是一个极其简单的道理，但是不管是政府官员还是国企领导在这个问题上仍有相当严重的认识误区。但是我们同时也感到，国有企业的改革是一项异常复杂的综合工程，这就是中国为什么在企业改革中必须采取渐进式制度变迁模式的内在原因。国有企业的改制尽管在很大程度上是形式上的，但是它对于人们观念意识的潜移默化的深远影响却不可以低估，制度的变迁往往是从形式开始，进而冲击人们的传统观念改变人们的惯性思维、逐渐使得形式化的东西演化为一种实质性的变迁。通过逐渐的股份多元化，通过摸索一套完善科学的国有资产监管模式，通过逐步建立企业内部有效的激励和约束机制，我们相信，国有企业的改革最终会走上一条充满希望的发展之路。